Единство государственной вла­сти и разделение властей

1. Функции государства выражают его сущность. Какова теоретическая интерпретация сущности государства, такова и теория функций государства.

В юридической, персоноцентристской интерпретации функции любого социального объекта осуществляются по отношению к некоему субъекту, для субъекта (человек – “мера всех вещей ”). В правовой ситуации функции аппарата власти (функции государства в смысле либертарно-юридической теории) заключаются в обеспечении правовой свободы и выполняются по отношению ко всем членам государства или всем субъектам права, находящимся на территории государства. Иначе говоря, функции государства состоят в обеспечении правопорядка для субъектов права – свободных индивидов или самостоятельных хозяев, если их рассматривать с экономической точки зрения.

В неправовой, потестарной ситуации “люди государевы”, составляющие аппарат власти государя, деспота, выполняют функции управления всей жизнедеятельностью общества, которое представляет собой “государево хозяйство” (государство в буквальном смысле). Понятно, что управление хозяйством осуществляется не ради процветания хозяйства как такового, а ради благополучия и в интересах самого хозяина. Таким образом, здесь функции аппарата власти совершенно иные, нежели в государственно-правовой ситуации, и выполняются они по отношению к правителю или правящей группе.

В потестарных, системоцентристских интерпретациях человек – не “мера всех вещей”, а “космическая пыль” (а иногда и “лагерная пыль”), а высшая ценность – стабильный гармоничный порядок, для которого свобода может быть лишь разрушительным фактором. И суждение “государство функционирует” означает здесь то же самое, что и “механизм работает”, социальный механизм, в котором “человечки-винтики” находятся на своих местах и тоже “функционируют”, благодаря чему и достигается гармония. Отсюда утверждения типа “функции государства направлены на поддержание его системной целостности”.

подразумевает, что социальная жизнь подчиняется интересам правителя или правящей группы. Основные направления, по которым происходит потестарное воздействие на социальную жизнь, – это и есть конкретные “функции государства”: политическая, идеологическая, экономическая, культурно-воспитательная, фискальная и т.д.

В потестарной системоцентристской интерпретации эта системная целостность означает такую политическую организацию социума или такой характер системной связи, при которой интересы всего населения подчиняются интересам правителя (правящей группы).

В потестарных интерпретациях субъект-объектная характеристика функций искажается: население или общество изображаются в качестве объекта управления или объекта приложения функций государственного аппарата, но при этом, как правило, замалчивается вопрос: для какого субъекта этот аппарат выполняет функцию управления народом или обществом? Только теория классового насилия открыто утверждает, что государство – аппарат власти в руках господствующего класса, и, следовательно, он функционирует для этого класса. Иногда лукаво объясняют, что функции государства направлены на “поддержание системной целостности” самого государства: в политически организованной социальной системе власть действует по определенным “основным направлениям” (это и есть “функции государства”), благодаря чему система сохраняет свою целостность – “живет”, т.е. функционирует.

2. Представления об абстрактном и самодовлеющем целом – Государстве –

“Мера всех вещей – человек, существующих, что они существуют, а несуществующих, что они не существуют” (Протагор). Это суждение применительно к понятию государства означает, что не существует никакого государства за пределами людей, объединенных государственной властью, что никакая системная связь между людьми не порождает никакой Организм (системный субъект), отдельный от людей, его составляющих, и что государство не есть некое абстрактное и самодовлеющее Целое, со своими собственными интересами, которым подчиняются частные интересы конкретных людей – как части подчиняются целому. За всей этой системоцентристской премудростью стоит лишь такой социосистемный принцип, при котором все социальные группы подчиняются интересам правителя (правящей группы), и это подчинение обеспечивается аппаратом власти.

Здесь же можно вспомнить известное суждение Гегеля о том, что Восток знал и знает только свободу одного, греко-римский мир – свободу некоторых, германский мир – свободу всех. Иначе говоря, система восточной деспотии такова, что социум подчиняется власти одногочеловека, и аппарат власти служит этому человеку, а вовсе не абстрактным соображениям системной целостности. В государственно-правовых же системах характер системной связи таков, что обеспечивается свобода всех, и все подчиняются аппарату власти, который, действуя от имени всех, защищает свободу каждого от ее нарушений со стороны других; причем в развитой правовой ситуации все формально равны в доступе к формированию и осуществлению государственной власти.

в действительности не существует, то нетрудно догадаться, что в такой системоцентристской интерпретации за словом “Государство” стоит сам Государь – правитель или правящая группа, и именно по отношению к этим субъектам функционирует аппарат власти, а именно: организует жизнедеятельность подвластного населения – так, как угодно правящей группе.

Так же нетрудно заметить, что потестарные интерпретации функций аппарата власти описывают системоцентристскую, деспотическую, а вовсе не государственно-правовую ситуацию и отрицают правовую сущность функционирования государственной власти, искажают смысл функций государственного аппарата.

Таким образом, в государственно-правовой и в потестарной (деспотической) ситуациях функциональное назначение аппарата оказывается принципиально разным. В первой – совокупность субъектов права функционально использует аппарат власти для организации и защиты общего для всех правопорядка (в неразвитой правовой ситуации авторитарные правители устанавливают правопорядок в свою пользу, с нарушением формального равенства). Во второй – правящие, властвующие группы используют (ради удовлетворения своих потребностей) аппарат управления (1) в целях заботы о подвластном населении, о его работоспособности, о воспроизводстве народонаселения, рабочей силы: для организации хозяйственной и культурной жизни людей, народного здравоохранения и образования, для поддержания необходимого (для воспроизводства рабочей силы) уровня жизни населения, для идеологической обработки, воспитания населения в духе преданности своему Государству; (2) в целях обеспечения доходов казны от эксплуатации населения: так называемая фискальная функция государства; (3) в целях подавления сопротивления, для наказания непокорных, недисциплинированных: это своего рода “правовая функция”, она же – полицейская. Иначе говоря, в потестарной ситуации рачительные “хозяева” используют аппарат управления для рентабельного ведения “хозяйства” (оно же – государство).

Когда же потестарное теоретическое сознание (сформировавшееся в потестарной же ситуации) пытается функционально интерпретировать аппарат власти в правовой ситуации, то получается нечто невообразимое: у них аппарат и обеспечивает права человека (это берется из правовой ситуации), и каким-то образом умудряется выполнять “культурно-воспитательную”, “идеологическую”, “фискальную” и тому подобные функции, которые в правовой ситуации невозможны.

Итак, в правовой ситуации аппарат государственной власти выполняет правовую функцию (правоустановительная, правообеспечительная и юрисдикционная деятельность).

В смешанной ситуации перераспределяющее государство (“социальное правовое государство”) пытается совместить несовместимое – правовое равенство и перераспределение; поэтому здесь с правовой функцией, осуществляемой для всех членов общества, конкурирует патерналистская перераспределительная функция, осуществляемая якобы для общего блага (для народа), но фактически – только для тех, кто от нее выигрывает, а именно: для самой перераспределяющей бюрократии. Здесь нет экономической, социальной и т.д. функций государства, здесь правовая и, особенно, перераспределительная функции направлены на решение задач – экономических, социальных, экологических, культурных и т.д. Здесь формально нет фискальной функции, поскольку в смешанной ситуации перераспределяющая бюрократия не может приватизировать аппарат, хотя реально именно она является главным бенефициаром перераспределительной деятельности.

В потестарной ситуации аппарат управления выполняет функции – политическую, идеологическую, культурно-воспитательную, экономическую (хозяйственно-организаторскую), контрольную (особенно, контроль за “мерой труда и мерой потребления”), экологическую, фискальную, карательную и другие, необходимые для рачительного ведения “народного хозяйства”. Разумеется, правовой функции здесь быть не может.

Следовательно, термин “функции государства” используется в трех разных значениях, причем в российской литературе это различие не прослеживается.

3. В основе представле­ний о различии трех ветвей власти, проявляющихся в лю­бом государстве и разграниченных в государ­стве правовом, лежат его функции: каковы функции государства, таков и аппа­рат государствен­ной власти, реализующий функции государ­ства.

В юридической интерпретации государства его функ­ции – это формы деятельности, выра­жающие его правовую сущность (направления его деятельности – это не функции, а задачи государства). Вся функциональ­ная деятель­ность государства состоит в организации, реализации и защите правопо­рядка. Его отдельные функ­ции – относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути деятельности по сози­данию, поддержанию и практическому осуществлению правопорядка.

Каждое государ­ство в меру своей развито­сти осуществляет основные функ­ции, обусловленные при­родой публично-правовой власти. А именно: (1) установление норм права (общих правовых правил), (2) разреше­ние споров о праве (о нарушенном праве) в конкретных слу­чаях и (3) обеспечение права принудительной силой государства, принуж­дение к соблюдению норм и решений по спорам. Можно на­звать их правовой нормоустановительной, или просто нормо­установительной, юрисдикционной, или функцией правоговоре­ния, и правообеспечительной.

Каждая из этих функций может осуществляться разными государст­венно-властными институтами одновременно, и один и тот же институт может одновременно выполнять две и даже три такие функ­ции государства (нарушение разделения властей или его отсутст­вие в неразвитой государственно-правовой ситуации).

Но в развитой государственно-правовой ситуации, в правовом госу­дарстве разные институты (органы государственной вла­сти) должны выполнять разные функции. Каждый институт (орган) дол­жен иметь компетенцию, соответствующую лишь одной из функ­ций государства, и эти компетенции не должны пересекаться, конкуриро­вать, налагаться одна на другую.

В правовом государстве функ­ция установления правовых норм в основном исчерпывается дея­тельностью законодательной власти и, наоборот, орган, осуществ­ляющий законодательную власть, выполняет только нормо­установительную функцию государства. Аналогично разрешение кон­фликтных правовых ситуаций является прерогативой судебной вла­сти, и суды занимаются только разрешением споров о нарушен­ном праве – как в правоприменительном, так и в правоустановитель­ном процессе. Наконец, законодательные и судебные решения обеспечи­ваются силой исполнительной власти, причем институты испол­нительной власти не компетентны устанавливать правовые нормы и разрешать споры о праве.

Поэтому можно различать три функ­ционально определяемых рода государственной власти, три “власти-функции” (нормоустановительную, правообеспечитель­ную и юрисдикционную), которые проявляются и в неразвитой государст­венно-правовой ситуации, но там нет их разделения. Если пред­ставить историческое развитие государственности как переход от целостного состояния аппарата власти к дифференцированному, то можно говорить и о ветвях или отраслях государственной власти, кото­рые образовались в ходе исторического прогресса права и государст­венности, в процессе исторического обособления отдельных “властей-функций”.

Ветви власти – это организационно обособлен­ные и функционально специализированные части государст­венного аппарата, его составляющие, которые соответствуют нормоустановительной, правообеспечительнойи юрис­дикционной функциям.

Принцип разделения властей соблюда­ется там, где организационно разделены три “власти-функ­ции” (три рода власти), но при этом может и не быть классической триады (законодательная–исполнительная–судебная ветви власти), точнее – может и не быть обособленных законодательной и исполнительной вет­вей (в любой модели разделения властей есть самостоятельная судеб­ная ветвь власти). Таким образом, вариантов (моде­лей) разделения властей на те или иные составляющие может быть несколько.

“Если власть законо­да­тельная и исполнительная бу­дут соеди­нены в од­ном лице или учреж­дении, то свободы не бу­дет, так как можно опа­саться, что этот монарх или се­нат станет созда­вать ти­раниче­ские законы для того, чтобы так же тиранически приме­нять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отде­лена от вла­сти за­конодательной и испол­нительной. Если она со­еди­нена с за­конода­тельной властью, то жизнь и сво­бода граждан ока­жутся во власти произвола, ибо судья будет за­ко­нодате­лем. Если су­деб­ная власть соединена с исполнительной, то су­дья по­лу­чает воз­мож­ность стать угнета­телем” (Ш.Л. Монтескьё). (С учетом судебного контроля за правоус­тановительной и правоприменительной деятельностью, можно было бы до­ба­вить, что при соединении властей законодатель­ной и судебной, исполнительной и судебной такой контроль невозмо­жен).

Законодательная власть официально выражает, устанавливает, фор­мулирует, санкциони­рует правовые нормы – об­щие пра­вила, оп­ре­де­ляющие меру свободы человека в обще­стве и государстве. Тем са­мым зако­нодатель устанавливает об­щие правовыепра­вила примене­ния по­литиче­ской силы, государственно-властного принужде­ния, не­обходи­мого или до­пустимого ради обеспече­ния право­вой свободы.

Суды (судеб­ная власть) разрешают споры о нарушенном праве и, в частности, принимают решения о применении силы в конкретных слу­чаях, дозво­ляют или предписывают правовые меры принужде­ния.

Ис­полни­тельная власть воплощает в себе принудительную силу госу­дар­ства. В организационном отношении эта сила выступает как сис­тема правительственно-административных (полицей­ских) орга­нов, способных, для осуще­ствления и защиты права, применять орга­низованное принуж­де­ние вплоть до насилия.

Итак, есть властные институты, дозволяющие, санкционирующие го­сударственно-правовое принуждение, и властные инсти­туты, приме­няющие это принуждение и располагающие необходимыми для этого ресурсами.

Раз­деле­ние властей, учреждаемое ради обеспечения правовой свободы, озна­чает, что институты, обладаю­щие прину­дитель­ной силой, не должны сами устанавливать правила применения силы и при­ни­мать ре­ше­ния о правомерности при­ме­не­ния си­лы в конкретных случаях. Нужно разделить государ­ст­венно-властные институты, го­сударст­венные ор­ганы, обла­дающие принудительной силой, и органы, институты, компе­тент­ные принимать реше­ния о примене­нии силы. Нужно разделить функцию принятия реше­ний о государственно-правовом принуж­де­нии (юридиче­ски обоснованном применении силы) и функцию осу­ществле­ния государ­ствен­но-правового принуждения.

Законодатель ус­танав­ливает правовые правила применения силы, а су­ды, применяющие эти правила, санкционируют приме­нение силы в кон­кретных случаях. Сле­дова­тельно, эти государственные ин­сти­туты не должны обла­дать этой силой, не должны сами осуществ­лять властное принужде­ние.

По­скольку такой силой наделяются ис­полни­тельные органы, они не должны обладать властью, позволяю­щей им ус­танав­ливать свои пра­вила применения силы и решать о правомерности приме­не­нии силы в конкретных случаях. По­этому исполни­тельная власть вправе и обязана дейст­во­вать только на основании и во ис­полне­ние законов и су­дебных реше­ний.

Таким образом, правовая свобода обеспечивается надлежащим образом по­стольку, поскольку разделены, с одной стороны, власти законодатель­ная и судебная, санкционирующие государственно-правовое принужде­ние, и, с другой стороны, власть исполнительная, правомоч­ная применять такое принуждение только на основании и во исполне­ние законов и судебных решений.

Но возможно ли реально разделить “власти-функции” именнов виде законодательной, исполнительной и судебной властей? С формально-юридической позиции считается, что строгое разделение властей на законодательную, исполни­тельную и судебную, существует в президентской респуб­лике, образцом которой являются США. Но как показывает практика разделения властей в президент­ской республике, президент (глава исполнительной вла­сти) фактически является одним из основных субъектов законодатель­ной деятельности.

При разделении властей важ­ней­шую роль вы­пол­ня­ет суд кон­сти­ту­ци­он­ной юрис­дик­ции. Деятельность всех ветвей власти “программируется” конституцией, но только конституцион­ный суд определяет, что соответствует конституционной “программе” и что ей не соответствует – исходя из своего понимания консти­туции. Там, где активно ведется конституцион­ное судопроизводство, там регулирующая роль законодательной вла­сти, ее пределы устанавливаются кон­ституционным судом. Суды конституционной юрисдикции, действующие по европей­ской модели, в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей пре­вра­ти­лись в “су­пер­за­ко­но­да­те­лей”, которые, помимо конкретного контроля, осу­ще­ст­в­ляю­т и аб­ст­ракт­ный кон­троль за кон­сти­ту­ци­он­но­стью за­ко­нов, дают абстрактное норматив­ное толкование конституции и законов. Конституционный суд на­зы­вают и “негативным за­конодателем” – в том смысле, что за­ко­ны дей­ствуют постольку, поскольку конституционный су­д не признает их не­действи­тельны­ми. В этом контексте современное го­судар­ство назы­вают “государством судей”.

Концепция организационного единства государственной власти. В потестарной ситуации теоретическое сознание (например, тоталитарная идеология) знает лишь одну модель построения аппарата власти – организационное единство, ибо потестарная власть должна быть сосредоточена в руках одного лица. Даже если это сознание оперирует вербальной конструкцией “народовластие”, народ при этом интерпретируется как монолитное единство, сила которого воплощается в фигуре “вождя” – будь то “отец народов” Сталин или “человек-народ” Секу Туре, гвинейский диктатор.

Потестарному теоретическому сознанию непонятен сам принцип разделения властей (рассредоточение государственной власти, отсутствие реального главы государства). Когда это сознание пытается интерпретировать разделение властей (например, в посттоталитарной ситуации), “на выходе” все равно получается очередная версия организационного единства: например, три якобы самостоятельные ветви власти, но над ними фигура президента-главы государства, обеспечивающего их согласованное функционирование и взаимодействие.

В неразвитой государственно-правовой ситуации, ко­гда еще не достиг­нуто разделение властей, доктрина руководству­ется идеей организационного единства государственной власти. Эта идея отрицает правовой принцип организации государственной вла­сти в пользу неправового идеологического обоснования верховного вла­стного института: например, один Бог – один монарх; власть принадлежит народу, и он ни с кем ее не делит; сила в един­стве и т.д.

Для авторитарных режимов харак­терна официальная идеология, отри­цающая саму возможность раз­деления властей (авторитарная официальная идеология может фор­мально признавать разделение властей, но фактически трактовать его как разделение управленческого труда в рамках организацион­ного единства государственной власти).

По этой идеологии, в ее современных версиях, власть при­надле­жит одному коллективному субъекту – нации, народу, поли­тически гос­подствующему классу, трудящимся и т.п., и этот субъект ее ни с кем не делит (“социальное единство власти”). От имени этого субъ­екта, например народа, власть осуществля­ется ие­рархиче­ской систе­мой органов, в рамках ко­торой может быть только разделение труда, но не разграниче­ние компетенции. Это означает уже не только социаль­ное или сущностное, но и орга­низа­ционное един­ство государст­венной власти.

Имеется в виду, что в единой ие­рархи­ческой системе есть высший вла­стный ор­ган, полу­чаю­щий свои полномочия как бы непо­сред­ст­венно от на­рода, а все осталь­ные органы получают свои пол­но­мо­чия от этого высшего органа, под­отчетны ему и подкон­трольны. Следова­тельно, этот высший ор­ган прямо или кос­венно оп­ределяет деятель­ность всех осталь­ных орга­нов, может вмешиваться в их компе­тен­цию. По смыслу этой кон­цепции власть является не только единой в ее со­циаль­ной сущ­но­сти, но и неделимой в ее организационной форме.

Следует считать заблужде­нием, устаревшим идеологическим штампом, популистским лозунгом или даже сознательным обманом идею, будто бы народ может за­страхо­вать себя от диктатуры, если в государстве будет некий верхов­ный ор­ган, по­лучающий власть непосредственно от на­рода, а все ос­тальные ор­ганы бу­дут под­чиняться верховному органу и будут ему подкон­трольны.

Нужно иметь в виду, что сама “власть народа” может быть источни­ком дик­татуры. В качестве примера обычно указывают на то, что на­цио­нал-социалисты в Германии при­шли к власти после того, как на демо­крати­ческих выборах в 1932 г. они полу­чили относи­тель­ное боль­шин­ство (40%) в Рейхстаге. Гитлер трижды прибегал к референ­думу, в том числе и по вопросу аншлюса Австрии, и во всех трех случаях получил поддержку подавляющего большинства.

“Демократия как власть большинства – вне правовой формы, без либерального принципа признания и за­щиты прав и свобод индивида, прав меньшинства и т.д. – имеет сущест­венные недостатки и нередко вырождается во вспомогатель­ное средство деспотизма, в форму массовой поддержки и легитима­ции тоталитаризма” (В.С. Нерсесянц).

Даже в условиях либеральной демократии народ – это не властный субъект, делегирующий свою власть или ее часть дру­гим субъектам, а объект власти. Любая представительная демокра­тия означает не “народовластие”, а формальное равенство в поли­тике, формально равный доступ к государственной власти отдель­ных частей народа, индивидов или групп, конкурирующих центров влияния. Политические субъ­екты (партии, политические лидеры и т.д.), избираемые народом в выбор­ные государственные органы, несут так называемую политиче­скую ответственность перед избирателями не потому что народ делеги­ровал им власть и теперь требует отчета, а потому что есть оппози­ция, т.е. аналогичные политические субъекты, претендующие на их место, и потому что есть другие государственные органы, не кон­тролируемые правящими политическими субъектами. Если же та­ких органов нет, если некий политический субъект не имеет реаль­ных противовесов в лице дру­гих ор­ганов, если все ос­тальные государст­венные органы, в той или иной мере, ему подотчетны и подкон­трольны, под­чинены ему формально или реально, то такой поли­тический субъект может силовым путем ограничить или даже устра­нить оппозицию, установить авторитарный режим и имитиро­вать демократические выборы, создавая видимость своей легитимно­сти.

Все это свидетельствует о том, что без разделения властей не мо­жет быть правовой демократии, т.е. демократии, при которой надлежа­щим образом соблюдаются и защищаются права человека. Пра­вовая свобода обес­пе­чива­ется такой структурой аппарата госу­дарст­венной власти, в ко­то­рой нет верховного органа, и ни­какой госу­дарст­венный орган не может сосре­доточить в своих руках власть, достаточную для ус­та­нов­ления дикта­туры. Теория разделения вла­стей признает высшей ценностью не “власть народа”, а пра­вовую свободу, и предполагает либеральную демократию, либе­рально-демократический государственно-правовой режим.

Там, где есть разделение властей, там нет власти пре­зи­дент­ской, стоящей над другими властями. Нет и са­мо­стоя­тельной кон­трольной власти, выходящей за пределы кон­трольных полно­мо­чий законо­датель­ной, исполнитель­ной или судебной. Там, где нет разделения вла­стей, там может быть власть прези­дентская, но она стоит над компетенцией других органов. Здесь может имити­роваться раз­деление вла­стей, при том что глава государ­ства об­ладает ре­шаю­щим ком­плек­сом полно­мочий в законодательной и испол­нитель­ной сферах.

Поскольку нормоустановительная, правообеспечительная и юрисдикционная “власти-функции” исчерпывают функциональное пред­назначение государства, их нельзя “дополнить” контроль­ной властью. Можно лишь установить такие сдержки и противовесы, которые позволяли бы обособленным органам, осуществляющим эти власти, эффективно контролировать друг друга.

За “наращиванием” ветвей власти стоит непонимание самостоя­тель­ной юридической природы властей классической триады, непони­мание логики и вообще отрицание разделе­ния властей как пра­вового принципа организации государствен­ного аппарата.

О координации властей. Следует подчеркнуть, что при разделении властей организационно обо­собленные ветви власти должны быть равны, независимы и уравнове­шены. “Власти-функции” не должны пересекаться, наклады­ваться одна на дру­гую (функциональный аспект разделения властей). Ни одна из них не может быть приоритетной, главенствующей, “арбит­ражной”, “координирующей” и т.д. Органы разных отраслей власти должны быть, в прин­ципе, самостоятельны при осуществлении своих функций.

Другое дело, что, во избежание злоупотреблений властью, необхо­дим контроль за осуществлением каждой “власти-функции” со стороны тех, кто осуществляет другие “власти-функции”. Отсюда ясно, что взаимодействиесамостоятельных отраслей властей происхо­дит, прежде всего, с целью взаимоконтроля и обеспечения их самостоятельности (сдержки и противовесы).

Если же в осуществлении функции одной (компетентной) ветви вла­сти участвуют органы другой ветви власти, то такое взаимодействие сле­дует считать нарушением разделения властей – допустимым или недо­пустимым. Оно допустимо, если осуществляется с це­лью взаимоконтроля, если “участвующая” власть лишь удерживает компе­тентную власть от необоснованных и слишком радикальных реше­ний (сдерживает ее) и если компетентная власть все же может ре­шить вопрос вопреки позиции “участвующей” власти. И оно недопус­тимо, если “участие” становится определяющим, если “участвующая” власть может навязывать компетентной власти свое решение вопроса.

Теперь же следует подчеркнуть, что фактически, исходя из разных инте­ресов и целей, самостоятельные ветви власти, могут действовать несо­гласованно, нескоординированно: именно в этом и заключается разделе­ние властей и проявляется принцип рассредоточения власти ради обеспечения правовой свободы. (Благодаря этому можно использо­вать возможности одной власти против другой, особенно, в том, что касается использования судов для противодействия исполнитель­ным структурам). Например, законодатель может отверг­нуть законопроект, внесенный президентом-главой исполнительной вла­сти, а президент, в свою очередь, – применить отлагательное вето. Суд конституционной юрисдикции может лишить силы акт законода­теля или главы исполнительной власти, но если судебное решение не бу­дет достаточно мотивированным, то и законодатель, и президент бу­дут вновь издавать аналогичные акты. Именно это и означает разделе­ние и самостоятельность ветвей власти. Да, разделение властей (и рассредо­точение власти вообще) затрудняет любые реформы, даже са­мые прогрессивные, для которых необходимы согласованные усилия всех ветвей власти. Но оно препятствует, в частности, и таким рефор­мам, которые ставят под угрозу уже достигнутую в обществе правовую свободу.

Такой трактовке разделения властей противостоит (якобы совмести­мая с разделением властей) концепция (и соответствующая прак­тика), согласно которой, в государстве нужна фактическая координа­ция ветвей власти и фактический координатор (по существу – ре­альный глава государства). Эта концепция отражена в политической конструкции президента-главы государства и гаранта конституции, кото­рый обеспечивает согласованное функционирование и взаимодейст­вие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конститу­ции РФ).

Представления о необходимости организацион­ного единства государственного механизма, проявляю­щиеся в “наращивании” ветвей власти и в подмене разделения независи­мых властей тезисом о необходимости их согласованного взаимо­действия, характерны для неразвитой правовой культуры. Для доктрины, отражающей эту культуру, высшая ценность – не правовая свобода, а стабильный порядок, обеспеченный сильной властью. Здесь вопрос об эффективности власти считается более актуальным, чем проблема рассредоточения власти, несмотря на то что власть, не рассредоточенная в должной мере, постоянно угрожает правовой сво­боде.

Напротив, в развитой правовой культуре считается, что государствен­ная власть должна быть эффективной, но только при соблюдении надлежащих гарантий правовой свободы, и что силь­ная власть нужна для эффективной защиты правовой свободы, а не для чего-то иного (обязанность государства – признавать, соблюдать и защи­щать права человека). Для доктрины в развитой правовой куль­туре высшая ценность – правовая свобода (права человека), а разделе­ние властей объясняется здесь как необходимость рассредоточения вла­сти ради гарантий правовой свободы. Взаимодействие же властей здесь рассматривается, прежде всего, в плане взаимоконтроля и юридиче­ской координации компетенций.

Позиция Верховного суда США по этому вопросу, выраженная в решении по делу Myersv. UnitedStates (1926), гласит: “Доктрину разделения властей Конвент 1787 г. принял не для того, чтобы способствовать эффективности, а с целью исключения произвола власти. Цель состояла не в обходе столкновений, а в том, чтобы ценой неизбежных столкновений, сопровождающих распределение правительственной власти между тремя ветвями, спасти народ от автократии”.

Компоненты разделения властей. Разде­ление властей включает в себя институциональный, функцио­наль­ный и субъектный компоненты (аспекты), и при отсутст­вии хотя бы одного из них разделения властей не существует.

Институцио­нальное разделе­ние властей соблюдается тогда, ко­гда в государственном аппарате созда­ются самостоятельный законодательный институт и, от­дельно от него, система исполнитель­ных органов и, отдельно от них, независи­мая судебная сис­тема.

Такое про­стое разделение законодательных, исполнительных и судеб­ных институтов достигнуто во всех совре­менных развитых в право­вом отношении госу­дарствах. Но это еще не значит, что во всех этих государствах есть разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Функциональное разделение властей означает, что властные институты самостоя­тельны в пределах своей правовой компе­тенции и, следовательно, (1) органы од­ной ветви власти не должны вмешиваться в компетенцию другой и (2) компе­тенции не должны пересекаться, не должно быть конкурирую­щих компетенций.

В общем и целом, компетенции должны быть таковы, чтобы зако­нода­тели не могли вмешиваться в исполнитель­ную вла­сть и правосудие. Исполнительные органы не должны заниматься первичным нормотворчеством, издавать правоустановительные акты, не должны возла­гать на себя функции правосу­дия. (Однако нереально обременять законодателя обязанностью устанав­ливать все правовые нормы, и поэтому законодатель вправе пору­чать высшим исполнительным органам издавать первичные норма­тивные акты, но лишь по определенному законом вопросу и в тече­ние определенного законом срока). Суды не должны законода­тельст­вовать и осуществлять функции исполнительной власти даже то­гда, когда законодательный или компетентный исполнительный ор­ган не вы­полняет свои обязанно­сти.

Считаются допустимыми сле­дующие нарушения функ­циональ­ного разделения властей: амнистия (акт законодателя); изда­ние исполни­тельными орга­нами нормативных актов на ос­нова­нии и во испол­нение зако­нов (включая делегированное законодательство), законо­дательная инициатива исполни­тельных органов и высших су­дов, отлагательное вето и право помилования как прерогативы главы исполнительной власти; создание высшими судами общеобязатель­ных прецедентов и из­дание ак­тов (актов нор­мативного толкования права), имеющих силу вторичных источников права; конституцион­ная и административ­ная юрис­дикции.

В России нормоустановительную “власть-функцию” осуществ­ляют парламент и президент, хотя Конституция РФ провозгла­шает разделение вла­стей на законодательную, исполнитель­ную и судеб­ную. Ст.90 Кон­ститу­ции позволяет Президенту РФ, возглав­ляющему систему ис­полнитель­но-распорядительных органов, изда­вать указы не на основа­нии и во ис­пол­нение зако­нов, а всего лишь не противоречащие Конституции и федеральным зако­нам. Это оз­на­чает конкурирующую нормо­творческую компетенцию (нормотворче­ские полномочия по одним и тем же предметам ведения) но­миналь­ного зако­нодателя (Феде­рального Собрания) и Пре­зи­дента.

Недопустимость соединения судебной власти с законо­да­тель­ной очевидна. Причем это требование не от­рицает воз­мож­ность прецедент­ного права. При установле­нии прецедента суд соз­дает норму, но в дальнейшем суды связаны этой нор­мой. При более подробном рассмотрении этого вопроса можно прийти к выводу, что, с одной стороны, в странах прецедентного права нормоустановитель­ная “власть-функция” распределена между парламентом и высокими судами, но с другой стороны, по мере исторического развития прецедент­ных правовых систем, она неуклонно сдвига­ется в сторону парламентского законодательства. Креативные прецеденты вытесняются статутным правом. Но при этом прецеденты толкования остаются важным инструментом в руках судебной власти, по­зволяющим приводить законодательство в соответствие с конституци­онными принципами.

Функциональное разделение, с одной стороны, судебной власти, с другой – законодательной и исполнительной властей означает, пре­жде всего, запрет кому бы то ни было осуществлять юрисдикцион­ную “власть-функцию”, принадлежащую судам. В то же время суды осу­ществляют правовой контроль за актами законодательных и исполни­тельных органов. Для того чтобы этот контроль оставался в пре­делах юрисдикционной “власти-функции”, он должен осуществ­ляться исключительно в рамках разрешения споров о нарушенном праве. Суд не должен быть профессиональным контролером или надзира­телем.

Субъектный компонент разделения властей означает, что одно и то же “лицо” или организованный политический субъект (политиче­ский лидер или же партия, группа) не должен осуществлять одновре­менно разные “власти-функции”, а разные ветви власти, которые органи­зационно обособляются при той или иной модели разделения вла­стей, будут реально независимыми лишь тогда, когда они контроли­руются разными субъектами, во всяком случае – не контроли­руются одним и тем же субъектом.

Иначе говоря, разделение властей осуще­ствляется лишь в той мере, в которой разные государст­венно-властные инсти­туты, с разграниченной компетен­цией, контролиру­ются разными субъек­тами – разными политиче­скими силами. Без этого условия невоз­можно и функциональное разде­ление властей. Без него институцио­нальное и функциональное разделение властей, юридиче­ски обеспечен­ные любыми сдержками и противовесами, превраща­ются в юридическую фикцию.

Эти рассуждения можно пояснить на следующих примерах.

Если избираемый народом президент (глава исполнитель­ной вла­сти) не имеет права законодательной инициативы, а его вето преодолева­ется квалифицированным большинством, то, казалось бы, есть разделение властей на законодательную и исполнительную. Но если лицо, занимающее пост президента, и парламентское большин­ство принадлежат к одной партии, то они могут вы­сту­пать как одна политическая сила (возможно, это единство не будет ярко выраженным, если нет необходимой для него партийной дисцип­лины). В этом случае важные законо­проекты будут гото­виться администрацией президента, вно­ситься в парламент через депута­тов соответствующей партии, а за­тем парламентское большин­ство будет превращать их в законы. Та­ким образом, институциональ­ное и функциональное структурирование аппарата государственной вла­сти нельзя расценивать как разделение властей, если нет субъект­ного компонента разделения властей.

Другой пример: функциональное разделение властей на законода­тель­ную и исполнительную может быть нарушено (несущественно) пре­достав­лением президенту законодательной инициативы, но при этом независимый от легислатуры президент и парламентское боль­шин­ство будут принадлежать к разным политическим партиям (пар­тиям-оппонентам). В этом случае, наоборот, есть разделение вла­стей на законодательную и исполнительную. Законодатель в лице парламент­ского большинства будет выступать в отношениях с ис­полни­тельной властью как самостоятельный политический субъ­ект, а президентская законодательная инициатива утратит смысл.

Если одна и та же партия контролирует одно­временно парламентское большинство и систему административ­ных органов, если к той же партии принадлежат прави­тельство или президент, то институциональная обособленность этих органов утрачивает значимость – в меру партийной дисциплины. По­этому во всех органах, подсистемах власти, в которых это воз­можно, должен действовать запрет на принадлежность к партиям.

Внепартийным, неполитизированным должен быть не только суд, но и администрация (система исполнительно-распорядительных органов, профессио­нальная бюрократия, государственная служба). В этом случае админист­ративная власть может быть противопоставлена институ­там, которые контролируются партиями, – как власть непартийная, неполи­тизированная, так называемая меритократическая власть.

Date: 2015-09-17; view: 736; Нарушение авторских прав