Общие методологические установки концепции политических сетей

Сетевой подход к политике и публичному управлению является нфажением не только споров, которые ведутся между представителя­ми различных политико-управленческих теорий, но и ответом на из-мгпсния условий, в которых осуществляется политика и управление нГицсчггвенными делами. Экология публичного управления за послед-iiiii' десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать in тыс модели управления помимо рыночных и иерархических адми-

нистративных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международ­ного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управ­ления — это и многое другое привело к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджмен­те, который получил даже наименование неотейлоризма. Кратко ос­новоположения теории политических сетей сводятся к следующему.

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного уп­равления, она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления. По­нятие “сеть”, кажется, становится “новой парадигмой архитектуры сложности” (Kenis, Schneider, 1991, p. 25). Что является более зна­чимым: политические сети открывают правительство перед общест­вом. Концепция политических сетей относится к концепциям средне­го уровня, т.е. в ней раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами, общественными и бизнес ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менедж­мент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с по­зиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. “Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относитель| но того, кто уполномочен на подобные услуги”, - пишет Р* Келли (Kelly, 1998, р. 205). Некоторые защитники нового государе венного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (больше, чем подход к управлению с пози­ции государственной бюрократии), так как он предлагает больше на­дежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем. “Даже если это само собой разумеется, тем не менее, нам все еще нужно знать, — пишет Келли, — как новый государственный менеджмент отвечает на проблему, что граждане в демократической политии при­мут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентированным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей” (ibid). Кон­цепция политических сетей в этом отношении включает в рассмотре­ние широкий спектр политических проблем. Не случайно, что многи-

ми исследователями подчеркивается ее несомненная связь с полити­ческой наукой, а внутри нее с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Концеп­ция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики: (1) в противоположность идее доминирующей роли юсударства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; (2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве “сцепленных” с другими агентами политики и вынуждены штупать в обмен своими ресурсами с ними; (3) в противовес идее го­сударственного управления как иерархически организованной систе­мы, сетевой подход предлагает новый тип управления — “руководст-но” (governance), общая характеристика которого нашла выражение и формуле “управление без правительства” (“governing without gov­ernment”) (Rhodes, 1997) или “руководство без правительства” (“governance without government”) (Rosenau, Czempiel, 1992; Peters, 1998).

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политичес­ких сетей, включают в свои размышления моральное измерение уп­равления и процесса производства политического решения. Это озна­чает, что данная теория государственного управления близка к поли-шческой философии и ценностно-ориентированному подходу (Wam-sley, Wolf, 1996; March, 1997; Harmon, 1998). Как Таня Берцель подчеркивает, “есть много работ по политической сети, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Гем не менее, критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную пози­цию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действи­тельно не только имеют значение для политических сетей; они явля­ются конструктивными для логики взаимодействия между членами ггти” (Borzel, 1998, р. 264).

В-четвертых, хотя понятие “институт” играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения: “По-видимому, иге аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершенное объяснение для некоторых социальных феноменов требует знания н:шимоотношений между системными акторами” (Knoke, 1990, р. 9). Каким образом определяются сети и политические сети? “Сеть... со­стоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий, ресурсов и зависимостей между ними”, - пишут Х.Хакан-<он и Я.Йохансон (Hukanson, Johanson~ 1998, p. 48). Р.Родес под­черкивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не

межперсональных отношений внутри институтов (Marsh, Rhodes, 1992, p. 9). В сетях выделяются реляционное содержание и форма (Knoke, Kuklinski, 1982, p. 15). Содержание отношений отсылает к существу возникших связей (трансакционные, коммуникационные, инструментальные, сентиментальные, властные, родственные и др.), а реляционная форма означает интенсивность и силу связей, а также уровень взаимной вовлеченности в одну и ту же деятельность.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности -управления рассматривается не в аспекте отношения “цели —средст­ва”, а в аспекте отношения “цели —процессы”. Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по качест­венным параметрам этого удовлетворения (см., например: Milward, Provan, 1998; Provan, Sebastian, 1998), однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные из­держки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координа­цию своей деятельности (Hindmoor, 1998). Фактически, здесь гово-1 рится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен де­монстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь значимость интегрированности и легитимности: “Ключевой пункт ад­министративных ценностей относится к качеству коллективного вы­бора или совместному выбору решения” (Тоопеп, 1998, р. 246). пг

4.3. Понятие “политические сети”

По вопросу определения понятия “политическая сеть” между ис­следователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, составля­ющих сеть, и характера отношений между ними. В отличие от поня­тий система или структура здесь акцент делается на активном и осо­знанном взаимодействии акторов, формирующих политическое реше­ние и участвующих в его выполнении. Вместе с тем и рынок, и тра­диционное иерархическое управление не исключают этой активности и осознанности участников формирующихся связей. Следовательно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления. Приведем ряд сужде­ний на эту тему.

Для Р.Родеса политические сети формируются в различных сек­торах политики современного государства (здравоохранение, сель­ское хозяйство, индустрия, образование и т.д.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими ин­ститутами государства и общества. Он подчеркивает значение именно институциональной составляющей политической сети и ее ограничен­ность определенными секторальными интересами. Родес включает в

рассмотрение и обмен ресурсами между членами сети в процессе на­лаживания отношений (Rhodes, Marsh, 1992, p. 10 — 13).

Таня Берцель, анализируя две школы в концепции политических “етей — немецкую и английскую, дает следующее определение: “По-штическая сеть представляет собой набор относительно стабильных н:тимооотношений по природе неиерархических и взаимозависимых, г нязывающих многообразие акторов, которые разделяют относитель­но политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация яв­ляется наилучшим способом достижения общих целей” (Borzel, 1998а, р. 254). В этом определении обращает на себя внимание то, что участники политической сети преследуют не сепаратные, а общие интересы и что они выбирают для их достижения кооперативные спо­собы деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны.

Авторы книги “Сравнение политических сетей. Политика в сфере груда в США, Германии и Японии” используют понятие организаци­онного государства для описания возникающих отношений между различными участниками принятия политических решений. “Межор­ганизационные сети, — пишут они, — позволяют нам описывать и анализировать взаимодействия между всеми значимыми акторами по­литики — от парламентских партий и министров правительства до ассоциаций бизнеса, профсоюзов, профессиональных обществ и групп общественных интересов... В качестве эмпирической системы организационное государство не обеспечено полной поддержкой пра-новых регулятивов. Его возникновение в действительности отражает и формальную и неформальную власть производить решения, кото­рая пронизывает государство и общество” (Knoke, Pappi, Broadbent, Isujinaka, 1996, p. 3). В качестве аналитических категорий, описы-мающих организационное государство, они предлагают “сферу поли-тки” (“сложную социальную организацию, в которой производятся коллективно увязанные решения”), структурными компонентами ко-юрой выступают акторы политики, политические интересы, властные отношения, коллективные действия и совместно занятые позиции (ibid, p. 9, И).

Лоренц Отул предлагает следующее определение: “В более кон­кретном смысле сети включают межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они i;ik же включают системы предоставления услуг, основанные на ком­плексе провайдеров, который может включать публичные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже укомплектованные волонтера­ми организации, все из которых связаны взаимозависимостью и ин-• гресами, закрепленными определенной совместной программой” (OToole, 1997, р. 446). Здесь проведено различие между элемента­ми сети, которые связаны с принятием решений по политическим во-

просам, и теми элементами, которые на основе этих решений предо­ставляют услуги.

Таким образом, политические сети обладают рядом характерис­тик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельнос­ти в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными дела­ми, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий инте­рес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки со­глашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участни­ков сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравно­мерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи под­черкивают эту черту особенно, так как она отличает данную регуля­тивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выра­ботки политических решений участники сети не выстраиваются в не­которую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а го­ризонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет из себя дого­ворную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил ком­муникации. В политических сетях действует особая культура консен­суса. В целом политическая сеть представляет собой систему государ­ственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурс­ной зависимости с целью достижения общего согласия по интересую­щему всех политическому вопросу, используя формальные и нефор­мальные нормы.

Date: 2015-07-22; view: 652; Нарушение авторских прав