Правовая и социальная защита. 74 page

Вторая цель - это обеспечение геополитической стабильности новой федеративной структуры. Нельзя допустить создания гигантских сверхсубъектов Федерации, которые по экономическому потенциалу и территориальному положению будут в перспективе представлять собой потенциальную базу для различных проявлений сепаратизма.

Преобразование федеративной структуры путем укрупнения субъектов оправдано лишь в случае, когда в итоге мы получаем систему, отвечающую реальным потребностям экономического развития, и вряд ли допустимо механическое присоединение друг к другу субъектов на основе прецедентов 30 - 40-х годов прошлого века.

Необходима не реформа ради самой реформы, а четкое понимание всеми участниками федеративного процесса конечной цели ожидаемых преобразований: повышения социально-экономической эффективности субъектной структуры Российской Федерации и через это роста качества жизни населения. Из этого следует приоритетная необходимость тщательного анализа социально-экономических последствий и результатов любых мероприятий по совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации, а также установление единых социальных стандартов.

Разумеется, любое совершенствование федеративных отношений должно начинаться в сфере законодательства. Вопрос о необходимости конституционной реформы следует считать на данном этапе преждевременным до тех пор, пока не будут определены базовые параметры новой модели федеративных отношений. Вместе с тем высокая динамика процессов развития российского федерализма приводит к тому, что совершенствование законодательства явно не успевает за потребностями становления новых федеративных отношений. Например, недавно вступившая в силу новая редакция Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" уже успела, на наш взгляд, устареть в отдельных положениях. В частности, ст. 26.6 явно утратила смысл, так как в большинстве "сложнопостроенных" субъектов начались процессы укрупнения, а в Тюменской области, где объединение нецелесообразно, отношения между Тюменской областью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами урегулированы договором об отношениях между органами государственной власти указанных выше субъектов Федерации, а экономическая и социальная интеграция внутри региона базируется на совместной программе "Сотрудничество", рассчитанной на пять лет (2005 - 2009 годы) и предусматривающей освоение более 70 млрд. рублей!

Необходимо дальнейшее совершенствование механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами власти. Территориальная организация федеральных структур на местах должна отвечать реальным потребностям экономического развития регионов. Укрупнение по принципу "один федеральный орган на несколько субъектов" следует признать целесообразным лишь в случае небольших расстояний и дотационных региональных экономик. Если же мы обратимся к условиям Сибири с ее тысячекилометровыми расстояниями между центрами субъектов и динамично развивающимися экономиками регионов, то увидим, что принцип "один территориальный орган на несколько субъектов" находится в противоречии с требованиями экономической и управленческой целесообразности.

К примеру, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре упразднены управление юстиции и Регистрационная палата по регистрации прав на недвижимое имущество. "Головное" учреждение сформировано в г. Тюмени на базе управления юстиции и подобной Регистрационной палаты Тюменской области (юга). Трудно понять, чем руководствовались "большие" чиновники в Москве, но это очевидная и, мы уверены, не только управленческая ошибка.

Для подготовки научно и экономически обоснованных предложений по совершенствованию системы российского федерализма и регионального управления предлагается создать на базе одного из успешных субъектов Федерации, допустим, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Институт исследования проблем федерализма и эффективности регионального управления. Параллельно считаем целесообразным "реанимировать" Центр социально-экономических проблем федерализма при Институте экономики РАН на основе гарантированного государственного заказа на подобные исследования.

В дополнение к преамбуле

Тезисы по вопросам совершенствования системы управления

социально-экономическим развитием и федеративных отношений

в Российской Федерации

Бюджет, ориентированный на результат

Первое. Необходимо радикально изменить систему бюджетно-налоговых отношений. От исключительно технических вопросов сбора финансовых доходов и их распределения с точки зрения сбалансирования федерального бюджета основное внимание следует переместить на вопросы планирования эффективных с точки зрения положительного изменения социально-экономической ситуации в стране направлений расходования бюджетных средств.

Фактически складывается следующая ситуация: в федеральном и некоторых региональных бюджетах аккумулируются значительные профицитные средства, которые, следуя основным приоритетам деятельности органов власти и управления, должны приносить пользу стране. Однако простое аккумулирование средств в федеральном стабилизационном фонде с целью повышения устойчивости бюджета - это лишь еще один способ их постепенно потерять, не добившись сколь-либо значимых результатов.

На 1 июня 2005 года, по данным Минфина, величина Стабилизационного фонда достигла 954,5 млрд. рублей. При этом в качестве основной цели Стабилизационного фонда называется лишь одна: финансирование дефицита бюджета.

Для сохранения средств Стабилизационного фонда в условиях инфляции, получения дохода от их использования они, по мнению, уже высказывавшемуся чиновниками МЭРТ и Минфина, должны вкладываться в высокодоходные ценные бумаги за рубежом! Государство, борясь с "утечкой капиталов" из России, само находится в первых рядах экспортеров финансовых ресурсов?

Возможно, такое распоряжение средствами Стабилизационного фонда было бы оправдано в случае действительно доходного их использования, но по данным Счетной палаты за прошедший 2004 год инфляционные потери от подобной "экономии" составили 23 млрд. руб.

Такая бюджетная политика "накопления" выгодна только зарубежным кредиторам России, которые, кстати, вовсе не заинтересованы в своевременном погашении внешней задолженности нашей страны, а уж тем более досрочном погашении. Согласование возможностей досрочного погашения внешнего долга всегда будет требовать времени, а значит, будет фактором, позволяющим Стабилизационному фонду "подтаивать" под влиянием инфляции.

Достигнутое между Россией и Парижским клубом кредиторов соглашение о досрочном погашении части долга Российской Федерации перед клубом, которое будет осуществляться из средств фонда, - это скорее единичный случай.

Устойчивость бюджета не есть результат накопления достаточного запаса финансовых средств, который гарантирует платежеспособность государства в момент кризиса. Это результат прежде всего продуманной политики социально-экономического развития страны, устойчивости ее социально-экономической системы.

Приоритетом должна быть не политика реагирования на кризисы, спровоцированные отчасти действиями самих государственных органов, а продуманное и взвешенное управление, позволяющее их избежать.

Поэтому от бюджета сегодняшнего, ориентированного в большей степени на процесс, нужно перейти к бюджету, ориентированному на результат. В связи с этим требуется построение четкой, логически выверенной последовательности формирования бюджетов всех уровней, реализующей принципы программно-целевого планирования и управления.

Сегодня имеют место положительные тенденции в этом направлении: уже осуществляется разработка общих концепций и программ социально-экономического развития Российской Федерации, наметились попытки навести порядок в сфере разработки и реализации федеральных целевых программ социально-экономического развития.

Однако по-прежнему существует разрыв между общими концепциями и программами социально-экономического развития и целевыми программами социально-экономического развития. Последние часто представляют собой вообще не программы развития, а просто не всегда адекватную реакцию на существующие уже длительное время социально-экономические проблемы, которые нельзя решить таким образом, поскольку зачастую они относятся не к сфере разработки и реализации проектов развития, а являются вопросом создания стабильной правовой среды, проблемой обеспечения четкого и бесперебойного текущего функционирования системы государственного и муниципального управления. Такие программы часто оказываются средством доступа к бюджетным деньгам, не решая, по существу, тех проблем, ради решения которых они разрабатывались.

Финансирование расходов органов государственной власти и местного самоуправления предполагает два основных направления расходов: обеспечение текущего функционирования системы государственного управления на территории страны и управления развитием. Ресурсы, направленные на обеспечение текущего функционирования деятельности государственного управления и собственно бюджет развития, также надо распределить организационно. Должно быть два самостоятельных бюджета: бюджет текущих расходов и фонд стабилизации и развития, а не два направления расходов в рамках одного бюджета.

Второе. Совершенствование текущего управления, распоряжения целевым расходованием государственными властными органами и государственными учреждениями бюджетных средств на нужды текущей деятельности в сфере государственного управления, связанные:

- с отраслевой координацией деятельности учреждений и организаций данной сферы;

- с отраслевым контролем, надзором, лицензированием, сертификацией, учетом;

- с обеспечением функционирования информационной системы органов государственной власти и государственных учреждений;

- с методическим и нормативным обеспечением в соответствующих отраслях;

- с выплатой заработной платы основной массы "бюджетников";

- с социальной защитой и помощью, обеспечением минимального социального стандарта жизни на территории субъекта;

- с работой по обращениям населения и со сферой Public Relations;

- с поддержанием и совершенствованием материальной и организационной базы органов государственной власти и т.д. и т.п.

Администрирование этих расходов и должно осуществлять Министерство финансов Российской Федерации, играя роль исполнителя бюджета текущих расходов и технического разработчика его проекта.

Если говорить о принципах формирования доходной и расходной части бюджета текущих расходов, то основой для него должны стать нормативы минимальных социальных стандартов предоставления населению услуг за счет средств бюджета, потребности стабильной и бесперебойной работы системы государственного управления.

Третье. В основе проекта расходной части бюджета Фонда стабилизации и развития на очередной финансовый период должна лежать разработка концепции, плана и программы социально-экономического развития страны, которые затем конкретизируются в целевых программах развития.

Функции этих документов следующие:

Концепция социально-экономического развития региона:

- определение основной идеи и целевых приоритетов социально-экономической политики;

- формулировка направлений приложения усилий государства;

- формулировка принципов разработки и реализации мер социально-экономической политики;

- формулировка требований, которым должна удовлетворять программа социально-экономического развития страны и принимаемые на ее основе конкретные целевые проекты - программы развития.

План социально-экономического развития региона должен представлять собой дерево целей, которых необходимо достичь в процессе реализации приоритетов социально-экономической политики, сформулированной в Концепции. По сути, он должен стать сводом конкретных задач, которые могут быть оценены количественно. Все цели, обозначенные в Плане, должны отвечать критериям измеримости и достижимости (то есть момент их достижения можно четко определить).

Он включает в себя:

- набор целей;

- описание взаимосвязей между ними;

- характеристику показателей - индикаторов достижения целей, критериев их достижения.

Программа социально-экономического развития региона - это описание комплекса мероприятий, которые нужно реализовать, чтобы достичь обозначенных в Плане целей в нужной последовательности и согласованно, описание результатов мероприятий и их соотношения с целями, определенными в Плане. Положения Программы должны конкретизироваться в целевых программах развития, которые являлись бы непосредственным продолжением и развитием положений общей Программы.

Программа социально-экономического развития региона должна включать в себя:

- перечень мероприятий и/или четких (по возможности - количественных) требований к ним, которые определяются в соответствии с целями и задачами, обозначенными в Концепции и Плане;

- критерии разработки и отбора целевых проектов-программ развития для финансирования их из бюджета;

- критерии оценки результатов реализации целевых программ;

- конкретные механизмы контроля и ответственности за реализацию мероприятий целевых программ: кто, за что, перед кем и в каком объеме ответствен.

Базовой целью и основным критерием распределения средств Фонда стабилизации и развития должно стать финансирование перспективных направлений социально-экономического развития, способствующих повышению общего среднего (и минимального) уровня жизни в регионе и конкурентоспособности народного хозяйства страны.

Финансовую основу создания федерального Фонда стабилизации и развития сегодня уже заложил федеральный Стабилизационный фонд.

Аналогичные изменения необходимы и на уровне регионов. Требуется разделить региональные бюджеты текущих расходов и фонды стабилизации и развития. Некоторые регионы, имеющие на сегодня профицит бюджета, могли бы уже сегодня заняться их формированием и выработкой планов и программ развития регионов на основе использования средств своих фондов стабилизации и развития.

Определение направлений расходования средств фондов стабилизации и развития на федеральном и региональном уровнях должно стать прерогативой соответствующего планово-прогнозного ведомства; непосредственное исполнение бюджетов находится в ведении исполнительных дирекций Программ социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях.

Управление социально-экономическим развитием и экономика федеративных отношений

Четвертое. Осуществление разработки концепций, планов и программ социально-экономического развития необходимо и на федеральном, и на региональном уровне. Ошибкой советской системы планирования социально-экономического развития стала прежде всего попытка создания системы централизованного планирования всего. Между тем регионы также должны иметь возможность влиять на процесс планирования социально-экономического развития страны "снизу", способствуя повышению адаптивности системы. Аналогичными функциями и полномочиями, возможностями должны бы обладать и муниципалитеты. При этом преимущества децентрализованной, "сетевой" системы управления социально-экономическим развитием будут реализованы только в случае участия в процессе именно тех структур государственной власти, которые в действительности располагают возможностями эффективного управления развитием территории.

В пользу укрупнения субъектов Федерации можно высказать целый ряд весьма весомых аргументов. И все же не следует забывать о том, что территориальное укрупнение и сокращение количества субъектов - это не самоцель, а только одно из средств создания эффективной системы государственного управления в стране.

Каждая кампания по укрупнению тех или иных субъектов, таким образом, должна базироваться на всестороннем изучении последствий такого шага, ведь его результатом должно стать создание качественной системы управления укрупненным регионом.

Основным ключевым критерием реформирования федеративной структуры должен быть прежде всего критерий социально-экономической целесообразности.

В то же время можно ли, например, говорить о подобного рода целесообразности, пытаясь обсуждать проекты объединения юга Тюменской области и весьма самодостаточных Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов? Ведь они разительно отличаются от других подобных субъектов Федерации - автономных округов и являют собой "нетипичный" пример субъектов Федерации. Кроме того, в силу специфики социально-экономической системы они коренным образом отличаются от юга Тюменской области. Эти отличия прослеживаются и в сфере приоритетов в управлении социально-экономическим развитием.

Деятельность в сфере управления социально-экономическим развитием на территории автономных округов станет гораздо более эффективной, если она будет осуществляться ориентированными непосредственно на возможности и нужды региона структурами управления автономных округов, согласующими свои действия с другими участниками процесса на договорной основе.

Именно по этому пути и идет процесс урегулирования отношений между югом Тюменской области и автономными округами. Нет никаких оснований говорить о неэффективности подобного механизма, их взаимодействия, скорее наоборот: и автономные округа, и юг области развиваются даже более динамично, нежели ранее.

Что касается других автономных округов на территории России, то перспективы объединения их в рамках края и областей, на территории которых они находятся, очевидны для всех, в том числе и для руководства этих субъектов.

В этих условиях статья 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. порождает ненужную атмосферу конфликтности в стабильном и динамично развивающемся субъекте Федерации. Явный аргумент в пользу ее отмены.

Пятое. Описанные децентрализованные "сетевые" механизмы и процессы управления социально-экономическим развитием делают необходимым формирование механизма согласования федеральных и региональных программ и планов. В этой ситуации согласование может осуществляться как раз на основе договоров между федеральным правительством, региональными властями и муниципалитетами. Договорное урегулирование отношений между уровнями государственной власти и управления, таким образом, получает "новую жизнь": договоры о разграничении полномочий, которые были основой неравенства статусов субъектов Российской Федерации, сменятся договорами о совместной деятельности.

Согласование и утверждение таких договоров о социально-экономическом развитии и должно стать основной функцией Государственного совета Российской Федерации.

Согласованные, а равно и совместные, финансируемые на основе договоров, конкретные проекты развития территорий, пакет которых будет формироваться в соответствии с приоритетами, целями, задачами и критериями, обозначенными в концепциях, планах и программах социально-экономического развития, как раз и могут стать наиболее перспективной формой сотрудничества и интеграции социально-экономического пространства страны.

Несомненно, ценным в этой связи является и советский опыт создания территориальных промышленных комплексов как комплексных программ регионального развития, и имеющийся текущий опыт разработки и реализации региональных проектов промышленного развития и освоения ресурсов территорий, и работы по созданию на территории страны "точек роста" на основе наукоградов. Это позволит не только объединить регионы в рамках единой системы развития страны, но, кроме того, создаст условия для формирования практически в каждом из них своих, уникальных и длительных конкурентных преимуществ.

Шестое. Все эти меры не будут эффективны без создания единой системы социально-экономического прогнозирования и оценки последствий решений органов государственной власти. Существующая сейчас система прогнозов социально-экономического развития не оправдывает своего предназначения: составление прогнозов социально-экономического развития является своего рода ритуалом, не подразумевающим никакого результата, кроме составления документа "Прогноз социально-экономического развития", к тому же не вполне связанного с реальностью.

Такие прогнозы могут попасть в точку только случайно, поскольку не учитывают краткосрочных экономических циклов, не совпадающих с календарным годом.

Все эти проблемы с прогнозом дополняются сложившимся, к сожалению, в российской практике регионального управления представлением о возможности принятия социально-экономических решений на основе программ по отдельным направлениям. Суть проблемы заключается в том, что не проверенные в контексте межотраслевых последствий инвестиции могут не только давать слабый эффект, но и сокращать ВВП и доходы региона. Об этом в свое время с тревогой писал нобелевский лауреат Василий Васильевич Леонтьев.

Возврат к советской практике планирования развития также не представляется целесообразным. В силу своей директивности советские планы сдерживали инициативу предприятий по номенклатуре и качеству товаров, не обеспечивали баланса интересов властей и населения (основное внимание группе "А"... богатая страна с бедным населением...). Вообще относительно плана и прогноза можно заметить, что план без прогноза невозможен, а прогноз без плана на любом уровне не нужен.

Во многом это проблема используемой методологии прогнозирования, существующей системы сбора информации. Ее решением может стать только формирование единой методологической основы прогнозирования социально-экономического развития и единой информационной системы органов государственной власти и местного самоуправления на основе интегрированных баз данных государственного управления.

Кроме того, необходимым условием является применение наработанных в мировом управлении методов экономического планирования развития, комплексно описывающих хозяйство региона и позволяющих его оптимизировать. При этом руководству региона важно понять, что действовать надо только так, а не иначе и не "как всегда".

Сегодня следует говорить об алгоритме программирования регионального развития, который включает последовательное применение леонтьевской модели, современных методов прогнозирования, оптимизационных процедур, сетевое планирование и хеджирование (страхование) принятых на основании всего этого проектов путем вложений в некоррелирующие активы.

Седьмое. Названные меры потеряют значительную часть своего полезного эффекта, если каждому уровню государственного и муниципального управления не будет обеспечена адекватная ресурсная база осуществления своих полномочий и в сфере текущего управления, и в сфере управления социально-экономическим развитием. Необходимо четко выверить распределение финансовых поступлений в бюджеты различного уровня. Юридическая самостоятельность органов власти и управления в пределах принадлежащей им компетенции требует финансовой обеспеченности, без которой она становится фикцией.

Бюджетно-налоговая система Российской Федерации нуждается в радикальном усовершенствовании и с точки зрения рационального распределения между уровнями власти и управления финансовыми ресурсами, и с точки зрения коррекции системы налогообложения вообще.

Необходимо строгое законодательное закрепление за каждым уровнем управления в государстве достаточных собственных источников бюджетных доходов. Это является и обеспечительной, и стимулирующей мерой: повышение доходности собственной налогооблагаемой базы будет непосредственно отражаться на уровне поступлений в данный конкретный бюджет.

Построение системы бюджетно-налогового федерализма, гарантирующего реальную финансовую самостоятельность всех уровней государственного управления, является основой качественного осуществления каждым уровнем управления своих функций, конкретизации финансовой ответственности структур государственного и муниципального управления.

Положения, касающиеся основ бюджетно-налогового федерализма, должны найти достойное нормативно-правовое закрепление.

Основы построения и функционирования системы государственных финансов Российской Федерации необходимо "затвердить" на уровне Конституции Российской Федерации аналогично тому, как соответствующие положения закреплены в Конституции ФРГ, глава X которой специально посвящена регулированию отношений в рамках государственной финансовой системы.

Конституционно требуется закрепить следующие положения:

- основные правила разграничения конкурирующий компетенции Федерации и субъектов;

- принцип субсидиарности в межбюджетных взаимоотношениях;

- основы бюджетного выравнивания: цели и задачи, направления, по которым осуществляется федеральная помощь бюджетам иных уровней, и условия ее предоставления, формы финансового выравнивания, основы механизма согласования интересов Федерации и субъектов в процессе распределения финансовых средств...;

- механизм участия субъектов федерации в формировании государственной федеральной и региональной политики.

Восьмое. Неверно полагать, что проблема распределения финансовых ресурсов между уровнями системы государственного и муниципального управления может быть решена изолированно от проблемы коррекции системы налогообложения в целом. Изменение состава налогов и характеристик существующих налоговых платежей дает значительные возможности не только для облегчения нагрузки на налогоплательщиков, но и финансового обеспечения системы государственного и муниципального управления, и прежде всего оказания социальных услуг населению.

Например, до сих пор вся основная тяжесть налогообложения планомерно перекладывается на граждан. При этом говорится об общепринятой мировой практике эффективного налогообложения!

Прогрессивная шкала налогообложения стала реальной необходимостью и с точки зрения "социальной справедливости", и с точки зрения регулирования сверхдоходов, и как средство обращения в пользу всего общества природно-ресурсной ренты. В условиях значительного имущественного расслоения, огромного разрыва в доходах между наиболее богатыми и наиболее бедными слоями населения к ее разработке и внедрению в жизнь следует подойти, детально исследовав последствия.

Предлагаемые варианты налоговой реформы конструируются таким образом, что повышение ставки подоходного налога наиболее сильно отразится на "средних" слоях населения, доходы которых едва перешагивают рубеж в 15 - 20 тыс. руб. в месяц: именно начиная с этой величины доходов предлагается вводить прогрессивные ставки налогообложения. А ведь это не уровень сверхдоходов!

Такие доходы едва-едва начинают давать возможность не только оплачивать коммунальные услуги, проезд в транспорте и покупать продукты, но и совершать более крупные "инвестиционные" расходы, приобретая, например, что-либо в кредит с реальной способностью оплачивать ежемесячные взносы. И эта возможность будет "подрезана" такого рода прогрессивными ставками налогов. К формированию шкалы налогообложения следует подойти более ответственно и обдуманно, соотнеся их опять же с "социальными стандартами жизни" в стране.

Грамотно сконструированная система прогрессивного налогообложения доходов позволит значительно увеличить поступления в государственный бюджет, создаст возможности для позитивных изменений и других налогов. Тем самым, вне сомнения, будут сформированы условия для рационального распределения источников налоговых доходов на долговременной стабильной основе между бюджетами различных уровней.

Резюме

В предлагаемых тезисах по проблемам совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации и участия субъектов Российской Федерации в социально-экономическом развитии государства автором лишь фрагментарно изложено ведение стратегии и тактики действий органов власти и управления...

Название документа

Статья: Виды и значение классификации споров по вопросам социального обеспечения

(Сафаралиев Р.Р. оглы, Исмаилов И.И.)

("Трудовое право", 2009, N 8)

Дата

16.07.2009

Информация о публикации

"Трудовое право", 2009, N 8

Примечание к документу

Текст документа

ВИДЫ И ЗНАЧЕНИЕ КЛАССИФИКАЦИИ СПОРОВ

ПО ВОПРОСАМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Р.Р. ОГЛЫ САФАРАЛИЕВ, И.И. ИСМАИЛОВ

Сафаралиев Р.Р. оглы, диссертант Института философии и политико-правовых исследований Национальной академии наук Азербайджана, г. Баку.

Исмаилов И.И., доктор юридических наук, профессор, научный руководитель, заслуженный юрист Азербайджанской Республики.

Классификация споров по вопросам социального обеспечения имеет важное значение, так как связана с процедурой их разрешения <1>. Вместе с тем вопрос о классификации споров по вопросам социального обеспечения исследовался в целом недостаточно.

--------------------------------

<1> Алиева В.А. Понятие и причины трудовых споров // Актуальные проблемы государственного и правового строительства в Азербайджанской Республике в переходный период. Сборник научных статей. 11-й выпуск. Баку. Адиль-оглы, 2005. С. 180 (на азербайджанском языке).