Вызов первый. Отсталость многих нормативных актов и неспособность государства с помощью правового регулирования обеспечить комфортность проживания в районах Крайнего Севера

Сегодня можно констатировать существенное ухудшение правового положения граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Для справки. Регулирование социально-трудовых отношений работников северных районов осуществляется рядом нормативных правовых актов, среди которых Трудовой кодекс РФ, Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Федеральный закон от 25.10.2002 N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", законы субъектов, подзаконные нормативные правовые акты по различным вопросам социально-трудовых отношений работников северных районов страны.

Согласно статистическим данным, уровень жизни в большинстве северных субъектов Российской Федерации значительно ниже среднероссийского. Изменение системы гарантий и компенсаций влечет еще большее падение этого уровня, значительное расслоение населения по уровню доходов и увеличивает отъезд трудоспособного населения.

В преамбуле Закона РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон) сказано, что он устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

Исходя из этого, государство гарантирует возмещение всем гражданам, работающим на Севере, предоставление определенных гарантий и компенсаций, которое связано с работой и проживанием в северных условиях. Данный подход социально и экономически обоснован, поскольку позволяет обеспечить равенство прав граждан и воспроизводство рабочей силы на минимально допустимом уровне. Назначение данного возмещения аналогично цели установления минимального размера оплаты труда, который гарантирован всем гражданам в соответствии с ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации.

А вот Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесен ряд изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Так, Законом "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" установлена новая система предоставления гарантий и компенсаций, которая дифференцировала работников организаций на отдельные группы, изменив тем самым единообразный подход к вопросам предоставления государственных гарантий и компенсаций.

В настоящее время всех работников северных районов можно объединить в четыре группы в зависимости от организации, с которой они состоят в трудовых отношениях.

Выделяются организации, финансируемые из федерального бюджета, в которых работникам предоставляются установленные гарантии и компенсации за счет средств федерального бюджета. Эта категория работников находится в самом благоприятном положении. В остальных организациях размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с оплатой стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно, а также расходов, связанных с переездом, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, коллективными договорами и иными локальными нормативными актами.

Этим разграничением создана многоуровневая система предоставления гарантий и компенсаций работникам северных районов, при которой работники, работающие в одинаковых экстремальных северных условиях, не обеспечены государственными гарантиями предоставления.

Таким образом, государство устранилось от выполнения своей социальной функции, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации), что подтверждается исключением в ряде статей из понятия "государственные гарантии и компенсации" слова "государственные".

Из ст. 4 Закона исключено важное концептуальное положение, предусматривающее необходимость возмещения работодателю затрат на предоставление государственных гарантий и компенсаций за счет средств соответствующих бюджетов. Хотя данное положение фактически никогда не действовало, однако сама идея необходимости возмещения указанных затрат, являющихся факторами удорожания товаров и услуг, имеет важное значение и требует решения данного вопроса путем учета данных факторов в налоговом и бюджетном законодательстве.

Кроме этого, Закон претерпел иные реформации, которые фактически привели к его декларативности.

Из Закона полностью исключен разд. IV о регулировании жилищных отношений (право на бронирование жилья - ст. 17, гарантии предоставления жилой площади - ст. 18, право на компенсацию за сдаваемое жилье - ст. 19); исключена ст. 20, устанавливающая гарантии учащейся молодежи; исключена ст. 32 о гарантиях медицинского обслуживания (в изменениях в ст. 323 Трудового кодекса Российской Федерации эта гарантия практически ликвидирована); в ст. 33 изменен порядок предоставления компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, а в ст. 35 компенсация расходов, связанных с переездом, гарантируется только для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета.

В ст. 34 Закона предусмотрено, что компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, к месту отдыха и обратно будет предоставляться в порядке, размере и на условиях, которые определяются Правительством РФ. Постановление Правительства от 11.08.1992 N 572 "О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" <1> действует в части, не противоречащей Закону РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", иным федеральным законам, а также Бюджетному кодексу РФ. В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в законодательстве РФ разграничены предметы ведения бюджетов всех уровней, в связи с чем в законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и акты органов местного самоуправления внесены соответствующие изменения. В частности, согласно ст. 4 Закона от 19.02.1993 N 4520-1 финансовое обеспечение гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется в зависимости от источника финансирования организации, с которой гражданин состоит в трудовых отношениях, либо от источников получения иных доходов - пенсий, социальных выплат и др.

--------------------------------

<1> Российская газета. N 186. 20.08.1992.

До настоящего времени остается неурегулированным вопрос о предоставлении гарантий и компенсаций расходов, связанных с переездом (ст. 326 ТК, ст. 35 Закона N 4520-1), неработающим гражданам. Этот пробел в законодательстве исключает социальную защиту значительной категории граждан, о чем свидетельствует судебная практика.

Ухудшение правового положения граждан, проживающих на Севере страны, противоречит ст. 55 Конституции РФ, которой установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Внесенные в Закон изменения имеют негативные последствия для социально-экономического развития Севера Российской Федерации.

Поскольку комфортность жизни в районах Крайнего Севера обусловлена в первую очередь законодательным регулированием, совершенствование трудового законодательства в этой части становится настоятельной необходимостью.