Стратегия подготовки к присоединению

Вместе с тем политические руководители Европейского Союза, находясь в состоянии эйфории, вызванной падением социалистических режимов и окончанием холодной войны, явно недооценили проблемы пятого расширения. Как им казалось, основная тяжесть подготовки к расширению должна была лечь на страны-кандидаты. Что же касается самого Европейского Союза, то его задача, как представлялось в начале 90-х годов, сводилась к решению четырех проблем. Во-первых, необходимо было установить некоторые «подстраховочные» принципы присоединения стран ЦВЕ и оформить их в законодательном порядке. Во-вторых, требовалось провести минимальную институциональную реформу, в частности изменить систему голосования в Совете, порядок председательства, состав Комиссии и нормы представительства в Парламенте. В-третьих, предстояло изыскать финансовые средства для оказания помощи странам-кандидатам. И наконец, в-четвертых, напрашивалось изменение ряда направлений политики ЕС, в первую очередь общей сельскохозяйственной политики и политики экономического и социального сплочения.

Принципиальное решение о возможности пятого расширения было принято на заседании Европейского Совета в Копенгагене в июне 1993 г. Одновременно он наметил пути решения первой задачи, вставшей перед ЕС в связи с этой перспективой, – определения условий и принципов присоединения новых государств-членов. В принятом в Копенгагене решении было указано, что вступление в ЕС стран Центральной и Восточной Европы станет возможным лишь в том случае, если они будут соответствовать трем политическим и экономическим критериям. Первый критерий – это наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, уважение и защиту прав меньшинств. Второй – существование жизнеспособной рыночной экономики, а также способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил внутри Союза. Третий – способность взять на себя обязанности, связанные со вступлением в ЕС, в частности поддерживать цели политического, экономического и валютного союза.

В копенгагенском решении был и четвертый критерий, который редко фигурирует в политических и академических дискуссиях, касающихся расширения ЕС. Это способность самого Союза абсорбировать новые государства-члены, не ставя под угрозу собственную цельность и стабильность. Этот критерий исключает членство в ЕС такой крупной европейской страны, как Россия, присоединение которой подорвало бы внутреннее равновесие интеграционной группировки, состоящей из малых и средних государств.

Копенгагенские критерии были затем закреплены в основополагающих договорах. Первый шаг в этом направлении был сделан при подготовке Амстердамского договора. В частности, статья 6 (1) Договора о Европейском Союзе теперь гласит: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права – принципах, общих для всех государств-членов».

Для того чтобы подкрепить это положение практически, была учреждена процедура приостановки членства в ЕС в отношении государства, уличенного в серьезном и неоднократном нарушении принципов, на которых основан Европейский Союз (статья 7 Договора о Европейском Союзе и статья 309 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Наличие нарушения должно быть зафиксировано Советом ЕС на уровне глав государств и правительств на основе принципа единогласия. Далее запрашивается мнение Парламента, который должен дать свое согласие большинством в две трети голосов участвующих в голосовании, причем число проголосовавших «за» должно составлять большинство членов Парламента. В процессе рассмотрения вопроса правительство государства-нарушителя может представить любые соображения на этот счет.

Далее Совет, действуя на основе принципа квалифицированного большинства (голос государства-нарушителя при этом исключается), может приостановить некоторые права этого государства, вытекающие из Договора. Он может, например, отстранить представителей данного государства от участия в голосовании в Совете или приостановить предоставление данному государству ассигнований из бюджета Сообщества (в частности, выплаты из структурных фондов). Вместе с тем обязательства государства-нарушителя по Договору остаются в силе.

Ниццским договором предусмотрена возможность принятия превентивных мер в отношении государства-члена, нарушающего принципы Союза. По просьбе одной трети государств-членов, Парламента или Комиссии Совет может (большинством в четыре пятых всех голосов и с согласия Парламента) констатировать наличие явной угрозы нарушения принципов Союза одним из государств-членов. Прежде чем вынести решение по этому вопросу, Совет должен заслушать государство, о котором идет речь. Он может также обратиться к независимым экспертам с просьбой представить доклад по этому вопросу. Совет должен регулярно проверять, остаются ли в силе мотивы, побудившие его принять указанные меры. Совершенно очевидно, что все эти положения адресованы не столько нынешним государствам-членам, сколько странам-кандидатам.

Первоначально предполагалось, что вторая задача (проведение институциональной реформы) будет решена при подготовке Амстердамского договора. Однако в силу острых разногласий между государствами-членами сделать это не удалось. Основные изменения институциональной структуры, необходимые для практического осуществления пятого расширения, были согласованы лишь в Ниццском договоре (см. главу 4).

Наиболее сложным оказалось разрешение третьей задачи: финансирование пятого расширения.

В соответствии с поручением Европейского совета 15 июля 1997 г. Комиссия представила доклад под названием «Повестка дня 2000», который был одобрен Европейским советом на заседании в Берлине в марте 1999 г. В этом пространном (около 2000 страниц) документе был изложен взгляд Комиссии на будущее развитие Европейского Союза и выдвинуты предложения относительно финансирования нужд ЕС в 2000-2006 гг.

Одно из главных мест в докладе Комиссии было уделено проблеме расширения. В итоге ожесточенных споров было принято решение не увеличивать норму отчислений в бюджет ЕС и оставить его на уровне 1,27% ВВП. Это означает, что на цели помощи странам-кандидатам в 2000-2006 гг. будет выделено 80 млрд. евро, причем для отдельных стран-кандидатов установлен потолок в размере 4% их ВВП.

В результате расширения средний уровень ВВП на душу населения, по которому исчисляются выплаты из фондов Сообщества, резко понизится. При неизменном потолке бюджета Сообщества наименее развитые из числа нынешних государств-членов утратят право на финансовую помощь, которая составляет один из главных мотивов их участия в интеграционной группировке. Особенно сильно пострадает Испания, которая, имея 7% населения ЕС, получает 30% выплат из фондов Сообщества. По настоянию Мадрида вопросы формирования бюджета оставлены в сфере действия принципа единогласия.

Главными инструментами оказания финансовой и технической помощи странам-кандидатам являются следующие программы:

· PHARE. Эта программа была учреждена в декабре 1989 г. и первоначально предназначалась для оказания экстренной помощи Польше и Венгрии (отсюда название – Poland-Hungary: Assistance for the Reconstruction of the Economy). Согласно «Повестке дня 2000», на ее финансирование ежегодно выделяется 1,56 млрд. евро. Двумя главными направлениями программы являются: 1) оказание помощи правительствам стран-кандидатов в освоении acquis communautaire и 2) мобилизация государственных и частных инвестиций в целях обеспечения соответствия стран-кандидатов стандартам ЕС в таких областях, как транспорт, охрана окружающей среды, условия труда, качество промышленных товаров и т.д.

· ISPA. Название программы расшифровывается как «Инструмент структурной политики в процессе подготовки к присоединению». В рамках этой программы ежегодно расходуется 1,04 млрд. евро. Основной задачей является финансирование модернизации общественной инфраструктуры стран-кандидатов.

· SAPARD. Программа, предназначенная исключительно для оказания содействия в развитии сельского хозяйства и обустройства сельской местности. На эти нужды ежегодно выделяется 520 млрд. евро.

Распределение средств, выделяемых по линии этих трех программ (3,12 млрд. евро), производится в соответствии с критерием численности населения. Поэтому Польша получает 30%, Румыния – 28, Болгария – 10, Венгрия – 7, Литва – 6, Чехия – 5, Латвия и Словакия – по 4, Эстония – 2 и Словения – 1%.

Кроме того, используются и ресурсы Европейского инвестиционного банка (в 1997-2000 гг. 7 млрд. евро). ЕИБ тесно сотрудничает с Мировым банком и Европейским банком реконструкции и развития, по линии которых также привлекаются средства для реализации проектов в странах ЦВЕ.

Формой косвенной финансовой поддержки стран-кандидатов является их участие в ряде собственных программ ЕС (научные исследования, здравоохранение, охрана окружающей среды, энергетика, профессиональное обучение, образование, поддержка малого и среднего бизнеса и т.д.).

По единодушному мнению специалистов, выделяемые суммы являются совершенно недостаточными для того, чтобы поддержать тот уровень помощи, который оказывался Греции, Ирландии, Испании и Португалии. Они явно не обеспечивают выравнивание уровней социально-экономического развития. Положение усугубляется тем, что лишь две из десяти стран ЦВЕ (Польша и Венгрия) восстановили уровень промышленного производства, который они имели в 1989 г. Согласно расчетам, опубликованным Экономической комиссией ООН для Европы, для того чтобы догнать наименее развитые из нынешних государств-членов, Чехии потребуется как минимум 10-15 лет, Венгрии, Польше и Словении – 20-25 лет, Румынии и Литве – 35 лет, Албании – 65-75 лет (цит. по: Rousselot-Pailley Gerard. Guide de 1'Union Europeenne 2000-2002. – Bruxelles, 2001. – P. 288).

Проблема приспособления ряда направлений политики ЕС к грядущим изменениям в его составе – четвертая задача – пока находится в процессе проработки.

В настоящее время имеется 15 стран, в различные годы подавших заявления о вступлении в ЕС (даты подачи заявлений указываются в скобках). Заявления Норвегии (1961, 1967, 1982 гг.) и Швейцарии (1992 г.) заморожены и не рассматриваются в связи с отрицательным исходом референдумов и в той, и в другой стране. Двенадцать стран были официально признаны странами-кандидатами в середине 90-х годов. Это Кипр (1990 г.), Мальта (1990, 1998 гг.), Венгрия и Польша (1994 г.), Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия и Эстония (1995 г.), Чешская Республика и Словения (1996 г.). Положение Турции, подавшей заявление о вступлении еще в 1982 г., является пока неопределенным.

Позиция Сообщества в отношении состава стран-кандидатов является достаточно противоречивой. Несколько раз она претерпевала резкие колебания, повлекшие за собой отрицательные политические последствия. В декабре 1997 г., опираясь на оценки Комиссии, Европейский совет решил начать весной 1998 г. официальные переговоры о присоединении с шестью странами, которые считаются наиболее «продвинутыми» в подготовке к вступлению в ЕС: Кипром, Венгрией, Польшей, Чешской Республикой, Словенией и Эстонией. Для того чтобы «подсластить пилюлю» для тех, кто остался за бортом официальных переговоров, было решено учредить ежегодную Европейскую конференцию, на которой были бы представлены ЕС и все страны-кандидаты, вне зависимости от степени их подготовленности. Первая конференция такого рода была созвана в Лондоне в 1998 г.

Это решение, как и следовало ожидать, было отрицательно встречено теми, кому оно было адресовано. Особенно резкой была реакция Турции, которая отказалась участвовать в Лондонской конференции. Поэтому на заседании Европейского совета в Хельсинки в декабре 1999 г. было решено не делать различий между странами-кандидатами и вести переговоры одновременно со всеми. Переговоры еще с шестью странами-кандидатами – Болгарией, Латвией, Литвой, Мальтой, Румынией и Словакией – начались в феврале 2000 г.

Турция была официально признана страной-кандидатом, которая может вступить в ЕС на основе тех же критериев, что и другие страны-кандидаты. Однако она «выпала» из зафиксированного Ниццским договором расчета голосов в Совете после завершения пятого расширения и круга стран-кандидатов, с которыми ведутся официальные переговоры. Отсюда следует один вывод: несмотря на все заверения о «европейском призвании» Турции, бесспорных успехах в освоении ею acquis commwautaire (этот процесс продолжается уже более 30 лет), вхождении в таможенный союз стран ЕС, вступление Турции в ЕС откладывается. Официальное объяснение состоит в том, что Турция пока не соответствует европейским стандартам прав человека.

Программа подготовки стран-кандидатов к вступлению в ЕС включает следующие элементы:

· Разработку «стратегии присоединения» (принята на заседании Европейского совета в Эссене в декабре 1994 г.). Суть стратегии состоит в постепенном расширении и углублении двусторонних Европейских соглашений со странами ЦВЕ.

· Подготовку стран-кандидатов к началу официальных переговоров. Ее главным элементом является ознакомление представителей этих стран с разбитым на 31 главу acquis communautaire (80 тыс. страниц), которое проводится сотрудниками Европейской комиссии. Определение тех положений, принятие которых странами-кандидатами является чисто техническим делом, и существенных проблем, которые должны быть предметом переговоров.

· Создание параллельно с механизмами Европейских соглашений так называемых «партнерств в целях присоединения». Их материальной основой являются фонды финансовых инструментов присоединения, а главная задача состоит в выявлении и устранении «узких мест», которые служат препятствием к интеграции стран-кандидатов в систему Единого внутреннего рынка ЕС.

Неотъемлемой частью подготовки стран-кандидатов к присоединению является постоянное наблюдение Комиссии за ходом работ в отдельных странах. Выводы Комиссии публикуются ежегодно. Наибольший прогресс достигнут Мальтой, Кипром и Эстонией. За ними идут Чешская Республика, Венгрия, Словения. В особом положении находится Польша – крупнейшая из стран-кандидатов, вес которой в расширенном Союзе будет таким же, что и вес Испании.

В течение последних 10 лет вероятные сроки присоединения стран-кандидатов неоднократно переносились. Окончательно этот вопрос был решен на заседании Европейского совета в Брюсселе 24-25 октября 2002 г.

Политические руководители ЕС согласились с выводом Комиссии, что Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чешская Республика и Эстония уже отвечают всем политическим критериям присоединения, а к 2004 г. добьются соответствия и экономическим критериям. Участники саммита заявили о своей решимости завершить переговоры с этими 10 странами к заседанию Европейского совета в Копенгагене 12-13 декабря 2002 г. и подписать Договор о присоединении в Афинах в апреле 2003 г. В начале 2004 г. эти 10 стран станут полноправными членами ЕС.

В итоговом документе саммита содержится призыв к руководителям греческой и турецкой общин Кипра достичь всеобъемлющего соглашения о воссоединении страны до подписания Договора о присоединении. Политические руководители Союза обратились к Генеральному секретарю ООН Кофи Аннану с просьбой приложить все усилия для достижения этой цели. Принципы будущего соглашения будут полностью учтены в Договоре о присоединении. Если же добиться этого не удастся, присоединение Кипра будет осуществлено на основе решений Европейского совета, принятых на заседании в Хельсинки в 1999 г.

Саммит отметил, что Болгария и Румыния смогут вступить в ЕС не ранее 2007 г. Что касается Турции, то перед Европейским Союзом стоит чрезвычайно сложная дилемма.

С одной стороны, присоединению Турции к ЕС мешают не просто отдельные случаи нарушения прав человека, как утверждает официальная пропаганда. По мнению многих ученых и политических деятелей, истинная причина состоит в неустранимой несовместимости некоторых фундаментальных цивилизационных особенностей мусульманской Турции и христианской Западной Европы. Присоединение Турции резко изменило бы геополитическое положение Европейского Союза. В этом случае ЕС вошел бы в непосредственное соприкосновение с зоной нестабильности на Ближнем Востоке, на Кавказе и в Центральной Азии, со всеми вытекающими отсюда рисками в сферах его внешней и внутренней безопасности.

С другой стороны, отказ в приеме Турции в ЕС мог бы привести к катастрофическим последствиям и для Турции, и для Европы. Он, по всей вероятности, подорвал бы основы светского государства, заложенные Ататюрком, и открыл бы путь для усиления исламского фундаментализма в самой Европе, на пороге Европейского Союза. В результате геополитическое положение Европейского Союза резко ухудшилось бы. Решение этой дилеммы пока не найдено.

Принимая окончательное решение о сроках пятого расширения, Европейский совет предусмотрел в то же время ряд «подстраховочных» мер. Во-первых, и после подписания Договора Комиссия будет продолжать свой мониторинг и представит окончательный доклад о ходе освоения acquis communautaire странами-кандидатами за полгода до предполагаемой даты их присоединения. Во-вторых, в Договор о присоединении, помимо стандартных защитных оговорок, будут внесены две специфические нормы. В течение трех лет после присоединения любое государство-член или Комиссия будут иметь право поставить вопрос о введении дополнительных защитных мер в случае невыполнения тем или иным из вновь присоединившихся государств своих обязательств в области Единого внутреннего рынка или сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел.

Брюссельский саммит принял окончательное решение и по другому спорному вопросу – относительно финансирования пятого расширения. Руководители ЕС подтвердили, что, несмотря на просьбы стран-кандидатов, бюджет ЕС на 2000-2006 гг. не будет увеличен. Финансовая поддержка будет оказываться в виде прямых выплат по прогрессивной шкале. Конечная цель состоит в том, чтобы к 2013 г. вывести финансовую поддержку новых членов ЕС на уровень поддержки, которая оказывается менее развитым государствам-членам в настоящее время. Реализация этой цели зависит от результатов реформы общей сельскохозяйственной политики и формирования финансовой перспективы ЕС на 2007-2013 гг. Окончательные решения и по тому, и по другому вопросу должны быть приняты в 2006 г.

Даже если эта проблема будет решена удовлетворительно, нет гарантии, что выделенные средства окажутся достаточными для решения сложных народнохозяйственных задач в Центральной и Восточной Европе.

Резюме

Еще в конце 80 – начале 90-х годов три страны Южной Европы подали заявления о вступлении в ЕС (Турция – в 1982 г., Мальта и Кипр – в 1990 г.). В 1994-1996 гг. с официальными просьбами о присоединении к ЕС обратились десять государств Центральной и Восточной Европы – Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словения, Словакия, Чехия и Эстония. Европейский Союз высказал положительное отношение к этим просьбам и начал переговоры об условиях присоединения со всеми странами-кандидатами (кроме Турции).

Перспектива пятого расширения ставит перед ЕС сложные проблемы.

Ранее к ЕС одновременно присоединялись не более трех новых членов. Сейчас речь идет о более или менее одновременном присоединении 12 (или 13) государств, то есть об увеличении числа государств-членов чуть ли не вдвое. Это создает непомерную нагрузку на институциональную систему Сообщества.

В прошлом в состав Сообщества вступали государства с более или менее одинаковым уровнем социально-экономического развития и идентичными моделями политического и социально-экономического устройства. Иное дело пятое расширение. Оно охватывает относительно отсталые страны, находящиеся в процессе системной трансформации. Если в результате расширения население ЕС возрастет на одну треть, то его ВВП увеличится (по разным подсчетам) всего на 5-9%.

Уже сейчас разнородность Сообщества настолько велика, что для осуществления отдельных видов политики потребовалась дифференциация, которая заставила отступить от некоторых важных принципов интеграции. В Сообществе, состоящем из 28 разнородных государств, потребность в дифференциации будет еще больше. Возникает вопрос: не приведет ли это к размыванию Союза?

Европейский Союз рассчитывает решить все эти проблемы посредством четырех взаимосвязанных мер.

Во-первых, на заседании Европейского совета в Копенгагене в 1993 г. были установлены критерии присоединения, которым обязательно должны соответствовать все страны-кандидаты. Это наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, уважение и защиту прав меньшинств; существование жизнеспособной рыночной экономики и способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил внутри Союза; способность взять на себя обязанности, связанные с вступлением в ЕС, в частности поддержать цели политического, экономического и валютного союза.

Во-вторых, внутри самого Европейского Союза должна быть проведена институциональная реформа, способная обеспечить функционирование институтов ЕС в новых условиях.

В-третьих, выделены финансовые средства с целью помочь странам-кандидатам в подготовке к вступлению в ЕС.

В-четвертых, должны быть существенно изменены некоторые направления политики ЕС, в первую очередь общая сельскохозяйственная политика и политика экономического и социального сплочения, с учетом особенностей новых государств-членов.

Установлен принцип, согласно которому переговоры со всеми странами-кандидатами ведутся одновременно, однако их прием в ЕС будет осуществляться индивидуально, по мере готовности той или иной страны. Сроки вероятного вступления в ЕС первых стран-кандидатов неоднократно переносились. В настоящее время окончательно решено, что Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чешская Республика и Эстония присоединятся к ЕС в начале 2004 г. Присоединение Болгарии и Румынии произойдет не ранее 2007 г.

Признавая в принципе право Турции на полноправное участие в европейской интеграции, Европейский Союз высказывает неудовлетворенность положением с соблюдением прав человека в этой стране и заявляет о своей готовности начать переговоры о присоединении лишь после того, как будут устранены существующие нарушения. До этого времени будут действовать существующие соглашения, в том числе Соглашение о таможенном союзе между ЕС и Турцией.

Date: 2015-09-03; view: 449; Нарушение авторских прав