Понятие “руководство” в концепции политических сетей

Английское слово “governance” не поддается однозначному пере­воду на русский язык. Это и “руление”, “управление на высших уровнях организации”, “руководство”, “общее управление”, “поли­тическое управление”. Конечно, все значения данного термина связа­ны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннота­цией, если его использовать, как часто делают, в ряду с другими тер­минами, например, рынком и иерархией как двумя способами коор­динации взаимодействий. Мы используем это слово в смысле общего политического управления, т.е. руководства, который включает мно­гие значения других толкований термина.

Понятие “руководства” в современной политической науке и науке государственного (шире - публичного) управления приобре­тает концептуальное значение. Восемнадцатый конгресс Междуна­родной ассоциации политической науки, который проходил в августе 2000 г. в Канаде, не случайно избрал тему “World Capitalism, Gov­ernance and Community: Toward a Corporate Millennium?” Понятие “руководство” используют представители англосаксонской и немец­кой школ политических сетей. Некоторые исследователи ставят “ру­ководство” в качестве самостоятельной концепции наряду с государ­ственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают ее несомнен­ную связь с двумя последними теоретическими движениями (Frederickson, 1999, р. 705-706). Вместе с тем именно в концепции политических сетей Берцель выделяет самостоятельную школу (по преимуществу немецкую), описывая ее концептуальную особенность через понятие “governance” (B6rzel, 1998a). Многие другие исследо­ватели, которые пишут по теории политических сетей, используют это понятие для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений. Отме­тим здесь суждение Гая Питерса: “Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспекти­ва состоит не столько в том, чтобы государственная служба стреми­лась принять философию и идеи общественного сектора; преобла­дающий взгляд состоит скорее в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ре­сурсов и в совместном определении ставок. Роль политических ин-

<титутов в различных типах управления может сильно различаться, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в [политическом] процессе представлены также коллективные цели” (Peters, 1998, р. 229). Питер Джон и!)листер Коул подчеркивают, что понятие “руководство”, которое описывает политическое влияние, осуществляемое через диффузные счгги производителей решений, заменяет собой понятие “правительство” как осуществление институциональной власти (John, Cole, 2000, p. 250). Перспектива использования понятия “руководство” для описания новой ситуации в государственном управлении делает теорию послед­него непосредственно связанной с политической наукой. По преиму­ществу концепция руководства является политологической концеп­цией и в определенной мере восстанавливает значение теории госу­дарственного управления в политической науке. Государственное уп­равление предстает здесь не столько исполнительской функцией го­сударства, очень отдаленно связанной с непосредственным общест­венным влиянием, сколько одним из субъектов общественно-полити­ческого процесса по выработке согласованного политического реше­ния совместно со структурами гражданского общества. “Современное управление характеризуется системами принятия решений, в которых территориальные и функциональные дифференциации преобразуют эффективную организацию разрешения проблем в набор субсистем­ных акторов со специальными задачами и ограниченной компетен­цией и ресурсами”, — пишут Кеннет Хенф и Лоренц Отул (Hanf, OToole, 1992, p. 166). Следовательно, для публичного управления:>та особенность выражается во включении в процесс принятия реше­ний внешних общественных и частных акторов, а значит в развитии отношений общественной коммуникации, дискурса, договора. “Тер­мин "руководство", — как подчеркивают Лоренц Линн, Кэролин Хайнрих и Кэролин Хилл, — подразумевает конфигурацию отдель­ных, но взаимосвязанных элементов - статутов, политических ман­датов, организационных, финансовых и программных структур, ад­министративных правил и директив, институциональных правил и норм, которые в комбинации определяют цели и средства государст­венно-управленческой деятельности. Любая особенная конфигура­ция — в определенной сфере политики (например, защита эколо­гии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуляция), внутри особой юрисдикции (например, штат пли город), в особой организации (например, отдел гуманитарного обслуживания) или в организационной отрасли (например, агентства по обслуживанию детей) — является результатом динамического процесса, который мы определяем как "логику руководства". Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимо­отношения, значительно влияющие на эффективность деятельности”

(цит. по: Frederickson, 1999, p. 705-706). Фактически, руководство отличается и от простого администрирования, когда источником по­литических решений выступает политическая верхушка иерархичес­кой лестницы государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизиро­вать свой особый интерес. Руководство осуществляется способом ор­ганизации общих переговоров между государственными и негосударст­венными структурами по осуществлению взаимного интереса совмест­ными усилиями, а следовательно для принятия политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Руководство не только от­личается от рыночных и иерархических моделей управления, оно более эффективно, как считается, для удовлетворения общественных потреб­ностей, т.е. выработки решения по общим вопросам.

ключевого агента. Эта структура облегчает как интеграцию, так и ко­ординацию и является относительно действенной.

— Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагмен-гированными или опосредованными.

— Сетевая эффективность является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и является по меньшей мере вероятной в небо­гатом ресурсами окружении. Однако, одно ресурсное богатство не со-щаст эффективную сеть, ресурсный недостаток не означает неэффек­тивную сеть (т.е. другие факторы более значимы).

— Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным ус­ловием для эффективности. Эта взаимосвязь будет наибольшей, когда сеть хорошо оснащена, контролируется центром и снабжается и спос ред ственно.