Характеристика политических режимов

1. В развитой правовой ситуации происходит территориально-поселенческое рассредоточение государственной власти, ее распределение между центральными и региональными (местными) органами. При этом государство может сохранять унитарную форму (относительно децентрализованное государство), и в этом случае компетенция региональных (местных) органов власти определяется центральным правительством. Возникновение же федеративной формы означает принципиальную децентрализацию государственной власти.

Децентрализация государственной власти служит одним из институциональных компонентов правовой государственности, в то время как централизм является необходимым условием авторитарного правления. В неразвитой правовой ситуации

Федеративное – этосложносоставное государство,одно государство, но с двухуровневой организацией власти и распределением компетенции между властными уровнями. Принцип надлежащего распределения компетенции в федеративном государстве гласит:к компетенции федеральных орга­нов относятся только те государ­ственно-властные функции и задачи (и соответствующие предметы ведения и полномочия), которые должны и могут осуществляться только на обще­государственном уровне, а все остальные относятся к компетенции органов субъектов федерации.

Этот принцип считается частным выражением так называемого принципа субсидиарности: социальная ассоциация должна брать на себя достижение только тех целей, которые не могут быть достигнуты усилиями отдельных индивидов, а союз ассоциаций (федерация) – только тех, которые не могут быть достигнуты усилиями отдельных ассоциаций. Однако, хотя буквальное значение федерации – “союз”, применительно к федеративному устройству правильнее говорить не об ассоциациях и союзах, а об уровнях, или подсистемах, государственной власти: не следует отдавать более дорогостоящей и труднее контролируемой подсистеме государственной власти

Смысл федерализма: разделение властей “по верти­кали”. Принципиальная децентрализация государства происходит посредством конституционного распределения компетенции ме­жду федеральной и региональными подсистемами (уровнями) государственной власти. (Первичным источником федерализма может быть только конституция, так называемая договорная федерация – это фикция). Субъ­екты феде­рации – составные части государ­ства – соз­дают свои законодатель­ные и ис­пол­нительные органы (реже – суды), действующие в со­от­ветст­вии с конституционным и, возможно, договорным (вторичным) разгра­ниче­нием предметов ведения и полномочий между федера­цией и ее субъектами.

Конституционное распределение компетенции в федеративном государстве на­зыва­ется разделением властей “по вертикали”. При этом раз­гра­ни­чиваются, прежде всего, (1) предметы ведения федерации и (2) предметы совместного ведения федерации и субъек­тов фе­дера­ции, а далее разграничиваются полно­мочия федерации и субъектов фе­де­ра­ции по предме­там совместного ведения.

Кроме того, федеральные органы и органы отдельных субъектов федерации вправе заключать уточняющие, конкретизирующие конституцию договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения. В исключительных случаях органы отдельных субъектов федерации могут на договорной основе делегировать федеральным органам свои конституционные полномочия по предметам совместного ведения, однако такая практика свидетельствует о неготовности страны к федеративному государственному устройству.

Компетенция разграничивается так, что за­ко­нотворчество осуще­ствляется, главным образом, федеральным законодателем. Ибо почти все предметы государственного законодательства подлежат единообразному регулированию на всей территории одного и того же государства, будь то государство унитарное илифедеративное.

Полномочия же испол­ни­тельной власти (правообеспечительная функция государства) в большей мере осуществляются органами субъектов фе­дерации. Именно в этом и заключается основной момент децентрализации государственной власти: если исполнение федеральных законов возлагается не только на феде­ральные исполни­тельные ор­ганы, но и на ор­ганы испол­нительной власти субъектов фе­дерации. Например, в Германии земли самостоя­тельно испол­няют феде­ральные законы, по­скольку иное не уста­навлива­ется или не допуска­ется Ос­нов­ным закономФРГ.

Система правосудия в федеративном государстве должна быть единой. Единство судебной системы обеспечивает равный доступ к правосудию и рав­ную судебную защиту на всей тер­ритории государства. Поэтому обычно судебная власть осуществляется федеральными су­дами. Если создаются суды субъектов федерации, то, вместе с федеральными, они образуют единую судебную систему. Для разграни­че­ния юрисдикции это означает, что су­ды субъектов федерации не должны обладать исключитель­ной юрисдикцией по каким бы то ни было категориям дел. Подсудность дел судам субъектов федерации не должна исключать апелляционное или надзорное про­изводство по этим делам в соответствующих феде­ральных су­дах. Иначе говоря, должен быть механизм обжалования ре­ше­ний высших судов субъектов феде­рации в верховный или иной ком­петентный феде­ральный суд.

С точки зрения предметов ведения разграничение компетенции выглядит следующим образом.

Предметы, считающиеся наиболее важными, относятся к ведению федерации. Это значит, что государственно-властные решения в этой сфере регулирования принимаются только федеральными органами. Причем федеральные органы не могут делегировать органам субъектов федерации полномочия по предметам ведения федерации, ибо предполагается, что последние нуждаются в единообразном регулировании.

Все остальные предметы государственно-властного регулирования относятся к совместному ведению федерации и субъектов федерации (не может быть предметов исключительного ведения субъектов федерации, ибо последние – это не суверенные субъекты, а лишь части одного государства). По предметам совместного ведения государственно-властные полномочия осуществляют и федеральные органы, и органы субъектов федерации, но при этом приоритет отдается решениям федеральных органов.

В зависимости от соотношения законодательных полномочий федерации и субъектов федерации различаются четыре вида компетенции.

По предметам ведения федера­ции осуществляется исключительнаяфедеральная компетенция. Это означает, что по этим предметам принимаются только федераль­ные законы и основан­ные на них другие федераль­ные норматив­ные акты.

В сфере совместного ведения возможны три варианта распределения полномочий между федеральным законодателем и законодателями субъектов федерации. Для простоты их можно назвать совместной, конкурирующей и договорной компетенциями.

Совместная компетенция оз­на­чает, что по предметам со­вмест­ного ведения федерации и субъектов федерации издаются федераль­ные за­коны и принимаемые в со­ответствии с ними законы субъ­ектов федера­ции. При совместной компетенции субъекты федера­ции не вправе издавать законы, не осно­ванные на федеральных за­ко­нах. При этом предполагается, что федеральный законодатель издает “рамочные” законы, оставляя все частные вопросы на усмотрение законодателей в субъектах федерации.

Конкурирующая компетенция федерации и субъектов фе­де­ра­ции означает, что субъ­екты федера­ции вправе принимать законы по пред­ме­там совместного ведения постольку, по­скольку нет соответствующих федеральных за­конов. При конкурирующей компетенции субъекты федерации, с одной стороны, обладают большей свободой в выборе законодательных решений, чем при совместной компетенции. Но, с другой стороны, феде­раль­ный законода­тель может урегулировать практически все во­просы в сфере конкури­рующей компетенции, если он считает, что это нужно для обеспечения еди­ного экономиче­ского и право­вого пространства или что эти во­просы не мо­гут эффективно регу­лироваться зако­нода­тель­ством отдельных субъек­тов феде­рации.

Что касается предметов ведения субъектов федера­ции, то последние вправе делегировать федеральному законодателю полномочия по регулированию отдельных вопросов, которые не относятся к их исключительной компетенции. В таких случаях возникает договорная компетенция федерации и субъектов федерации. При этом федеральные законы, издаваемые в рамках делегированных полномочий, не должны противоречить законам и иным нормативным актам, которые субъекты федерации самостоятельно издают по предметам их ведения. Спорные вопросы договорной компетенции подлежат согла­сованию путем перераспределения делегиро­ванных полномочий.

Наконец, исключительная компетенция субъектовфедерации пред­по­ла­гает круг вопросов, в решение которых федерация вме­ши­ваться не вправе. Договорное делегирование полномочий по этим вопросам федеральному законодателю недопустимо, так как оно означало бы умаление конституционной самостоятельности субъектов федерации и нарушение федерализма. Если в конкретном федеративном государстве суще­ствует такая компе­тенция, то применительно к такому госу­дарству нельзя го­ворить о безусловном приоритете фе­дераль­ного зако­нодатель­ства.

Наоборот, ведение субъектов федерации означает, что их органы обладают приоритетом в решении соответствую­щих вопросов. Принятие федеральных решений по предметам ведения субъектов федерации допускается только в рамках полномочий, делегированных субъектами федерации.

Федерализм может быть важным элементом в системе раз­де­ления властей “по горизонтали”, в механизме сдержек и про­тиво­весов в “государстве партий”. Так, в ФРГ в право­вом поле дея­тельности зако­нодательной и исполнительной властей на феде­ральном уровне взаи­модействуют “партий­ная власть” (пар­тийное большинство в Бундес­таге, нижней палате парла­мента, и ответст­венное перед ним пра­ви­тель­ство) и Бундесрат, аналог верхней па­латы парла­мента. Бун­десрат состоит из пред­ставите­лей земель­ных правительств. Партия, имеющая боль­шинство в Бундестаге, может ока­заться в меньшинстве в Бун­десрате. Та­кое про­изойдет, если большин­ство из­бирателей в зем­лях будет не­до­вольно политикой феде­ральной “партийной власти”. То­гда Бун­десрат превратится в “партийную контр­власть”, ко­торая сможет блокиро­вать не­ко­торые решения “пар­тийной вла­сти”. Более того, в ФРГ воз­можна ситуация, когда бу­дет действовать прави­тельство, не имеющее поддержки аб­солютного большин­ства в Бундес­таге, но опирающееся на поддержку Бундес­рата.

Образование федеративных государств. Федерация образуется, как правило, в результате децентрализации власти в одном государстве, а не путем объединения нескольких государств в одно новое, децентрализованное государство. Ибо для того, чтобы уже существующие государства объединились, добровольно отказавшись от своего суверенитета, необходимы, как минимум, две причины, сочетание которых – явление уникальное. Во-первых, объединяющиеся в федеративный союз нации должны приобретать нечто большее взамен утраченного государственного суверенитета. Во-вторых, эти нации должны этнополитически тяготеть друг к другу, т.е. этнические общности, лежащие в основе наций, должны стремиться не к политическому обособлению, а к интеграции, политическому самоопределению в рамках федеративного союза; в противном случае о добровольном объединении наций не может быть и речи.

Поэтому в тех случаях, когда образуется союзное государство, по существу происходит объединение не самостоятельных наций, а близких друг другу этнополитических сообществ, которые еще не обособились в качестве наций и стремятся к совместному внешнеполитическому самоопределению в рамках одной нации. Если такой объединительной тенденции нет, то речь должна идти не о правовом, а о силовом объединении наций, в результате которого федерализм может лишь имитироваться (СССР, СФРЮ и т.п.).

В этом контексте понятно, что федеративное государство – если это не фикция – возникает, как правило, на мононациональной основе.

Полиэтнические государства в основном складываются как государства унитарные, в которых есть “титульная нация” и этнические меньшинства. В ходе исторического развития полиэтническое государство под влиянием этнополитического фактора может трансформироваться из унитарного в федеративное, в рамках которого происходит политическое самоопределение этнических меньшинств.

Децентрализация власти в унитарном государстве (унитарном политическом образовании) в зависимости от этнической структуры населения может происходить по территориальному принципу (при этнически однородном населении) и по этническому принципу (при полиэтническом населении). Поэтому можно различать федерации, построенные по территориальному принципу, и федерации, образованные по этническому, или “на­циональному”, принципу.

Трансформация полиэтнического унитаризма в федерализм, построенный по этническому принципу, означает, что этносы стремятся к самоопределению в качестве наций, хотя и не создают свои национальные государства, довольствуясь созданием государствоподобных образований и сохраняя общую государственность. Примером может служить Бельгия, где этносоциальные противоречия в конце ХХ в. привели к децентрализации власти по этническому принципу. Некоторые черты федерализма проявляются даже в современной Великобри­тании.Но такие федерации нетипичны.

В отличие от остальных реальных федераций, США и Швейцария образовались в процессе интеграции, но не в результате интеграции государств. И в Северной Америке (“стейты”), и в Западных Альпах (кантоны) происходил такой национальный политогенез, в результате которого формировались не множество, а одно государство. Это утверждение бесспорно, по меньшей мере, в отношении США, где “стейты” созда­вались этнополитическим и этнокультурным сообществом, осознавав­шим себя единой нацией, хотя и разделенной в территориальном ас­пекте, нацией, части которой имели культурные особенности. Иначе говоря, в Северной Америке не было государств до того, как возникло государство США. “Стейты”, из которых образовались США (интегра­тивный процесс), были государствоподобными образованиями, но не государствами, ибо они не создавались разными нациями. “Стейты” оформи­лись в процессе становления одной североамериканской нации (а не не­скольких наций) как некий “промежуточный результат” политогенеза, и как независимые государствоподобные образования они существовали очень недолго. Они закономерно не стали самостоятельными нацио­нальными государствами, так как их население ощущало себя частями одной нации. “Стейты” непременно должны были слиться в одно госу­дарство североамериканской нации, альтернативность в этом вопросе относится лишь к мере централизации или децентрализации формиро­вавшегося государства.

Смысл объединения кантонов и “стейтов”идентичен: не суверенные субъекты добровольно отказываются от своего суверенитета в пользу нового суверенного образования, а государствоподобные ассоциации в процессе интеграции создают полноценное государство. Но государство децентрализован­ное, гарантирующее относительную самостоятельность составивших его частей и местное самоуправление.

Возможно, политогенез в Западных Альпах мог привести к созда­нию не одного, а нескольких государств, так как этот процесс происхо­дил в гетерогенном этнокультурном субстрате. Но действовавшая в этом процессе центростремительная, или интегративная, тенденция оказалась сильнее и при­вела к тому, что результатом политогенеза стало образование одной на­ции – швейцарцев и одного, хотя и сложносоставного, государства швейцарской нации.

Таким образом, и в случае США, и в случае Швейцарии не было объединения наций, т.е. не было объединения государств в полном смысле.

Типичным является построение федерации не по этническому, а по территориальному принципу. Оно означает, что нация, образованная преимуще­ст­венно одним этносом или этнически однородным сообществом, состоит из территориально обособленных частей. Например, отдельные части нации могут политически самоопределяться на историче­ски или географически обособленных частях территории государства. Такие территориально самоопределяющиеся сообщества образуют субъекты федера­ции.

Российская Федерация построена по этнотерриториаль­ному прин­ципу. Образованные в бывшей РСФСР (в рамках СССР) административно-территориальные единицы, населенные преимущественно русскими, в постсоветской России превратились в субъекты Федерации, которые как бы созданы русской нацией – по территориальному прин­ципу. Остальные административно-территориаль­ные единицы, создававшиеся в РСФСР под видом политического самоопределения “советских народов”, превратились в субъекты Федерации, созданные по нацио­нальному прин­ципу: каждый эт­нос создает субъект РФ и тем самым формально конституируется в нацию, хотя и не образующую своего национального государства. Правда, ненцы и бу­ряты номи­нально образуют по три субъ­екта РФ, а некоторые российские эт­носы не имеют даже автономии в рамках субъекта Федера­ции.

Многонациональный состав Российской Федерации порождает регионализм и проблему сохранения этнополитической и территориальной целостности Российского государства. Будущее России зависит от того, в какой мере ее население сохранится как русско-евразийское этнополитическое сообщество в едином правовом и экономическом пространстве. Причем неофеодальные процессы и явления в посттоталитарной России отнюдь не способствуют сохранению ее целостности.

От реального образования федераций путем децентрализации власти следует отличать конституционные модели образования федеративных государств, которые могут использоваться как юридические фикции. Есть две основные модели, объясняющие первичное со­от­но­ше­ние компетенций федерации и субъектов федера­ции.

Если счи­тать, что федеративное государственное уст­ройство скла­ды­вается в процессе децентрализации государ­ственной власти, то­гда дей­ст­вует презумпция компетентно­сти федера­ции. Эта презумпция означает, что феде­ральные органы вправе ре­шать вопросы, по­скольку они не отне­сены к ком­петен­ции субъектов федерации. В этом случае в федеральной конституции должны быть пе­ре­числены все во­просы, ко­то­рые находятся в ведении субъ­ектов феде­рации.

Если считать, что федеративное государство возникло в ре­зультате объединения нескольких госу­дарств, пе­ре­давших часть своей компетенции в пользу фе­дерации, то действует презумпция компе­тент­ности субъ­ектов феде­рации. Она оз­начает, что в ведении субъектов федерации находятся все вопросы, которые не отнесены к федеральной компетенции. В этом слу­чае конституция федератив­ного государства дол­жна давать исчер­пы­вающее описание федеральной компетенции.

Презумпция компетентности субъектов Российской Фе­де­ра­ции закреплена в ст.73 Конституции РФ 1993 г. Но это не значит, что до 1993 г. не было Рос­сий­ского госу­дарства и что Россия возникла в ре­зультате объедине­ния суве­рен­ных рес­пуб­лик, краев, областей и т.д. Очевидно, что это кон­ституционная фикция, ибо Рос­сий­ское федера­тивное го­су­дар­ство формировалось после августа 1991 г. путем децентра­ли­за­ции власти в разрушавшемся сверхцентра­лизованном по­ли­ти­че­ском образова­нии (СССР, РСФСР), а вовсе не путем объ­е­ди­нения ранее су­верен­ных государств.

Суверенитет в федеративном государстве не делится ме­жду фе­де­рацией и ее субъектами. Федерация – это одно го­судар­ство, а не союз суверенных государств, отдающих “часть су­ве­ренитета” в пользу фе­деральной власти. Сувере­нитет – это не количествен­ная, а качественная характери­стика публич­ной по­литической вла­сти, государства. Это качество верхо­венства и незави­симости го­судар­ственной власти, и это ка­чество нельзя разделить ме­жду го­судар­ст­вом как целым и его час­тями. Суве­ренитет федеративного госу­дарства, на ос­нове разграничения компетенции, осуще­ств­ляют все его органы, т.е. федера­льные го­сударст­венные ор­ганы и государст­венные ор­ганы субъ­ектов федера­ции. Все они входят в одну систему госу­дарст­венной власти. В федератив­ном государ­стве делится не су­веренитет, а компе­тенция; при­чем де­лится таким об­разом, что су­верените­том обла­дает феде­ра­ция (федеративное госу­дарство), а не субъ­екты федера­ции.

2. Признаком любой демократии, прежде всего, яв­ля­ются хотя бы минимальные по­литические свободы, обеспечивающие формально равный доступ всех (или всех полноправных граждан) к формированию и осуществлению государственной власти, свободную политическую конкуренцию.

Всеобщее формальное равенство в политике предполагает принятие государственных решений по принципу большинства или от имени большинства. Но демократия – это не власть большинства как таковая и не охлократия. Даже реальная власть большинства – сама по себе, не ограниченная принципом верховенства прав индивида, вне развитой правовой культуры – легко вырождается в тиранию меньшинства, в авторитарный режим.

Демократия как устойчивая государственная форма существует лишь постольку, поскольку в национальной правовой культуре достигнут некий консенсус по поводу прав человека и соблюдается конституционный запрет отменять или умалять признанные в государстве права и свободы человека и гражданина – запрет, действующий для любого большинства. Таким образом, реально демократия возможна лишь как правовая демократия, в которой “воля народа” или “власть народа” ограничены требованием признавать, соблюдать и защищать права человека. Декретирование политических свобод там, где эти условия не соблюдаются, оборачивается “одноразовой” демократией – закономерно приводит к тому, что, пользуясь политической свободой, к власти приходят такие группы, которые первым делом ликвидируют эту свободу и устанавливают авторитарный режим.

Либеральная демократия

В частности, К уча­стию в выбо­рах до­пускаются все полноправные граждане и их объ­единения – за исключением тех, кто преследует цель сверже­ния демокра­ти­ческого государственно-правового режима и иные ан­типравовые цели.

Так называемая социальная демократия (аналог “социального правового государства”)

“Суверенная демократия” – это, на первый взгляд, плеоназм, такой же как и “суверенное государство” – если исходить из понятия государственного суверенитета. Но если иметь в виду потестарную трактовку суверенитета (“власть суверенная – ничем не ограниченная”), то на поверку оказывается, что эта вербальная конструкция, тесно связанная с идеей “народного суверенитета”, призвана обосновать неограниченность воли большинства (правящей группы, выступающей от имени большинства) при определении общественного и политического строя. Идеология, пропагандирующая “суверенитет народа”, утверждает, что “народ” (некая абстрактная целостность) волен устанавливать такой режим государственной власти, какой ему выгоден и угоден, и при этом не связан никакими правами индивида: нет неотъемлемых прав и свобод, “народ” как суверен волен определять, что можно и что нельзя в рамках правовой свободы, и никто не может навязывать “суверенному народу” какое-то иное видение демократии.

Действительно, реальная демократия не может быть выше уровня правовой культуры в стране, демократию нельзя “экспортировать”, и в неразвитой правовой культуре не может быть демократии. Но в науке, следуя завету Конфуция, нужно называть вещи своими именами, и если в стране формируется авторитарный режим, не нужно обзывать его “суверенной демократией” – от этого он не перестанет быть авторитарным.

Принято различать непосредственную (прямую) и пред­ста­ви­тель­ную формы демократии. Представительной демо­кра­тией на­зывают осуществление государственной власти избираемыми представителями народа. По суще­ству, пред­стави­тельная демократия – это и есть демо­кратия в совре­мен­ном смысле. В современном демокра­ти­че­ском госу­дарстве власть осу­ществляется “от имени на­рода” и “в интересах на­рода”. При­чем де­мокра­ти­ческие выборы – это не прямая де­мократия, а необходимая предпосылка и проце­дура пред­ста­вительной де­мократии.

В демократическом государстве легитимность (рацио­нально-пра­вового типа) обеспечивается представительным ха­рактером высших органов государственной власти. “Предста­ви­тель­ный” не значит обла­дающий прерогативой нормотворче­ства. Однако де­мо­кратия предпо­лагает, что ос­нов­ные законо­твор­ческие полномо­чия принад­лежат пред­ставительным орга­нам. Представитель­ными яв­ля­ются не только коллегиальные, но и еди­ноличные органы госу­дарст­венной вла­сти. Однако между ними есть различие. Еди­нолич­ный орган (избираемый народом президент) явля­ется предста­вителем большин­ства избирателей, участво­вав­ших в выборах. В колле­гиальных же представ­лены и мень­шин­ства. Правда, и в колле­гиальных органах, на­пример пар­ламенте, представители боль­шинства могут игнорировать ин­те­ресы мень­шинства (фак­тиче­ски это во­прос политической куль­туры).

Непосредственная демократия (“прямое народоправ­ство”) оз­начает принятие политических решений, непосред­ственное осу­ще­ствление государственной власти всей сово­купностью полно­прав­ных граждан или их большинством (в данном кон­тексте народ – это совокупность полноправ­ных граждан). Та­кая форма демокра­тии характерна для го­судар­ства типа ан­тич­ного полиса (граждан­ской общины), т.е. для ис­торически не­развитой государ­ственности респуб­ликан­ской формы при от­но­сительно малой численности на­селе­ния, проживающего на ма­лой территории. Признаком пря­мой демократии является на­родное собра­ние, в ко­тором уча­ствуют все полноправные гра­ж­дане. Прямая демо­кра­тия не характерна для современ­ного тер­риториального государ­ства и возможна скорее как форма мест­ного самоуправле­ния.

Элементы прямой демократии сохранились, например, в не­ко­торых швейцарских кантонах, в которых раз в году прово­дится собра­ние гра­ждан, имеющих право голоса. Такое соб­рание от­кры­тым голосо­ванием принимает ре­шения по во­просам ком­петен­ции кантона и выбирает должностных лиц кантона. Но и в таких кантонах действуют кантональ­ные пар­ламенты. В других кан­тонах, как и на уровне федерации, су­ще­ствует представи­тельная и так назы­ваемая полупрямая де­мо­кратия. Последняя оз­на­чает, во-пер­вых, право на рефе­рендум по ини­циативе на­рода: прави­тельство представляет народу все наме­чен­ные законопро­екты, и в случае инициа­тивы определен­ного числа гра­ждан зако­нопроект или закон, принятый парла­ментом, но еще не всту­пив­ший в силу, выно­сится на рефе­рен­дум. Во-вторых, “полупрямая демократия” гаран­тирует права на зако­нода­тельную и конститу­цион­ную инициативу народа: населе­ние кантона путем сбора не­обхо­димого ко­личества под­писей может потребовать изменения или от­мены суще­ствую­щего за­кона либо принятия нового за­кона; также население мо­жет по­требовать изменения консти­ту­ции кан­тона. На уровне федера­ции действует только право на конститу­ционную ини­циативу на­рода.

Плюрализм (полицентризм) и “народовластие”. Обычно демократию объясняют как “народовластие”. В этом кон­тексте поня­тие “народ” не имеет этнического смысла и не совпа­дает с понятием “население”. Имеется в виду народ как некая аб­страктная целостность – субъект власти. Однако такого субъекта в действительности не существует, и то, что называется народом, состоит из индивидов (граждан), образующих группы с разными и даже противоположными интересами. В процессе формирования и осуще­ствле­ния государствен­ной вла­сти сталкиваются политиче­ские элиты, представляющие эти интересы. Если этот процесс происходит по принципу свободной конкуренции множества групп с разными интересами, то это и есть реальная демократия, в условиях которой никакая группа не претендует на то, что она якобы осуществляет “власть народа”. Если же одна из групп монополизируетформирование и осуще­ствле­ние государствен­ной вла­сти, то она может, с целью легитимации своего господства, называть его “народовластием”, отождествлять себя с народом-целостностью, объявлять себя выразителем “общенародных интересов”, представлять себя в качестве руководящей и направляющей части “всего народа”.

“Народовластие”, как и “непосред­ст­вен­ная власть народа”, “народный суверени­тет”, в совре­менном госу­дар­стве – это фикции, призванные легитимиро­вать реаль­ное господ­ство отдельных групп.

Ре­ально в современном де­мократиче­ском государстве нет ни­ка­кой “вла­стинарода”, тем более – “непосредственной власти на­рода”, а есть демо­кратиче­ски организованная государст­венная власть – система отношений повеления-подчинения, объединяющая людей (народ) в государство. Строго говоря, идея на­родовластия и понятие народ­ногосуве­рени­тета ис­кажают смысл государственной власти, создают впечатление дуа­лизма власти: есть государственная власть, а есть еще ивласть на­рода, и обе они суверенные.

Так называемым ис­точ­ни­ком власти (источником – в смысле демократической легитимации) является не “народ” (абстрактное це­лое), а боль­шинство (часто относительное боль­шин­ство) поли­ти­чески ак­тивных граждан – большинство тех, что реально участвуют в фор­мирова­нии го­судар­ственной власти и, возможно, со­ставляют лишь мень­шинство народа-совокупности граждан. На вы­борах конкури­руют группы или пар­тии, каж­дая из кото­рых пред­ставляет лишь часть на­рода – нередко очень малую часть. По­беж­дают партии, не обязательно выражающие интересы большинства граждан, но имеющие большие ре­сурсы влия­ния на избирателей. Попутно заме­тим, что при тота­литарных режимах на­род тоже провозглашается источни­ком власти, а меха­низм то­тальной власти изображается как “на­родовластие”.

Смысл демократии не в том, что народ провозглашается ис­точ­ни­ком власти, и не в том, что через органы государственной власти якобы “народ осу­ществляет свою власть”, а в том, что все полноправные гра­ж­дане (их объ­е­динения, организованные группы) фор­мально в равной мере до­пускаются к власти. Такой формально равный дос­туп озна­чает фак­тически не­равную меру политического участия граж­дан, фак­тически неравное вы­раже­ние государ­ством ин­тересов разных групп. Существует неравенство ре­сурсов поли­ти­че­ского влияния: есть группы с ма­лыми ре­сур­сами (безработ­ные, пен­сионеры, ин­валиды и т.п.), а некоторые финансово-промышленные группы спо­собны чуть ли не предопреде­лять резуль­таты выбо­ров. Но пока сохраняются формальное равенство и свободная конкуренция множества групп, пока политиче­ское участие не яв­ля­ется привилегией какой-то одной группы, в государстве будет не моноцентризм, а полицентризм, не “народовластие”, не олигархия и не “моно-архия”, а поли­архия (как предложил называть реальную демократию Р. Даль).

Далее, поскольку государственная власть осуществляется аппаратом, то “осуществление народом своей власти непосред­ственно ” (следовательно, помимо аппарата государст­венной вла­сти) – это нонсенс. В современной демократии не может быть “прямого народоправства”. Выборы должностных лиц госу­дар­ства и референ­дум – это не “высшее непо­средственное выражение вла­сти на­рода”, а лишь участие политически активных граждан и их объединений в процессе формирования государственной власти (выборы) и в процессе принятия государственно-властных решений (референдум).

Так, сами по себе выборы и выборность государственных ор­ганов являются атрибутом республиканской формы прав­ле­ния, а не демокра­тии. О демократическом характере вы­боров свидетель­ствует то, в ка­кой мере все политически активные граждане и их объе­динения до­пущены к участию в выборах. Вы­боры мо­гут быть пря­мыми и косвенными; прямые выборы означают большую меру уча­стия граждан, но вовсе не “прямое на­ро­доправство”. Депутаты реально могут и не выражать интересы своих из­бирате­лей: на свободных выборах побеждает не тот, кто представляет интересы большего числа избирателей, а тот, чья программа будет составлена и представлена так, что она окажется для избирателей более привлекательной нежели другие программы. Так что демократические выборы – это отнюдь не “осуществление народом своей власти непосред­ственно” (такого субъекта просто нет), а конкуренция за доступ к власти внутри народа-совокупности граждан.

Референдум – это принятие государственно-властного решения непосредственно гражданами. Но и в этом случае следует говорить лишь об участии граждан: вопрос, выносимый на референ­дум, форму­лируется компетент­ным государственным орга­ном. И только если референдум проводится по инициативе граж­дан, это – элемент “полупрямой демократии” швей­царского типа. Однако референдум “в порядке на­род­ной ини­циативы” – это редкость для демократических стран. Практика показывает, что обычно ре­ферен­дум про­водится то­гда, когда ком­петентный го­сударст­венный ор­ган заин­тересован в его проведении, а вопрос ре­фе­рендума формулируется так, чтобы га­рантиро­вать нужный от­вет.

Иначе говоря, иногда в представительной демократии высшие государственные органы при решении не­ко­торых во­просов ссы­лаются на прямое во­леизъявление большинства (референдум), и в этом слу­чае они вы­сту­пают не только как номинальные, но и как реальные представители этого большинства.

Авторитаризм означает такой способ власт­ного управления, при котором сигналы обратной связи, показы­вающие реакцию обще­ства на управ­ление, блокируются и не воспринимаются аппаратом власти. Сама управ­ляющая система (аппарат автори­тарной власти) пере­крывает каналы движения этих сиг­налов, исходящих от управ­ляемой системы. А именно: в условиях авторитар­ных государствен­ных режимов действует предваритель­ная цензура, нет сво­боды выражения мнений, сво­бодных выбо­ров, свободы объ­единений и других полити­че­ских свобод (либо они сущест­венно ограничены). Здесь – в меру авторитарности – либо просто нет ле­галь­ных оппозицион­ных политических партий, не контро­ли­руемых вла­стью проф­сою­зов, либо правящие группы препятст­вуют дея­тель­ности оппо­зиции. Средства мас­совой инфор­мации формально могут быть и негосударственными, но реально они контроли­ру­ются авто­ритарной властью.

Практически любой авторитарный режим представляет собой диктатуру меньшинства над большинством граждан (подданных). Устойчивость диктатуры меньшинства над большинством обеспечивается благодаря тому, что госу­дар­ство (правительство) строго контролирует и ограничивает возможности самоорганизации в обществе: весьма ограниченно санкционирует соз­да­ние и деятельность общественных институтов и формирований, средств массовой информации, проведение любых публичных мероприятий и т.д., а также применяет жесткие полицейские меры для пресечения несанкционированной публичной активности. В результате власть меньшинства оказывается непреодолимой для неорганизованных или недостаточно организованных индивидов и социальных групп из состава большинства, поскольку они по отдельности противостоят всему организованному меньшинству.

В зависимости от иерархии в правящей политической группе различаются авторитарные режимы автократические и олигархические.

Авторитарные режимы можно различать и по их социальной ориентации: они могут быть направлены либо на изменение существующей социальной системы, либо на ее консервацию. Эти два вида авторитарных госу­дар­ст­венных режимов можно обозначить как прогрессистские и консервативные.

Прогрессистские режимы в XX в. возникали в условиях неразвитого гражданского общества. Цель таких ре­жимов – модернизация, догоняющее индустриаль­ное разви­тие на основе экономиче­ского принуждения (на­пример, анти­ком­мунистический режим А. Пиночета в Чили).

Консерва­тив­ные режимы (например, му­суль­манские фундаменталистские ре­жимы) возникают в условиях раз­рушения традиционного об­щества под влиянием индустри­альной ци­вилизации. Они представляют со­бой ре­акцию традиционно правящей по­литической элиты на ос­лабление ее гос­подства.

Авторитарное воздействие на общество, даже самое прогрессивное, происходит незави­симо от воли большинства чле­нов общества (диктатура). Но самый прогрессивный ав­тори­тар­ный режим, тем не менее, имеет вероят­ность успеха 50%. Это вытекает из самого смысла государствен­ного ав­то­рита­ризма, разрушающего механизмы обратной связи между госу­дарством как управляющей и обществом как управляе­мой сис­темами. Управляющая система воздейст­вует на управляе­мую, не обла­дая при этом достаточной ин­форма­цией о резуль­татах воздей­ствия, имея ограниченные возмож­ности для кор­ректи­ровки воз­действия.

Известны менее жесткие (легитимные) и более жесткие (нелегитимные и поэтому репрессивные) авторитарные ре­жимы. Так, автократия в условиях неразвитой правовой культуры, при традиционном типе легитимного господства опирается не столько на силу, сколько на культурно-политиче­скую тра­дицию и согласие под­данных, для большинства которых политическая свобода не имеет ценности. И если при таком режиме еще и обеспе­чивается благосостояние (на­пример, в современных нефтедобы­вающих странах), то нет радикальной оппозиции режиму, и режим не прибегает к ре­прессиям. (Присущий неразвитым правовым культурам авторитарный режим всегда является правонарушающим, поскольку авторитаризм не дает гарантий прав и свобод в частной сфере – гарантий от полицейского произвола. Иначе следует оценивать авторитаризм с точки зрения политической свободы. Если отстающая правовая культура не доросла до политических прав и свобод, то нельзя говорить и о нарушении этих прав авторитарным режимом).Наобо­рот, режим Ф. Франко в Испании и подобные, возникавшие в ХХ веке в условиях кризиса европейской правовой культуры (с ее традициями политической свободы), противостоявшие либерально-демократическим тенденциям, – это более же­сткие ав­торитарные режимы, со­провож­давшиеся массовыми грубыми наруше­ниями прав чело­века.

Современные авторитарные режимымогут имитировать демократические выборы и тем самым создавать иллюзию легитимности режима. Так, в посттоталитарных странах, с неразвитым гражданским обществом, с неразвитой правовой культурой нет достаточной политической свободы, чтобы считать их либерально-демократическими. Это так называемая управляемая демократия (эвфемизм, за которым скрывается “полуавторитарный” режим, разновидность менее жесткого авторитаризма), при которой имитируются многопартийная система и свободные выборы. И “партийное строительство”, и выборы высших государственных органов происходят под контролем олигархической группы. Таким образом, формально соблюдаются некоторые демократические процедуры, но реально власть остается у олигархии – той самой, которая “управляет демократией”.

Реальная оппозиция, если таковая здесь существует, заведомо проигрывает, не может прийти к власти, действуя по “правилам игры”, установленным при таких режимах. Во-первых, в условиях неразвитого гражданского общества оппозиция недостаточно организованна и не консолидирована. В то же время олигархия формирует хорошо организованную и консолидированную “партию власти”, опирающуюся на государственные ресурсы – политические и экономические. Во-вторых, законодательство о партиях и о выборах строится так, чтобы максимально способствовать победе на выборах “партии власти” и препятствовать реальной оппозиции. Используются избирательные технологии, позволяющие срежессировать выборы таким образом, чтобы получить нужный результат. В-третьих, олигархические группы используют в процессе выборов так называемые административные ресурсы, в силу чего “партия власти” и оппозиция оказываются в формально неравном положении, причем последняя – в явно невыгодном. Наконец, на крайний случай, когда избирательные технологии не срабатывают, у режима есть возможность фальсифицировать результаты выборов.

В итоге оказывается, что реальная оппозиция может прийти к власти не в рамках легальных процедур, а лишь революционным путем – когда в результате массовых акций гражданского неповиновения олигархические группы утрачивают контроль за проведением выборов и подсчетом голосов избирателей. Однако такого рода революционные события, хотя и заключают в себе некий элемент прогресса правовой свободы, вовсе не означают какой-то радикальный переход от авторитаризма к реальной демократии. Государственный режим не может быть выше уровня развития политической и правовой культуры, гражданского общества. Посттоталитарная культура такова, что группы, находящиеся у власти и в силу этого имеющие возможность перераспределения национального дохода в свою пользу (такова посттоталитарная действительность), добровольно не пойдут на смену власти демократическим путем. И эта культура не меняется от того, что правители вынуждены уйти под давлением “снизу”. На месте старых олигархических групп формируются новые, и авторитарный режим, имитирующий демократию, по существу сохраняется. Переход от посттоталитарного авторитаризма к либеральной демократии – длительный исторический процесс, невозможный без модернизации и надлежащего развития правовой культуры.