Организация управления туристской деятельностью на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Согласно российскому законодательству, оказание туристских услуг – это предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско-правовых договоров [2].

Нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы.

Первая группа – это акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (общие акты):

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1 и часть 2) (в ред. от 05.05.2014 N 99-ФЗ).

2. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ).

3. Федеральный закон «О защите прав потребителей» (в ред. от 5 мая 2014 г. N 112-ФЗ).

Вторая группа – это акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты):

· Указ Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»;

· постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 г. № 452 «Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта»;

· постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 408 «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики РФ»;

· постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. № 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в РФ, и российских граждан при выезде из РФ»;

В сфере туризма действуют государственные стандарты, утвержденные Госстандартом РФ, лежащих в основе сертификации туристских услуг [24]:

· ГОСТ Р 50690-2000 Туристские услуги. Общие требования,

· ГОСТ Р 50681-2010 Туристские услуги. Проектирование туристских услуг.

· ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения»;

· ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов»; ГОСТ Р 51185-98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования» и др. [38,с.48].

Большинство норм Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ) регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг.

Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны – иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (турагента). Важно отметить, что все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Туризм из–за вовлеченности огромного количества людей не может оставаться без определенных правовых, экономических, организационных, способов воздействия, направленных на уменьшения отрицательных воздействий конкуренции и обеспечения социальной базы, обеспечивающей защиту населения.

Государственное регулирование туристской деятельности – это прямое и косвенное воздействие государства на деятельность субъектов туристского рынка, что выражается в установлении государством общих правил поведения для всех участников правоотношений.

Главной и важной целью государственного регулирования в сфере туризма, согласно Федеральному закону «Об основах туристской деятельности», является охрана окружающей среды, создание наиболее благоприятных условий в данной области, реализация новых рабочих мест и развитие туристской индустрии [2].

Государственное регулирование туристской деятельности в России осуществляется, прежде всего, для обеспечения соблюдений прав на сам отдых, свободу в передвижении, безопасности и др. [3,с.115].

Федеральное агентство по туризму пользуется Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

В Федеральном Законе «Об основах туристской деятельности в Российской федерации» (ст.3) прописаны следующие принципы для осуществления государственного регулирования туристской деятельности:

· создание субъектов туристской деятельности и предоставление им благоприятных условий для дальнейшего развития;

· анализ и поддержка положительно выгодных направлений туристской деятельности;

· представление информации о России как о стране, благоприятной для туризма; обеспечение защиты российских туристов, туроператоров и турагентов [38,с.118].

Региональную политику можно рассмотреть с двух сторон. С одной стороны, она выглядит как механизм осуществления государственной политики, а с другой стороны – показывает себя как самостоятельная область деятельности. Местный (муниципальный) уровень власти охватывает деятельность только тех органов власти, которые отвечают за регулирование вопросов местного управления.

Структура власти делится на законодательную и исполнительную власть (рис. 1.3.1).

Законодательная власть – одна из видов государственной власти. Прежде всего, выполняет законотворческую деятельность, которая состоит из разработки и принятия нормативно-правовых актов, необходимых для регулирования туристской деятельности.

Исполнительная ветвь власти, самостоятельная и независимая в государстве, представляющая собой совокупность полномочий по управлению государственными делами.

Включает в себя координирующие органы на федеральном уровне, уровне субъекта федерации, округа и муниципальных формирований.

Рисунок 1.3.1 – Организация управления туристкой деятельностью в Российской Федерации на федеральном уровне

Рисунок 1.3.2 – Структура регулирования туристкой деятельности на региональном уровне

Государственное регулирование туристской деятельности в России на федеральном уровне исполнительной власти, выполняется в рамках своих полномочий. Порядок оказания услуг по реализации туристского продукта обговаривается и назначается Правительством Российской Федерации.

Правительство также занимается осуществлением общего руководства деятельности Федерального агентства по туризму. Министерство культуры РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно – правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия, и т.д.

Федеральное агентство по туризму исполняет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере туризма [2].

Департамент туризма и региональной политики выполняет такие функции, как [2]:

1. Разрабатывает предложения по созданию основных направлений государственной политики в туриндустрии и региональной политике в области развития культуры.

2. Принимает участие в подготовке материалов к докладам о результатах и основных направлениях деятельности Министерства по направлениям деятельности Департамента.

3. Участвует в разработке и реализации стратегий, федеральных целевых и ведомственных программах.

4. Участвует в разработке проектов нормативно – правовых актов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на Департамент.

Федеральное агентство по туризму осуществляет способы государственного регулирования туристской деятельности в РФ, формирует единый федеральный реестр туроператоров; дает информацию в определенном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране временного прибытия; реализует продвижение туристского продукта как на внутреннем, так и на мировом туристских рынках; делает экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий; образовывает представительства за границей России в туриндустрии; устраивает в нужном порядке конгрессы, конференции, выставки.

Межведомственная рабочая группа по поддержке малого и среднего предпринимательства выполняет следующие функции:

· развитие субъектов малого и среднего предпринимательства с целью формирования конкурентной среды в экономике РФ;

· обеспечение комфортных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

· обеспечение высокой конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства;

· оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении производимых ими услуг;

· увеличение числа субъектов среднего и малого предпринимательства;

· увеличение доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта;

· увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов [38,с.245].

На региональном уровне Правительство Севастополя имеет Комитет по инвестициям Севастополя и Комитет по развитию туризма Севастополя.

Комитет по инвестициям Севастополя выполняет следующие функции:

· проведение инвестиционной политики Севастополя и развитие инвестиционной привлекательности Севастополя;

· развитие всех форм государственно–частного партнерства;

· сопровождение стратегических инвестиционных проектов, имеющих приоритетное социально–экономическое значение;

· развитие гостиничной инфраструктуры и гостиничного хозяйства Севастополя.

Комитет по развитию туризма Севастополя выполняет функции:

1. Разрабатывает и реализовывает программы по развитию Севастополя как туристского и делового центра, строительства и реконструкции объектов инфраструктуры туризма.

2. Производит анализ, прогнозирует и определяет приоритетные направления для развития туристской индустрии Севастополя.

3. Разрабатывает мероприятия, направленные на развитие туризма, международных и межрегиональных туристских и деловых связей в кругу договоров и соглашений Севастополя.

4. Продвигает туристский продукт на внутреннем и внешнем рынках, а так же принимает участие в международной конгрессной и выставочной деятельности.

5. Проводит аккредитацию экскурсоводов и гидов–переводчиков.

На региональном уровне законодательной власти, направления профильной комиссии по туристской индустрии:

· содействие в увеличении доходов бюджета Севастополя от деятельности субъектов туристской индустрии в Севастополе;

· популяризация Севастополя как крупного российского и международного туристского центра и развитие международных связей в сфере туризма;

· повышение уровня эффективности использования туристских ресурсов в Севастополе; развитие туристской индустрии в Севастополе;

· реализация нормативных правовых актов Севастополя, регулирующих вопросы туризма в Севастополе в пределах ведения Севастополя [2].

Сущность муниципального управления сервисом и туризмом, направленных на повышения эффективности сервиса и туризма муниципального образования.

Характерными специфическими чертами системы муниципального управления сервисом и туризмом являются [38,с.109]:

· в данной системе управления объектом управления выступает потенциал развития туризма муниципального образования;

· в качестве субъектов управления выступают следующие два – органы местного самоуправления, координирующие развитие сервиса и туризма на муниципальном уровне, а также местное сообщество (население муниципального образования);

· концепция муниципального управления сервиса и туризма в целях социально-экономического развития муниципального образования.

Рисунок 1.3.3 – Структура управления туризмом и сервисом

на муниципальном уровне