Структура видатків бюджету країн зони ЄС-27 та України

*Видатки бюджету України наведено з урахуванням видатків зведеного бюджету та видатків позабюджетних фондів (пенсійного і соціальних)

*Соціальні пільги наведено для України з урахуванням видатків позабюджетних фондів (пенсійного і соціальних)

Перевищено майже у двічі у структурі видатків бюджету України показник субсидії, у якому відображено субсидії і поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям). Не зважаючи на те, що частка державної власності залишається у країні незначною, але за рахунок вимушених дотацій НАК “Нафтогаз України” та вугільної галузі (держава штучно обмежує ціну на газ для населення та вугілля, тому компенсує підприємствам втрату/недоотримання прибутку) уряд змушений витрачати кошти на підтримку їх рентабельності. Існуюча практика неодноразово отримувала критику з боку експертів та фахівців, однак залишається вітчизняним рудиментом неефективності витрачання бюджетних коштів, оскільки їх переорієнтація дозволила б довести показник питомої ваги капітальних вкладень до європейських стандартів, який у двічі нижче ніж у країнах зони ЄС.

Головна відмінність у структурі видатків бюджету країн ЄС і України характеризується показником капітальні вкладення, який у нашій країні майже в півтора рази нижчий ніж в Європі, при цьому в Україні фактично відсутні капітальні вкладення, спрямовані на валове накопичення капіталу. Це свідчить про відсутність проведення модернізації та оновлення виробничих фондів, запровадження новітніх технологій (створення нематеріальних активів) за рахунок коштів держави. Враховуючи, що держава ще залишається власником пакету акцій окремих стратегічних підприємств, то відсутність інвестицій з боку держави, а також обмеження щодо рефінансування частини прибутку у розвиток підприємств (необхідність виконання обов’язкового нормативу перерахування дивідендів до бюджету) призводить до втрати конкурентоспроможності продукції державних підприємств та негативно впливає на ринкову вартість цих компаній. У разі прийняття рішення урядом щодо продажу пакетів акцій зазначених підприємств (приватизації), держава недоотримає кошти, які необхідні для фінансування дефіциту бюджету.

Планування соціальних видатків та соціальні нормативи.

Соціальна функція держави – це діяльність, спрямована не тільки на задоволення суспільних потреб в охороні здоров’я, освіті, підтримці малозабезпечених тощо, але й на регулювання ринку праці з метою підтримки певного рівня зайнятості, матеріального забезпечення людей, які втратили робочі місця або не змогли знайти їх.

Як зазначає А. Гальчинський, “проблема оптимізації соціальних видатків давно назріла. Україна вичерпала можливості вирішення соціальних проблем через механізми державного бюджету. На Заході держава широко використовує активні економічні, зокрема й фіскальні, інструменти, що стимулюють приватні соціальні інвестиції. В окремих країнах вони сягають 35-40% загального рівня соціальних видатків”.

Сьогодні Україна стоїть перед вибором між великою, але безсилою державою або державою, що повернула собі силу завдяки обмеженню функцій та делегуванню “виконавчих” завдань іншим інститутам.

За час розбудови незалежної України відбулися суттєві зміни у бюджетних пріоритетах держави. Сьогодні можна констатувати, що структура видатків Зведеного бюджету України за функціональною класифікацією відповідає загальноєвропейським тенденціям та відображає модернізацію інструментів державного регулювання економіки задля наповнення новим змістом поняття “держава загального добробуту”. У трійку визначальних напрямків бюджетного фінансування в Україні входять: соціальний захист та соціальне забезпечення, освіта та охорона здоров’я, далі за значущістю йдуть загальнодержавні функції та економічна діяльність. Практично аналогічний склад пріоритетних урядових видатків мають бюджети європейських країн. Єдина відмінність полягає у розташуванні за пріоритетністю видатків на фінансування загальнодержавних функцій. У європейських країнах ця функція держави посідає третє місце, а в Україні – четверте. Це пов’язано із великими обсягами державного боргу у більшості країн зони-євро та необхідністю витрачання значних бюджетних ресурсів на його обслуговування. На жаль, така відмінність у середньостроковій перспективі, за умови збереження існуючих темпів приросту державного боргу в Україні, може швидко нівелюватися.

Якщо порівнювати бюджетні пріоритети України та країн зони-євро, то вони мають розбіжності лише у розташуванні у рейтингу видатків на охорону здоров’я та освіту, тому для остаточного висновку щодо ідентичності тренду змін та визначення їх конкретних параметрів доцільно розглянути структуру бюджетних видатків. Оскільки до складу урядових видатків країн ЄС включені також видатки на виплату пенсій, допомог по безробіттю, соціальних виплат від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань тощо, то для коректності порівняння до показників виконання функцій держави стосовно соціального захисту та соціального забезпечення в України також включені видатки позабюджетних пенсійного і соціальних фондів (Табл. 3).

Таблиця 3

Структура бюджетних видатків країн зони ЄС-17, ЄС-27 та України* за функціональною класифікацією,**

*Видатки бюджету України наведено з урахуванням видатків зведеного бюджету та видатків позабюджетних фондів (пенсійного і соціальних)

*Соціальний захист та соціальне забезпечення для України наведено з урахуванням видатків зведеного бюджету та видатків позабюджетних фондів (пенсійного і соціальних)

**Статистичні дані по країнам зони ЄС наведено за 2011 рік, по Україні – за 2013 рік

Як свідчать наведені дані, в Україні перевищено обсяг видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення порівняно з країнами зони ЄС-27 та ЄС-17 відповідно на 1,9% та 1,3% від ВВП. При цьому питома вага зазначених видатків у структурі урядових видатків України складає майже половину від загального обсягу та більше за аналогічні показники порівняно з країнами зони ЄС-27 та ЄС-17 відповідно на 6,5% та 5,7%. Витрачання таких значних обсягів державних ресурсів на виконання соціальних функцій, у тому числі за рахунок формування бюджету “споживання”, можуть собі дозволити лише провідні країни, де запроваджена система державного соціального страхування. Для України це виступає додатковим чинником, що породжує хронічний дефіцит бюджету. Крім того, в умовах загальносвітової тенденції старіння населення та відтоку значної кількості працездатного населення в інші країни, при продовженні існуючою бюджетної політики, Уряд України буде змушений збільшувати частку видатків на соціальні цілі, що в перспективі негативно вплине як на стабільність державних фінансів, так і на темпи розвитку економіки.

У структурі видатків зведеного бюджету України на соціальний захист та соціальне забезпечення, найбільшу питому вагу (понад 60% від загальної суми) складають видатки на соціальний захист пенсіонерів, частка яких за період з 2007 по 2013 роки зросла на 6,6% (Табл. 4). Зазначена тенденція свідчить, що держава змушена дотувати пенсійний фонд за рахунок бюджетних коштів, тим самим надаючи преференції окремим категоріям пенсіонерів, які отримують пенсії не на загальних підставах, а також покривати його дефіцит. Така вітчизняна практика нівелює саму ідею створення та функціонування солідарної пенсійної системи та позбавляє зацікавленості працюючих громадян декларувати реальний розмір заробітної плати, тим самим забезпечуючи збільшення суми відрахувань до пенсійного фонду як роботодавцями, так і самими працюючими.

Таблиця 4

Структура видатків Зведеного бюджету України на соціальний захист та соціальне забезпечення, %

Питома вага власних надходжень Пенсійного фонду України у 2013 році складала 66,6%, решту – становили надходження з Державного бюджету України на фінансування пенсійних програм. При цьому 73,9% коштів із загального обсягу виділених бюджетних асигнувань були спрямовані на дотації на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, а 26,1% коштів – на покриття дефіциту Пенсійного фонду України для виплати пенсій. У 2012 та 2011 роках частка власних надходжень пенсійного фонду становила відповідно 71% та 70,4%. При цьому 23,8% та 30,4% надходження з державного бюджету були спрямовані на покриття дефіциту фонду, решта – на фінансування різних пенсійних програм. Дефіцит Пенсійного фонду України протягом 2011-2013 років становив відповідно 9,0%, 6,9% та 8,6%.

В умовах необхідності здійснення бюджетної консолідації та пошуку резервів скорочення неефективних видатків бюджету, вважаємо, що одним із пріоритетних напрямків оптимізації є поступове скорочення спеціальних пенсій, призначених за різними пенсійними програмами та призупинення практики фінансування дефіциту бюджету за рахунок коштів державного бюджету. Впроваджувати такі новації доцільно одночасно із завершенням переходу на трьохрівневу систему пенсійного забезпечення в Україні, підвищенням вимог щодо одержання гарантованих державою пенсій (збільшення мінімально необхідного терміну трудового стажу, підвищення пенсійного віку, скорочення видів та обсягів спеціальних пенсій тощо).

Призупинення практики покриття дефіциту пенсійного фонду коштами державного бюджету дозволить скоротити частку видатків на соціальний захист пенсіонерів у структурі видатків Зведеного бюджету України на соціальний захист та соціальне забезпечення у середньому на 15% (питома вага коштів державного бюджету, спрямованих на фінансування дефіциту пенсійного фонду, у загальному обсязі видатків Зведеного бюджету України на соціальний захист та соціальне забезпечення у 2011 році становила 16,8%, у 2012 році – 12,2%, у 2013 році – 15,0%).

Наступними за значущістю у структурі видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення виступають видатки на соціальний захист сімей, дітей та молоді, які мають чітко визначений тренд на зростання. За період з 2007 по 2013 роки їх частка збільшилася на 6,5%. Така політика уряду продиктована різким скороченням питомої ваги осіб у віковій групі від 0 до 17 років у загальній кількості населення. Так, у 1990 році цей показник становив 25,8%, у 2000 році – 22,6%, у 2010 році – 17,6% та у 2013 році – 17,7%. Оскільки без відповідної державної допомоги та заохочення сімей до народження дітей призупинити негативну тенденцію щодо старіння населення та покращення демографічної ситуації у країні неможливо. Тому прогнозується, що у перспективі частка зазначених витрат у структурі видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення буде мати тенденцію до зростання через їх пріоритетність та потенційну ефективність для економіки держави.

Стосовно видатків зведеного бюджету на соціальний захист на випадок непрацездатності та соціальний захист безробітних, то також прогнозується збільшення або збереження їх частки на існуючому рівні у структурі видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення. Підставою для таких висновків є тенденція, яка накреслилася у 2014 році, щодо зростання рівня безробіття у країні. Починаючи з 2010 року в Україні відбувалося поступове зменшення рівня безробіття з 9,6% у 2009 році до 7,7% у 2013 році. Однак за підсумками 1 кварталу 2014 року маємо цей показник на рівні 9,3%. На фоні складної економічної та політичної ситуації в країни подолати цей негативний тренд у короткостроковій перспективі буде проблематично. Крім того, значно підвищився середньомісячний розмір допомоги по безробіттю з 655,56 грн. у 2009 році до 1172 грн. у 2013 році, що також буде впливати у бік збільшення на розмір зазначених видатків. З метою підвищення активності на ринку праці держава має також забезпечити перекваліфікацію безробітних за рахунок бюджетних коштів для їх адаптації та інтеграції до умов ринкової конкурентної економіки.

Прогнозуються збереження тенденції щодо зменшення питомої ваги видатків на соціальний захист інших категорій населення. За рахунок проведення інвентаризації усіх соціальних допомог, що надаються різним категоріям соціально незахищених верств населення, та перехід на адресне надання державних субсидій (дотацій, допомог тощо), уряд зможе оптимізувати обсяги зазначених видатків та підвищити їх ефективність. Сьогодні актуальним залишається вирішення питання щодо отримання громадянином лише однієї соціальної допомоги (субсидії), а не декількох, та збільшення обсягу такої допомоги. Це дозволить забезпечити реалізацію на практиці принципу соціальної справедливості, усунути розпорошеність бюджетних коштів, запровадити чіткий контроль за отримувачами бюджетних послуг та обсягами їх надання.

Також у перспективі буде продовжуватися тренд щодо зменшення обсягів видатків на допомогу у вирішенні житлового питання. Оскільки Україна після підписання асоціації з ЄС, як і більшість європейських країн, буде намагатися запровадити систему надання муніципального житла для малозабезпечений верст населення, яка забороняє його приватизацію. Зазначене житло буде залишатися у комунальній власності та перебувати постійно в обігу.

Прогнозується, що частка витрат на соціальний захист ветеранів війни та праці також буде у перспективі зменшуватися у структурі видатків бюджету, як через фізичне скорочення кількості ветеранів війни, так і через перегляд доцільності надання державної допомоги ветеранам праці. Оскільки у сучасному механізмі нарахування пенсій за віком вже передбачено збільшення розміру пенсії у разі перевищення необхідного трудового стажу для її отримання. Подвійне надання державної компенсації на підставі однієї і той події суперечить принципу соціальної справедливості та ефективності витрачання бюджетних коштів.

Таким чином, враховуючи вищезазначені тенденції змін у структурі та виявлені резерви скорочення бюджетних видатків можна стверджувати, що в Україні у довгостроковому періоді відбудеться суттєве зменшення обсягів видатків зведеного бюджету на соціальний захист та соціальне забезпечення до відповідних стандартів (нормативів) європейських країн.

Друге місце за пріоритетністю витрачання бюджетних коштів в Україні займає освіта. Обсяги фінансування сфери надання освітніх послуг перевищено майже на 2% від ВВП, порівняно з країнами ЄС. Це пов’язано, в першу чергу, із наявністю в країні значної кількості державних (національних) вищих начальних закладів та необхідністю їх забезпечення державним замовленням, нерозгалуженістю системи надання приватних освітніх послуг у шкільних та дошкільних закладах через низький рівень платоспроможності населення та недосконалість правового регламентування діяльності таких закладів. Аналогічна ситуація склалася й з фінансуванням науково-дослідних інститутів (установ), у яких держава виступає засновником і фактично єдиним замовником наукових розробок.

В сучасних умовах розвитку суспільства вкладання коштів в людський капітал є показником інноваційного розвитку економіки країни, тому можна розглядати таку тенденцію як позитивний чинник. Однак необхідно додатково дослідити структуру видатків на освіту та оцінити отриманий економікою та суспільством ефект від витрачання бюджетних коштів через значний відтік молодих кваліфікованих кадрів за межі країни, зростаючу тенденцію щодо працевлаштування молодих спеціалістів не за фахом та, на жаль, низький рівень знань за результатами незалежного тестування випускників загальних середніх шкіл, зокрема за результатами тестування у 2014 році (Табл. 5).

Таблиця 5

Структура видатків Зведеного бюджету України на освіту, %

У структурі видатків бюджету на освіту найбільшу питому вагу у 2013 році мали видатки на загальну середню освіту 41,9%, вищу освіту – 28,4%, дошкільну освіту – 14,8% та професійно-технічну освіту – 6,0%. Разом вони складають 91,1% від загальної суми бюджетних витрат на освіту. Тому від динаміки змін цих складових видатків на освіту буде залежати загальний обсяг бюджетних витрат на фінансування державних програм у цій сфері. Протягом 2007-2013 років найбільш динамічно зростала частка видатків на дошкільну освіту у структурі видатків на освіту, темпи приросту за цей період становлять 2,9%. Чітко визначений тренд на зменшення питомої ваги мають видатки на загальну середню освіту та вищу освіту, їх частка скоротилася відповідно на 0,6% та 3,0% протягом зазначеного періоду. Питома вага видатків на професійно-технічну освіту мала незначну волатільність за період з 2007 по 2013 роки, однак залишилася незмінною на рівні 6,0% від загальної суми видатків на освіту.

Враховуючи, що питома вага видатків на освіту в країнах ЄС-17 та ЄС-27 становить відповідно 5,0% та 5,3% від загальної суми урядових видатків, а в Україні ця частка дорівнює 7,3%, що значно перевищує середньоєвропейські показники, то Уряду України необхідно шукати шляхи оптимізації зазначених видатків та здійснення бюджетного маневру у фінансуванні надання освітніх послуг. Крім того, підписання асоціації України з ЄС посилить вимоги щодо відповідності вітчизняних показників складових бюджету із загальноприйнятим у країнах зони-євро індикаторам (стандартам) та буде потребувати модернізації законодавчої бази, що регламентує надання гарантованих суспільних послуг у сфері освіти. Тому можна прогнозувати, що видатки бюджету на освіту будуть у середньо та довгостроковій перспективі зменшуватися за рахунок запровадження нових критеріїв (нормативів) щодо визначення їх обсягів.

При цьому необхідно пам’ятати, що підвищення якості освіти та створення умов, за яких вищі навчальні заклади стануть більш доступним для молоді, в сучасних умовах посткризового розвитку розглядаються як чинник, що запобігає призупиненню темпів росту економіки.

Продовжуючи досліджувати пріоритетні напрями витрачання бюджетних коштів необхідно зазначити, що майже у двічі в Україні (4,2% від ВВП у 2013 році) недофінансована, порівняно з європейськими країнами (у країнах зони ЄС-27 та ЄС-17 цей показник становить відповідно 7,3% та 7,4% від ВВП), сфера охорони здоров’я, що на фоні найнижчих показників тривалості життя населення у Європі та неможливості для більшості громадян користуватися приватними медичними послугами через низький рівень доходів, призводить до інтенсивного скорочення кількості населення країни та погіршення стану здоров’я нації в цілому.

Не зважаючи те, що майже у два з половиною рази збільшилися видатки на охорону здоров’я у розрахунку на душу населення за період з 2007 по 2013 роки, ця сума є недостатньою для надання якісних медичних послуг. Оскільки майже 60% від загального обсягу бюджетних видатків на охорону здоров’я спрямовується на виплату заробітної плати (з нарахуваннями) працівникам бюджетних установ цієї сфери та 6,0% – на оплату комунальних послуг та електроенергії. При цьому рівень заробітної плати працівників сфери охорони здоров’я залишається нижчим за середню заробітну плату по країні.

У структурі видатків зведеного бюджету на охорону здоров’я найбільшу питому вагу мають дві групи видатки на: 1) лікарні та санаторно-курортні заклади та 2) поліклініки і амбулаторії, швидка та невідкладна допомога. Загальна сума цих видатків становить понад 85% від загального обсягу видатків (Табл. 6).

Таблиця 6

Структура видатків Зведеного бюджету України на охорону здоров’я, %

Частка видатків на лікарні та санаторно-курортні заклади протягом 2007-2013 років відрізнялася значною волатільністю показників. Починаючи з 2007 по 2010 рік була тенденція до зростання (з 69,1% до 71,7%), з 2011 по 2013 рік розпочався тренд на скорочення видатків (з 71,3% до 65,4%). Понад 65% від загальної суми зазначених видатків припадає на лікарні загального профілю, понад 25% – на спеціалізовані лікарні та інші спеціалізовані заклади, решта – на пологові будинки та санаторно-курортні заклади.

Що стосується видатків на поліклініки і амбулаторії, швидку та невідкладну допомогу, то майже третина із зазначених видатків припадає на поліклініки загального профілю та амбулаторії. Така практика пріоритетного фінансування у державі медичних закладів загального профілю відображає політику уряду у сфері охорони здоров’я спрямовану на виявлення та попередження захворювань у населення та відповідає загальносвітовим тенденціям.

Одним із етапів реалізації цієї державної програми та переорієнтації напрямків витрачання бюджетних коштів у сфері охорони здоров’я є запровадження в Україні інституту домашніх лікарів, що забезпечить мінімізацію видатків бюджету на фінансування спеціалізованих лікарень та закладів, оскільки попит на надання зазначених медичних послуг є набагато меншим. Це дозволить скоротити кількість спеціалізованих закладів при одночасному збільшенні їх ємкості. Однак без проведення реформ у сфері охорони здоров’я, запровадження обов’язкового медичного страхування держава неспроможна буде забезпечити надання якісної та доступної медичної допомоги, і тим самим гарантувати ефективність витрачання бюджетних коштів.

Одночасно необхідно розробити та законодавчо затвердити мінімальні державні стандарти щодо надання безоплатних медичних послуг. Держава неспроможна і не повинна покривати всі витрати на лікування пацієнтів у медичних закладах, оскільки вартість сучасних медичних послуг постійно зростає.

Таким чином, збільшення обсягів фінансування сфери охорони здоров’я в сучасних умовах можливо тільки за рахунок запровадження обов’язкового державного медичного страхування. Оскільки приватне (особисте) медичне страхування не забезпечить масового фінансування цієї галузі та доступності якісних медичних послуг кожному громадянину країни.

3. Методика планування соціальних видатків місцевих бюджетів України.

Виконання соціальних функцій потребує від держави дедалі більших за масштабами обсягів фінансування відповідних бюджетних програм, які фінансуються за рахунок бюджетних коштів, і потреба в яких зростає з кожним днем. Враховуючи, що соціальні видатки бюджету відносяться до обов’язкових, обсяг яких розраховується відповідно до положень чинного законодавства, то для їх скорочення при проведенні бюджетної консолідації потрібний перегляд норм відповідних законів, що проблематично швидко здійснити у правовій демократичній державі через пряму заборону Конституцією України звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (ст. 22). Тому необхідно попередньо отримати згоду суспільства щодо відмови від певних суспільних благ та послуг або отримання їх за рахунок обов’язкового державного соціального страхування.

Вважаємо, що законодавче закріплення процедури розробки бюджетної стратегії як інструменту збалансування бюджету в умовах несприятливих довгострокових тенденцій дозволить уряду здійснювати більш ефективне корегування обсягів надання суспільних благ та послуг з урахуванням можливих демографічних зрушень та інших змін в економіці країни. Враховуючи при цьому, що головна мета довгострокових прогнозів полягає в тому, щоб виявити природу та масштаби фінансових проблем у майбутньому та запропонувати уряду альтернативні варіанти превентивних дій щодо їх подолання або мінімізації негативного впливу на економіку країни.

Перед початком розробки бюджетного планування та прогнозування необхідно здійснити оцінку поточної бюджетної політики держави щодо її результативності та відповідності цілям та пріоритетам стратегії економічного розвитку держави в цілому; визначити нові цілі та довгострокові орієнтири фіскальної політики, запропонувати найбільш вірогідні варіанти розвитку бюджетної та податкової політики держави на довгострокову перспективу з урахуванням наявних макроекономічних та інституціональних чинників впливу.

Тема 8. Зарубіжний досвід і краща практика організації бюджетного планування та прогнозування

1. Теоретичні засади організації довгострокового бюджетного планування та прогнозування.

2. Історичні аспекти становлення та розвитку вітчизняної системи бюджетного планування та прогнозування.

3. Організації бюджетного планування та прогнозування у провідних країнах світу:

3.1. Досвід США.

3.2. Досвід ЄС.

3.3. Досвід Німеччини.

3.4. Досвід Франції.

3.5. Досвід Японії.

4. Краща практика для України.

1. Теоретичні засади організації довгострокового бюджетного планування та прогнозування.

Трансформація ролі бюджету як найважливішого інструменту цілеспрямованого впливу уряду на процес суспільного виробництва та реалізації довгострокової економічної політики держави з метою досягнення сталого розвитку та підвищення добробуту населення зумовила необхідність запровадження бюджетного стратегічного планування та прогнозування. В умовах посилення несприятливих тенденцій у соціально-економічному розвитку більшості країн світу (екологічні проблеми, терористичні загрози, старіння населення, стихійні лиха тощо) збільшився попит на державні послуги, що викликало зростання бюджетних витрат та посилення фіскального напруження.

Запровадження системи довгострокового бюджетного планування та прогнозування дозволяє оцінити наявні фінансові ресурси, необхідні для реалізації пріоритетних завдань соціально-економічного розвитку країни, виявити резерви для скорочення бюджетних видатків та підвищення якості надання державних послуг.

Відмінності у підходах до розробки системи бюджетного прогнозування в різних країнах пов’язані з історичними, соціально-економічними, культурними та політичними чинниками, а також усталеною практикою розмежування повноважень між органами державної влади. Кожна країна з урахуванням специфіки розвитку національної економіки та стану державних фінансів використовує певні підходи до довгострокового бюджетного прогнозування та планування, постійно удосконалюючи методи та моделі бюджетування відповідно до умов, які перманентно змінюються, як в середині країни, так і в цілому у світовій фінансовій системі.

3. Організації бюджетного планування та прогнозування у провідних країнах світу.