Порядок присоединения к ЕС

Заключая Парижский, а затем два Римских договора, шесть государств-основателей ЕС не должны были принимать какие-то условия членства в ЕС – они сами определяли эти условия. В ином положении находились те государства, которые вступили в ЕС позднее. Они должны были в процессе переговоров с институтами Сообщества и государствами-членами договариваться о процедуре и условиях своего вступления в ЕС с учетом уже сложившегося права сообществ. По мере углубления интеграции, ее распространения на новые области деятельности и географического расширения Сообщества эти условия и процедура присоединения усложнялись.

В настоящее время они определяются статьей 49 Договора о Европейском Союзе. В ней говорится, что «любое европейское государство, которое уважает принципы, изложенные в статье 6 (1), может обратиться с просьбой о принятии в члены Союза».

«Европейским» признается любое государство, хотя бы часть которого находится в Европе. По этому признаку к числу европейских стран относится, например, Турция, которая готовится к вступлению в ЕС. По этому же признаку в 1987 г. было отклонено заявление о вступлении в ЕС, поданное Королевством Марокко.

Процедура присоединения нового государства к ЕС включает следующие этапы:

· Страна-кандидат направляет свое заявление в Совет.

· Комиссия высказывает свое предварительное мнение, в котором рекомендует государствам-членам либо начать переговоры, либо не начинать их, либо повременить до тех пор, пока страна-кандидат не выполнит определенные условия, необходимые для начала переговоров. Мнение Комиссии должно быть тщательно обосновано.

· В случае положительного мнения Комиссии начинаются переговоры о присоединении. Их цель заключается в выработке проекта договора, который призван определить условия приема государства-кандидата в ЕС и те изменения, которые должны быть внесены в основополагающие договоры. На всех этапах переговоров государства-члены придерживаются общей позиции, которая утверждается Советом. После завершения переговоров и согласования проекта договора он представляется на подписание представителями государств-членов и страны-кандидата.

· Далее имеет место консультация с Комиссией, которая должна представить свое мнение относительно подписанного договора. Поскольку представители Комиссии теснейшим образом связаны с процессом переговоров, этот акт носит чисто формальный характер.

· Парламент также должен высказать свое мнение относительно заявления о присоединении. В принципе он обладает правом вето. Положительное решение принимается большинством голосов всех членов Европейского парламента.

· Следующий шаг – одобрение договора Советом, действующим на основе принципа единогласия. Решение Совета представляет собой простую формальность, поскольку позиция государств-членов уже зафиксирована фактом подписания их представителями договора о присоединении.

· Для того чтобы договор вступил в силу, он должен быть ратифицирован подписавшими его государствами в соответствии с конституционным порядком. Со стороны государств – членов ЕС действует правило единогласия: если хотя бы в одном из них договор не ратифицируется, присоединение страны-кандидата (или стран-кандидатов, если их несколько) блокируется. Со стороны стран-кандидатов этот принцип не действует: если договор о присоединении не ратифицируется одной из стран-кандидатов, это не служит препятствием для его вступления в силу в государствах – членах ЕС и других странах-кандидатах.

Членство в ЕС является бессрочным. Договор не содержит ни одного положения, которое позволило бы исключить вступившее в ЕС государство из его состава (членство в ЕС может быть лишь приостановлено). Таким образом, юридически это невозможно. Добровольный выход из Европейского Союза также не предусмотрен основополагающими договорами. Однако, по мнению юристов ЕС, он не является невозможным. Если какое-либо государство в силу тех или иных причин пожелает покинуть Европейский Союз, не имеет никакого смысла удерживать его силой.

10.2. ОСОБЕННОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ

Четвертое расширение ЕС, в результате которого в ЕС вступили Австрия, Финляндия и Швеция, было произведено в соответствии именно с этим порядком, установленным Договором о Европейском Союзе. Однако когда стало ясно, что в ЕС хотят вступить и многие другие европейские государства, положения Договора оказались недостаточными.

В самом деле, пятое расширение ЕС качественно отличается от всех предыдущих. Ранее к ЕС одновременно присоединялись не более трех новых членов. Сейчас речь идет о более или менее одновременном присоединении 12 (или 13) государств, то есть об увеличении числа государств-членов чуть ли не вдвое. Одно это создает непомерную нагрузку на институциональную систему Сообщества, и без того работающую на пределе своих возможностей в составе 15 государств-членов.

Во-первых, чрезвычайно усложняется механизм принятия решений, а следовательно, и необходимое для принятия решений время. Подобное замедление находится в противоречии с реалиями современного этапа интеграции, требующими, напротив, всемерного упрощения и ускорения нормотворческого процесса.

Во-вторых, уже сейчас разнородность Сообщества настолько велика, что для осуществления отдельных видов политики потребовалось отступить от «метода сообществ» в его чистом виде и предусмотреть возможность дифференциации. Потребность в дифференциации в ЕС, состоящем из 28 государств, будет еще больше. Возникает вопрос, не придется ли Сообществу вместо временных вводить постоянные исключения из Договора, что противоречило бы самой идее интеграции и принципу равенства государств-членов?

В-третьих, увеличение числа государств-членов и неизбежное укрупнение институциональной структуры ставят под угрозу интересы малых стран, которые чрезвычайно дорожат принципом равенства, и в частности правом направлять своего гражданина в состав Комиссии и регулярно председательствовать в Совете. Однако одновременно, поскольку большинство кандидатов – малые страны, возникает угроза и интересам крупных государств-членов. Ведь при неизменной норме представительства эти государства, где живет абсолютное большинство населения ЕС, могли бы оказаться во власти возможных коалиций государств, представляющих меньшинство граждан ЕС.

В результате прошлых расширений территория и население ЕС росли постепенно. Сейчас они должны будут увеличиться сразу на одну треть. Это неизбежно создаст дополнительную нагрузку на службы Сообщества и инфраструктуру ЕС.

В прошлом в состав Сообщества вступали государства с более или менее одинаковым уровнем социально-экономического развития и идентичными моделями политического и социально-экономического устройства. Иное дело пятое расширение. Оно охватывает относительно отсталые страны, находящиеся в процессе системной трансформации. Если в результате расширения население ЕС возрастет на одну треть, то его ВВП увеличится всего на 5% (по другим данным – на 9%).

О степени отсталости региона в сравнении с Западной Европой говорит следующий выразительный пример. Суммарный ВВП стран-кандидатов (около 400 млрд. евро) равен ВВП Нидерландов. Но если население Нидерландов составляет 16 млн. человек, то в странах-кандидатах живет более 106 млн. человек.

Сравнительные параметры предстоящего расширения ЕС в сравнении с предыдущими показаны в таблице 10.1.

Таблица 10.1. Сравнительные параметры пятого расширения ЕС (данные 1995 г., в %)

Источник: Questions europeennes. Conseil d'Analyse Economique. – P., 2002.

Причиной нынешней относительной отсталости стран-кандидатов являются особенности их истории. Ареал будущего расширения ЕС отличается огромной пестротой этнического состава, религиозных верований, традиций и уклада жизни различных народов. Тем не менее в их исторических судьбах есть несколько важных общих черт, позволяющих рассматривать их как особый регион Европы, и не только в контексте присоединения к ЕС.

Во-первых, во всех этих странах в силу географических и социальных условий преобладал экстенсивный способ экономической деятельности. Это имело целый ряд фундаментальных последствий. В странах региона не укоренился институт частной собственности. Огромное отрицательное воздействие на их развитие оказало так называемое «второе крепостное право», которое было особенно жестоким в Польше, Венгрии и Румынии. Оно обусловило относительную слабость рыночной экономики, гражданского общества и политической демократии, традиционную незащищенность личности.

Во-вторых, ни в одной из стран региона нет традиции сильной, непрерывной и жизнеспособной государственности. Находясь между крупными агрессивными державами, этот регион всегда был ареной их соперничества, а населявшие его народы – объектом иностранного господства. Контроль над регионом делили между собой Оттоманская империя и империя Габсбургов, к которым впоследствии присоединились Российская империя и Пруссия. Поэтому здесь отсутствует культура единого национального интереса, которая играет столь значительную роль в системе Европейского Союза.

В-третьих, регион всегда был ареной противоборства различных религий – католичества, православия и ислама. Та часть территории пятого расширения, которая была сферой преобладания православия и ислама, была изолирована от крупных общественных сдвигов в Западной Европе, ставших вехами в становлении капиталистического способа производства. Даже в тех частях региона, где утвердилось католичестве, влияние этих светских по своему существу процессов было приглушенным. В частности, ни в одной из стран-кандидатов не получило широкого распространения протестантство. Это было одновременно и следствием, и причиной относительной социально-экономической отсталости.

Вместе с тем благодаря географической близости к Западной Европе народы Центральной и Восточной Европы почерпнули из ее опыта многое, что так и осталось недоступным народам, населявшим Российскую империю. Это – «исторический капитал», на котором, собственно, и строятся надежды на успешную интеграцию стран ЦВЕ в систему Европейского Союза.

Для того чтобы интеграция «работала» и в странах-кандидатах, формальное принятие ими acquis communautaire является недостаточным. Весь вопрос в том, как выработанные западноевропейскими государствами нормы будут претворяться в жизнь в совершенно иной общественной среде.

Политические руководители государств-членов и Европейского сообщества, разумеется, с самого начала знали о трудностях, с которыми будет сопряжено пятое расширение. Они видели масштаб издержек, которые придется понести нынешним участникам интеграционного процесса. Не был тайной и тот риск, которому подвергаются достижения интеграции. Тем не менее после непродолжительных колебаний они решили взять на себя ответственность за развитие Центральной и Восточной Европы и смело идти вперед, чего бы это ни стоило.

Главная причина этого решения состояла в том, что у Европейского Союза по существу не было иного выбора. Сохранение в посткоммунистической Европе замкнутой интеграционной группировки в составе наиболее развитых и богатых европейских государств было бы контрпродуктивным. Если бы это произошло, нестабильность и экономические трудности в бывших социалистических странах, политические последствия отказа в присоединении к ЕС создали бы крайне неблагоприятное геополитическое окружение для государств – членов ЕС. В конечном счете это могло бы поставить под удар плоды интеграции. Поэтому в сложившейся обстановке наиболее рациональным вариантом действий было распространение ареала интеграции на Центральную и Восточную Европу, несмотря на все связанные с этим трудности.