Пробельность и избыточность в законодательстве о СМИ

К сожалению, парламент до сих пор не смог принять важнейшие законы, которые должны были бы превратить положения Закона о СМИ в стройную систему законодатель­ства. Серьезнейший пробел в правовом регулировании пре­допределен отсутствием закона о телерадиовещании. Зако­нодательство о СМИ будет неполным пока не вступит в силу этот правовой акт, принятие которого прямо предусмотрено ч. 2 ст. 30 Закона о СМИ. Трудно не обратить внимание на исключительные превратности судьбы этого закона. Приня­тый Государственной Думой 12 мая 1995 г. и поддержанный Советом Федерации, он был отклонен Президентом. Дума сумела 20 марта 1996 г. преодолеть президентское вето, но при голосовании в Совете Федерации 10 апреля 1996 г. закон собрал лишь 16 процентов голосов. Анализируя этот итог, нельзя не учитывать, что на законе о телерадиовеща­нии скрещиваются противоположные интересы мощных социальных сил, а минимизация правового регулирования дает простор административному усмотрению в вопросе о свободе аудиовизуальной информации, для реорганизаций государственных телерадиокомпаний и эффективного воз­действия на их программную политику, для произвольного распределения и перераспределения каналов вещания.

Не началась даже подготовка закона об основах эконо­мических отношений в сфере массовой информации. Имен­но этот закон должен был бы положить конец продолжаю­щейся монополизации СМИ, обеспечить транспарентность отношений собственности и контроля, гарантировать неза­висимость редакционной политики. Недвусмысленный на­мек на необходимость принятия данного нормативного акта содержится в перечне сведений, которые должны быть сообщены при регистрации СМИ, а именно, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, соб­ственником, главным редактором, редакцией, издателем или распространителем (п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о СМИ).

Вместо того, чтобы установить основы экономических отношений в данной сфере, законодатель пошел по пути элементарного патернализма, приняв Федеральные законы «О государственной поддержке средств массовой информа­ции и книгоиздания Российской Федерации» и «Об экономи­ческой поддержке районных (городских) газет». Причем, последний долгое время не действовал, поскольку средства на его исполнение не предусматривались в федеральном бюджете, а в нашей правовой системе действуют только те законы, которые не приостановлены законом о федераль­ном бюджете ³.

Конечно, не будь этих законов, экономический кризис неминуемо привел бы к гибели многие некоммерческие СМИ. Но беда в том, что данные федеральные акты подме­няют комплексное регулирование рынка СМИ системой временных льгот и привилегий. На местах данные меха­низмы копируются с известными «уточнениями», в резуль­тате чего допуск к налоговым льготам получают только лояльные к властям СМИ.

Серьезную опасность представляют нормативные акты, пытающиеся регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются. В пределах подобных зон избыточного правового регулирования свобода массовой информации оказывается существенно ограничена. Наи­более яркий пример — многочисленные законопроекты, в которых ясно различимы черты пресловутого Федераль­ного наблюдательного совета по обеспечению свободы сло­ва на государственном телерадиовещании. ⁴ Эти мотивы прослеживаются в законопроектах «О государственном регулировании и контроле оборота продукции сексуально­го характера», «О государственном управлении и поддер­жке Всероссийской государственной телевизионной и ра­диовещательной компании», «О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовеща­ния в Российской Федерации» и др.

Главным недостатком этих законопроектов является сме­шение права и морали, что характерно только для теокра­тических и тоталитарных государств. Так называемый «Высший совет» предстает в законопроекте государствен­ным органом, определяющим нравственный характер мате­риалов телевидения и радио в соответствии с установлен­ными им самим критериями. Это является прямым нарушением конституционных принципов идеологическо­го разнообразия и запрета на установление какой-либо иде­ологии в качестве государственной или обязательной. При­чем проект не дает юридического определения таких понятий как «нравственность», «любовь и уважение к Оте­честву», «вера в добро и справедливость» и т.п. В результа­те деятельность Высшего Совета неминуемо сведется к про­извольному истолкованию этих терминов и юридически неосновательному решению вопросов возложения ответ­ственности в конкретных случаях.

В России, которая в соответствии с Конституцией являет­ся светским и демократическим государством, подобного рода регулирование неконституционно. Более того, оно про­тиворечит Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку вводит ограничения, которые не являются необходимыми в демократическом обществе.

В законодательстве «распылено» немало отдельных норм, регулирующих отношения в сфере СМИ, но не входящих непосредственно в систему законодательства о средствах массовой информации. Наличие таких норм свидетельству­ют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Причем нередко именно через «распыленные» нормы в сферу СМИ проникают многочисленные предписания, про­тиворечащие Закону о СМИ. Например, Федеральный за­кон «О физической культуре и спорте в Российской Феде­рации» от 29 апреля 1999 г. ограничивает свободу массовой информации, устанавливая в ст.ст. 21, 22, что все СМИ в обязательном порядке «формируют у граждан потребность в занятиях физическими упражнениями», а телерадиоком­пании «организуют ежедневные передачи оздоровительной направленности (утренняя, производственная гимнастика)». При этом не забыты финансовые интересы спортивного биз­неса: «...Трансляция спортивных соревнований и других спортивных мероприятий по каналам теле- и радиовеща­ния, съемки и фотографирование спортивных соревнова­ний и других спортивных мероприятий, производство за­писи их изображения и их звуковые записи осуществляются только при наличии разрешений организаторов спортив­ных соревнований или других спортивных мероприятий либо соглашений в письменной форме о приобретении прав у организаторов спортивных соревнований».

В законодательстве о выборах, напротив, нормы, касаю­щиеся использования СМИ, вполне уместны, однако они не всегда отличаются четкостью и последовательностью.

В УК РФ имеется отдельный состав, призванный защи­тить профессиональные права журналистов. Правда, ст. 144 немало потеряла по сравнению со своей предшественницей — ст. 1401 УК РСФСР. Если в прежней редакции диспозиция включала злостное воспрепятствование в какой бы то ни было форме законной профессиональной деятельности жур­налистов, а равно принуждение их к распространению либо отказу от распространения информации с целью ограниче­ния свободы массовой информации, то в новой редакции сохранилось лишь принуждение к распространению или от­казу от распространения информации. В таком виде сфера применения данной уголовно-правовой нормы сужается.

Помимо законов, статус СМИ на федеральном уровне определяется также многочисленными указами Президен­та, постановлениями Правительства, нормативными акта­ми Центризбиркома, а иногда и ведомственными инструк­циями. В той части, в которой данные акты ограничивают свободу массовой информации, они противоречат положе­ниям ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, кото­рая устанавливает, что подобные ограничения могут вво­диться только федеральным законом и только в строго определенных целях, а с учетом требований ст. 10 Европей­ской Конвенции о защите прав человека и основных сво­бод — также только в той мере, в какой это необходимо в Демократическом обществе.