Международно-правовое регулирование свободы массовой информации

Прямая имплементация между­народно-правовых норм закреплена в ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации. Тем самым не только закрепляется алгоритм разрешения возможных коллизий, но и устанавливается прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права, а также междуна­родных договоров на территории Российской Федерации. Правда, случаи непосредственного применения судами меж­дународно-правовых, как, впрочем, и конституционных норм пока весьма редки.

Применительно к свободе массовой информации эти кон­ституционные нормы означают прежде всего непосредствен­ное действие на территории Российской Федерации ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Из положений ст. 10 Конвенции следует несколько важ­ных выводов. Прежде всего, следует подчеркнуть, что сво­бода массовой информации выступает здесь в форме свобо­ды выражения мнений и эта свобода в общем плане является правилом, а вмешательство со стороны государ­ства в ее реализацию — исключением. Причем возмож­ность вмешательства не означает необходимость вмеша­тельства. Если демократическое общество не испытывает потребности в ограничении тех или иных форм свободы выражения мнений, то государство не обязано что-либо предпринимать в этом направлении.

Для правомерного вмешательства государства в сферу свободы выражения мнений, во-первых, должна быть зако­нодательная база. Во-вторых, основанием для вмешатель­ства могут быть только те основания, которые перечислены в п. 2 ст. 10. В-третьих, — и это главное — вмешательство должно быть соразмерно потребностям именно демократи­ческого, а не авторитарного или тоталитарного общества.

Обратим внимание на то, что собственно текст ст. 10 Евро­пейской Конвенции значительно скромнее определяет грани­цы свободы массовой информации, чем российский Закон о СМИ, который, например, не знает ограничений, вытекаю­щих из необходимости обеспечения беспристрастности и ав­торитета суда. Однако на уровне правоприменительной прак­тики Совета Европы свобода массовой информации защищена на значительно более высоком уровне. В России, напротив, практика применения Закона о СМИ носит преимущественно ограничительный характер. Когда правозащитные органы Совета Европы раздвигают понимание свободы массовой ин­формации, они компенсируют те опасности, которые таят­ся в ч. 2 ст. 10. Когда же российский правоприменитель реализует нормы Закона о СМИ, то он, может быть даже не всегда осознанно, вновь и вновь воспроизводит представления о свободе, характерные для тоталитарного правосознания.

Поскольку критерии, содержащиеся в ст. 10 Конвен­ции, достаточно размыты, постольку решения по спорам о применении этой нормы сложились в довольно обширную, но неоднозначную практику Европейского суда по правам человека. Следует подчеркнуть, что прецеденты, складыва­ющиеся в практике Европейского суда по правам человека, имеют самое непосредственное отношение к деятельности российских органов правосудия. В Федеральном законе «О ратификации Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод» от 30 марта 1998 года содер­жится заявление о признании обязательными для Российс­кой Федерации как юрисдикции Европейского суда по пра­вам человека, так и решений этого суда, а также заявление о праве российских граждан на обращение в названный суд за защитой своих нарушенных прав в течение шести меся­цев после того, как исчерпаны внутригосударственные сред­ства защиты этих прав.

Обратим внимание также на относительно многочис­ленные решения органов Совета Европы, касающиеся конкретного воплощения свободы массовой информа­ции ¹¹. В качестве примера — помимо упоминавшихся выше — можно назвать рекомендации Комитета мини­стров № R (94) 13 «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации» и № R (99) 1 «О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой ин­формации».

Принципиально важные нормы, определяющие соци­альную роль свободы массовой информации, основные фун­кции СМИ и журналистов в современном демократическом обществе, закреплены в Резолюции «Журналистские сво­боды и права человека», принятой в рамках 4-й Европейс­кой конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7—8 декабря 1994 года). Здесь сформулированы принципы, которые в целом могут рассматриваться как система взаимодетерминированных тезисов, формирующих доктрину свободы массовой инфор­мации в современной Европе.

Тезис первый: поддержание и развитие подлинной демократии требует наличия и укрепления свободной, неза­висимой, плюралистической и ответственной журналистики.

Тезис второй: для реализации тезиса первого журнали­сты должны:

а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур частного сектора, давая ей таким обра­зом возможность сформировать собственное мнение;

б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, давая таким образом возможность органам власти и структурам частного
сектора, как и обществу в целом, ознакомиться с этими мнениями;

в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.

Тезис третий: журналистская деятельность по реализа­ции тезиса второго основывается на свободе слова, как она гарантирована ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Тезис четвертый: чтобы журналисты могли реализо­вать тезис второй, им нужно гарантировать:

а) доступ без ограничений к профессии журналиста;

б) редакционную независимость;

в) доступ к информации в порядке обеспечения политики информационной открытости;

г) защиту конфиденциальности источников журналист­ской информации.

Тезис пятый: чтобы журналисты могли реализовать те­зис второй, им нужно гарантировать также:

а) возможность профессиональной подготовки журналистов;

б) возможность диалога журналистов и функционеров СМИ с органами власти;

в) защиту журналистов, работающих в ситуациях на­пряженности;

г) прозрачность отношений собственности и контроля в сфере массовой информации.

Тезис шестой: вмешательство органов власти в деятель­ность журналистов по реализации тезиса второго путем ограничения гарантий, предусмотренных тезисом четвертым, может иметь место только в том случае, если ограни­чение соответствует всем перечисленным ниже условиям:

а) оно фигурирует в полном и исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных ч. 2 ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

б) оно необходимо в демократическом обществе и отвеча­ет настоятельным общественным потребностям;

в) оно ясно и точно установлено законом;

г) оно ограничительно интерпретируется правопримени­тельной практикой;

д) оно пропорционально преследуемой цели.

Тезис седьмой: выполняя социальные функции, предус­мотренные тезисом вторым, журналист должен занимать этичные и ответственные позиции, сохраняя прежде всего независимость и критический подход.

Тезис восьмой: выполняя социальные функции, предус­мотренные тезисом вторым, журналист должен соблюдать следующие правила профессии:

а) уважать право аудитории получать точную информа­цию о фактах и событиях;

б) собирать информацию честными способами;

в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необоснованных обвинений;

г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной информации;

д) сохранять в тайне источники информации;

е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.

Тезис девятый: органы власти, рассматривая соблюде­ние правил профессии, предусмотренных тезисом восьмым, должны проявлять сдержанность и признавать за журна­листскими организациями право вырабатывать нормы са­морегуляции.

Наконец, следует принять во внимание серию деклара­ций о содействии развитию независимой и плюралисти­ческой прессы, принятых на региональных семинарах ЮНЕСКО в Виндхуке (Намибия, 1991 г.), Алма-Ате (Ка­захстан, 1992 г.), Сантьяго-де-Чили (1994 г.), Сане (Йемен, 1996 г.) и Софии (Болгария, 1997 г.). Упомянутые деклара­ции содержат конкретные нормы, в целом составляющие комплексный план действий по укреплению свободы прес­сы в соответствующем регионе планеты. Так, Софийская декларация предлагает всем государствам Центральной и Восточной Европы:

«обеспечить или укрепить там, где они существуют, кон­ституциональные и правовые гарантии свободы выраже­ния убеждений и свободы печати и пересмотреть, изменить и/или отменить те законы, правила и меры, которые огра­ничивают эту основную свободу;

«облегчать передвижение и предоставлять визы иност­ранным журналистам», не делать различий между иност­ранными и местными журналистами, признавать их право работать по своему выбору — как в местных, так и в иност­ранных СМИ;

не чинить препятствий в плане «ввоза и использования профессионального оборудования;

«предоставлять доступ к информации», не допускать принуждения журналиста «к разглашению источников ин­формации»;

устранить «любые правовые и административные пре­пятствия для создания независимых журналистских орга­низаций»;

признавать профессиональную независимость и издательско-редакционную свободу во всех СМИ, в первооче­редном порядке реформировать принадлежащие государ­ству органы вещания и информационные агентства и предоставить им «статус открытых общественных учреж­дений, пользующихся журналистской и издательской неза­висимостью»;

поощрять «создание независимых информационных агентств, а также частных и/или принадлежащих общи­нам средств вещания»;

в случае создания регулирующих органов в области те­лерадиовещания обеспечивать их полную независимость «по отношению к органам власти»;

распространять защиту свободы выражения мнений, дей­ствующую в отношении традиционных СМИ, на новые сред­ства информации;

рассматривать «споры, касающиеся средств информа­ции и/или работников средств информации во время осу­ществления ими своих профессиональных обязанностей», исключительно в суде и «в соответствии с гражданскими, а не уголовными (или военными) кодексами и процедура­ми»;

«принять эффективные меры и ввести в действие зако­нодательные акты, которые включали бы предотвращение чрезмерной концентрации собственности на средства ин­формации или осуществление иного контроля, ограничива­ющего плюрализм, в том числе со стороны государства»;

обеспечить транспарентность и публичное декларирова­ние отношений собственности «на все средства информа­ции и их финансирование»;

содействовать «разнообразию форм собственности путем предоставления юридических гарантий», выделять госу­дарственные ресурсы, «исходя из равенства форм собствен­ности и с учетом общественных интересов».

В Софийской декларации закрепляются также основопо­лагающая деонтологическая норма в сфере массовой инфор­мации: «Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов». Тем самым определяются границы государственного вмешатель­ства и зоны профессионально-корпоративной саморегуляции.