Глава 12. Участие журналистов в освещении избирательных кампаний

Настоящая глава касается широкого спектра вопросов правового регулирования деятельности средств массовой информации в рамках избирательных кампаний, прежде всего, федерального уровня. Здесь дается анализ соответ­ствующих федеральных законов, рассматриваются норма­тивные акты и действия Центральной избирательной ко­миссии, а также других государственных органов, имеющих определенные полномочия в отношении СМИ в период из­бирательной кампании. Особое внимание уделяется право­вым проблемам, порожденным несовершенством законода­тельства и правоприменительной практики. Некоторые из таких проблем способны значительно затруднить нормаль­ное функционирование СМИ как важного института обес­печения свободных и честных выборов.

Вопросы участия СМИ в формировании представитель­ных и других выборных органов имеют большое практичес­кое и теоретическое значение. Это весьма специфическая сфера деятельности средств массовой информации, где они выполняют одновременно несколько функций. Они слу­жат, во-первых, каналом информирования избирателей (например, о назначении дня выборов, об образовании избирательных участков, о регистрации кандидатов и т.д.), во-вторых, средством предвыборной агитации и, наконец, в-третьих, инструментом гражданского контроля.

Законодательная база. Роль средств массовой инфор­мации в избирательной кампании зависит от значительно­го числа факторов, среди которых не последнюю роль игра­ют национальные традиции, превратности исторического пути, уровень структурированности гражданского обще­ства, доминирующие этические представления и т.д. Но если от всего этого абстрагироваться и представить, что все мы не более чем субъекты права, существующие в стериль­ной атмосфере правовых отношений, то можно ясно увидеть те правила электоральной игры, которыми законодательно определена роль СМИ в избирательной кампании. Необхо­димо обратить внимание на следующие федеральные изби­рательные законы:

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г.);

«О выборах депутатов Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.;

«О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г.

Эти федеральные законы появились, конечно, не на пус­том месте. Они призваны конкретизировать основополага­ющие принципы избирательного права, закрепленные в Конституции Российской Федерации (ст. 32).

Общепризнанные принципы всеобщего, равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании Кон­ституция Российской Федерации относит только к выборам Президента Российской Федерации (п. 1 ст. 81). Однако отсюда не следует, что эти принципы не распространяются на другие виды выборов. Напротив, Закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает: «Гражда­нин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (п. 1 ст. 3). Отсюда следует, что все выборные органы государственной власти и местного само­управления (в том числе единоличные) формируются ис­ключительно на основе этих принципов.

К числу основных принципов проведения выборов данный Закон относит также гласность (п. 7 ст. 3). Правда, содер­жащееся здесь правовое решение не может быть признано удачным, поскольку принцип гласности формулируется лишь применительно к деятельности избирательных ко­миссий. Значительно шире понимается этот принцип в За­коне о выборах Президента Российской Федерации: «Подготовка и проведение выборов Президента Российской Фе­дерации осуществляется открыто и гласно» (п. 1 ст. 10). Тем самым Закон распространяет требование транспарент­ности на все элементы избирательного процесса.

Такой подход более соответствует общему содержа­нию избирательных законов, устанавливающих довольно высокие требования по обеспечению открытости. Напри­мер, банки и кандидаты обязаны представлять в соответ­ствующие избирательные комиссии отчеты о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Копии таких отчетов передаются избирательными комиссиями средствам массовой информации. Цели транспарентности преследует и правило, согласно которому в каждом материале, поме­щаемом в периодических печатных изданиях за плату, дол­жно указываться, из избирательного фонда какого канди­дата он был оплачен. Если же публикация помещена бесплатно, то и это должно быть указано, как и то, какому кандидату она принадлежит (п. 3 ст. 41 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2) информационное обеспечение составляет одну из важнейших гарантий избирательных прав. Разумеется, законодатель исходит из того, что принцип открытости и гласности реализуется в избирательной кампании не толь­ко через средства массовой информации. Однако в совре­менном мире именно через средства массовой информации миллионы граждан могут получить реальный доступ ко всему многообразию информации, циркулирующей в рам­ках избирательной кампании. Роль СМИ состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс фор­мирования органов власти, обрести и реализовать навыки открытой политической борьбы. В то же время освещение избирательной кампании, в частности по телевидению, не только приближает массы к политике, но и низводит пред­выборную борьбу до уровня спортивного состязания, воз­буждая не только гражданственность, но и азарт.

Следует отметить, что избирательные кампании в целом оказывают стимулирующее воздействие на функционирова­ние всей системы непосредственной демократии и отдель­ных ее институтов, инициируя проведение митингов, де­монстраций, сбор подписей и т.д. В свою очередь, эффективная самореализация институтов непосредствен­ной демократии в период подготовки и проведения выборов составляет важное средство достижения целей избира­тельных кампаний.

Обратим внимание также на тот факт, что все ныне действующие избирательные законы федерального уровня были приняты едва ли не накануне выборов. Более того, подобная практика может уже считаться российской тра­дицией. Так, президентские выборы в июне 1991 года про­ходили по закону от 24 апреля 1991 года, в июне 1996 года — от 17 мая 1995 года, в марте 2000 года — по закону от 31 декабря 1999 года. Точно такая же закономерность наблюдается и в отношении выборов депутатов Государ­ственной Думы: в 1995 году их избирали по закону от 21 июня 1995 года, а в 1999 году — по закону от 24 июня 1999 г. Может сложиться впечатление, что законы о выбо­рах воспринимаются законодателем как акты времен­ные, с ограниченным сроком действия, создаваемые в ка­ком-то смысле ad hoc.

Действующее российское законодательство различает использование СМИ в избирательной кампании и их учас­тие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во вто­ром — как самостоятельный институт демократии. Причем обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и нераздели­мы: с одной стороны, использование СМИ субъектами по­литических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой, — ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.

Правда, законодатель не всегда точно определяет, в ка­ком случае речь идет об использовании СМИ, а в каком — об участии СМИ. Так, в п. 7 ст. 48 Закона о выборах Президента Российской Федерации не делается никакого различия между «участием» СМИ в агитационной деятель­ности и их участием в освещении избирательной кампании.

Очевидно, что СМИ в отличие, например, от кандидатов на должность Президента, не являются субъектами агита­ционной деятельности, а следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь производители информационных услуг. Это прямо следует из конструкции норм ст. 8 Закона о выборах Президента Российской Федерации. С од­ной стороны, гражданам и политическим общественным объединениям здесь гарантируется свобода проведения пред­выборной агитации в любых допускаемых законом формах и законными методами. С другой стороны, зарегистриро­ванным кандидатам гарантируются равные условия досту­па к средствам массовой информации для проведения пред­выборной агитации.

Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Кандидаты не впра­ве в этом участвовать, а избирательные комиссии должны обеспечить лишь информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе из­бирательной кампании, выдвинутых и зарегистрирован­ных кандидатах.

Законодательство различает использование СМИ: а) из­бирательными комиссиями, б) органами местного самоуп­равления (например, для публикации списков избиратель­ных участков), в) зарегистрированными кандидатами.

По содержанию формы использования СМИ подразделя­ются на: а) информирование, б) предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации. В свою очередь, информирование реализуется в формах опубликования и оповещения. Опубликование и оповеще­ние имеют черты как сходства, так и различия. Общим является то, что законодательство, как правило, устанав­ливает определенные сроки.

Для опубликования — в отличие от оповещения — ха­рактерно то, что закон, как правило, связывает с ним на­ступление определенных юридических последствий. Более того, оно нередко используется в законе как заключитель­ная стадия легитимации. Так, согласно п. 2 ст. 5 Закона о выборах Президента Российской Федерации решение о назначении выборов подлежит официальному опубликова­нию в СМИ не позднее чем через 5 дней со дня его приня­тия. И именно «со дня официального опубликования» ре­шения о назначении выборов начинается избирательная кампания, которая продолжается опять-таки «до дня офи­циального опубликования» результатов выборов (ст. 2 За­кона об основных гарантиях избирательных прав).

Опубликование отличается от оповещения также тем, что предполагает полное воспроизведение того или иного документа со всеми установленными законом атрибутами. Для него характерен строго определенный порядок подго­товки документа и его направления для опубликования, а также установление органов, ответственных за его надле­жащее обнародование.

Там, где в контексте избирательного законодательства речь идет именно об официальном опубликовании, обязан­ность публикации лежит не на СМИ, а на структуре влас­ти. Например, публикация списков избирательных участ­ков с указанием их номеров и границ, мест нахождения участковых избирательных комиссий, помещений для го­лосования и номеров телефонов участковых избирательных комиссий возлагается на глав муниципальных образова­ний. Распространяются соответствующие нормы только на те печатные СМИ, которые являются официальными пуб­ликаторами органов государственной власти и местного самоуправления. При отсутствии официального публика­тора орган власти или самоуправления вправе использо­вать другие формы обнародования своих решений.

В тех случаях, когда по смыслу закона речь идет об опубликовании, которое не является официальным и как таковое не порождает правовых последствий, круг средств массовой информации значительно расширяется. В частно­сти, избирательные комиссии, как правило, не имеют сво­их официальных публикаторов (исключение составляет ЦИК России, имеющий собственный печатный орган). По­этому их решения бесплатно публикуются в тех СМИ, кото­рые созданы с государственным участием или имеют бюд­жетное финансирование (п. 7 ст. 12 Закона о выборах Президента Российской Федерации).

Правда, закон не всегда четко отграничивает опублико­вание от оповещения (обнародования). На практике СМИ широко используются для оповещения, а публикация осу­ществляется и помимо периодической печати.

Классификация СМИ в контексте избирательного процесса. Федеральные избирательные законы довольно подробно, хотя не всегда четко и полно, определяют круг средств массовой информации, услугами которых могут пользоваться зарегистрированные кандидаты для проведения предвыборной агитации. Внутри этого круга законода­тель выделяет несколько категорий СМИ с различным пра­вовым статусом. Закон о выборах Президента Российской Федерации (подпункты «а» — «г» ст. 47) наиболее последо­вательно подразделяет СМИ, выделяя прежде всего группу средств массовой информации, которые можно условно обо­значить как «уполномоченные». В эту группу входят теле­радиокомпании и редакции периодических печатных изда­ний: а) учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации, учреждения и (или) б) которые финансировались в предшествующий выборам год не менее чем на 15 процентов своего бюджета за счет средств, выделенных органами государственной власти или местного самоуправления.

Следует заметить, что использование здесь любимого юристами союза «и (или)» создает возможность включения в данную группу тех СМИ, которые имеют государствен­ных соучредителей, но не получают от них никакого фи­нансирования. Но за счет каких средств в таком случае подобные СМИ должны будут осуществлять функции, воз­ложенные Законом на «уполномоченные» средства массо­вой информации? В аналогичной ситуации неминуемо ока­жутся те СМИ, которые ранее получали финансовую поддержку от государства, но лишились ее в год выборов.

Разгадку этого противоречия следует искать в тех стать­ях избирательных законов, где указывается, что государ­ственные СМИ покрывают связанные с выборами расходы «за счет средств текущего бюджетного финансирования» указанных средств массовой информации (п. 2 ст. 26 Зако­на об основных гарантиях избирательных прав). Причем, закон говорит именно о бюджетном финансировании, то есть о целевом предоставлении бюджетных средств конк­ретным СМИ, а не о предоставлении определенным катего­риям СМИ каких-либо льгот, например, по налогам или арендной плате. Следовательно, речь идет только о СМИ, финансируемых из того или иного бюджета.

Отсюда следует, что фактически в категорию «уполномо­ченных» попадают только те СМИ — независимо от наличия государственных органов в числе их соучредителей, — кото­рые получают бюджетное финансирование в год выборов. Примечательно, что если редакция СМИ только в год выборов начала получать бюджетное финансирование, то, стро­го говоря, она не попадает в категорию «уполномоченных».

Внутри данной категории выделяются, во-первых, пе­чатные и аудиовизуальные СМИ, а во-вторых, — общерос­сийские и региональные СМИ.

«Уполномоченные» СМИ несут главную нагрузку по ин­формационному обеспечению избирательной кампании. На них возложены следующие задачи:

1) обеспечивать зарегистрированным кандидатам рав­ные условия проведения предвыборной агитации;

2) предоставлять избирательным комиссиям возмож­ность размещения печатной информации (общероссийские и региональные печатные СМИ, выходящие не реже одного
раза в неделю, — не менее одной сотой еженедельного объема печатной площади);

3) предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей (обще­российские телерадиокомпании — не менее 15 минут эфир­ного времени еженедельно, региональные — не менее 10 минут);

4) на равных основаниях предоставлять зарегистриро­ванным кандидатам бесплатное эфирное время в прайм-тайм (общероссийские телерадиокомпании — не менее одно­го часа по рабочим дням в течение 30 дней до голосования, региональные — не менее 30 минут);

5) резервировать платное эфирное время для проведе­ния агитации зарегистрированными кандидатами в объеме не меньшем, чем объем бесплатного эфирного времени, но и не превышающем его более чем в два раза (размер оплаты
должен быть единым и опубликован не позднее чем через 30 дней после назначения выборов; доля каждого кандида­та определяется путем деления общего объема зарезервированного эфирного времени на общее число зарегистриро­ванных кандидатов);

6) выделять бесплатную печатную площадь для разме­щения материалов, предоставляемых зарегистрированны­ми кандидатами (общий еженедельный объем в общерос­сийских печатных СМИ должен составлять не менее пяти процентов объема еженедельной печатной площади, рас­пределяемой между кандидатами в равных долях путем
жеребьевки);

7) резервировать печатную площадь для проведения за­регистрированными кандидатами платной предвыборной агитации (общий объем платной печатной площади не может быть меньше объема бесплатной, но и не может его превышать более, чем в два раза);

8) публиковать получаемые из Центральной избиратель­ной комиссии сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов.

К «уполномоченным» СМИ непосредственно примыка­ют муниципальные СМИ — созданные при участии органов местного самоуправления и (или) профинансированные в предшествующий выборам год не менее чем на 15 процен­тов своего бюджета за счет муниципальных средств. Имен­но здесь публикуется перечень территориальных избира­тельных округов. Кроме того, муниципальные СМИ предоставляют зарегистрированным кандидатам эфирное время и печатную площадь за соответствующую плату.

Вторая категория СМИ — специализированные СМИ, го­сударственные и негосударственные, ориентированные на не­политическую тематику. За подобными СМИ избирательные законы признают право отказаться от публикации каких бы то ни было агитационных материалов при условии полного неучастия в избирательной кампании в какой бы то ни было форме. Условно обозначим данную категорию как «уклоняю­щиеся». На практике с ней связаны следующие проблемы.

Во-первых, как соотносятся понятия «специализирован­ных» изданий, имеющиеся в Законе о СМИ и в законах о выборах? В первом из названных актов речь идет о СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах рек­ламного и эротического характера, для детей, подростков и инвалидов, а также образовательного и культурно-просве­тительского назначения (ч. 1 ст. 14). Во втором — о детс­ких, технических, научных и других изданиях (п. 1 ст. 41 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Ис­пользование термина «другие» делает границы данной ка­тегории СМИ совершенно размытыми.

Во-вторых, по сравнению с Законом об основных гаран­тиях избирательных прав п. 7 ст. 48 Закона о выборах Президента Российской Федерации значительно ужесточа­ет правила определения «уклоняющихся» СМИ. Здесь до­пускается:

а) отказ негосударственных и муниципальных организа­ций телерадиовещания, редакций негосударственных и му­ниципальных периодических печатных изданий, а также
редакций государственных периодических печатных изда­ний, выходящих реже чем один раз в неделю, от участия в агитационной деятельности;

б) отказ специализированных организаций телерадиове­щания и редакций специализированных периодических пе­чатных изданий от участия в освещении избирательной кампании.

Причем в обоих случаях отказом считается «непредстав­ление в соответствующую избирательную комиссию уве­домления» о размере и условиях предоставления эфирного времени и печатной площади для целей предвыборной аги­тации. Тем самым закон связывает освещение избиратель­ной кампании с предоставлением информационных услуг для целей агитации. Здесь в наиболее концентрированной форме проявляется стремление законодателя не допус­тить нелегальной предвыборной агитации под видом объек­тивного «освещения избирательной кампании».

Однако принятые законодателем меры на практике ока­зываются недостаточно эффективны. Кроме того, совершен­но противоестественно требовать, чтобы СМИ, отказавшиеся от размещения платной предвыборной агитации, воздержи­вались бы от освещения избирательной кампании. Подобное требование, помимо прочего, практически невыполнимо, поскольку, например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM и УКВ диапазонов, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для предвыборной агитации, но почти всегда предус­матривают передачу кратких новостей. Спрашивается, не­ужели такие радиопрограммы обязаны воздерживаться от сообщений о ходе избирательной кампании? Такое требова­ние кажется чрезмерным. Тем более, что оно практически игнорируется повсеместно.

Третья категория — средства массовой информации или их редакции, учрежденные самими зарегистрированными кандидатами. Условно обозначим их как «ангажирован­ные» СМИ. Обращает на себя внимание тот факт, что дан­ная категория существует в избирательных законах только применительно к периодическим печатным изданиям. Если же участник избирательной гонки учредит телерадиопрог­рамму или телерадиокомпанию, то она не сможет — во всяком случае по закону — попасть в число «ангажирован­ных» СМИ. Важно и то, что данное правило касается лишь тех СМИ, которые учреждены зарегистрированными кан­дидатами, а, следовательно, созданы уже в ходе избира­тельной кампании.

Особенность правового режима «ангажированных» СМИ — освобождение их от обязанности предоставлять пе­чатную площадь на равных условиях всем конкурирую­щим кандидатам (п. 2 ст. 41 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Как это ни парадоксально, но, по мнению ЦИК России, такие СМИ имеют право размещать агитационные материалы учредивших их кандидатов толь­ко за плату. Более того, содержащиеся в законе формули­ровки действительно дают основания для подобных пара­доксальных утверждений.

Так называемые «ангажированные» СМИ по закону осво­бождены также от обязанности не допускать обнародование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистриро­ванному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агита­ции (п. 4 ст. 53 Закона о выборах Президента Российской Федерации). Тем самым «ангажированные» СМИ и их дол­жностные лица выводятся за пределы ответственности, пре­дусмотренной ст. 5.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Следует признать, что данное изъятие из общих правил плохо согласуется с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о СМИ, касающимися защиты чести, достоинства и деловой репутации граждан, а также деловой репутации должностных лиц. Очевидно, что оно не может толковаться как индульгенция «ангажиро­ванным» СМИ, освобождающая их от ответственности за распространение недостоверных сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов на выборные должности. Иное толкование неминуемо будет противоречить Конституции Российской Федерации.

Наконец, четвертая категория — средства массовой ин­формации, не относящиеся к первым трем группам и имею­щие право на договорной основе, за плату предоставлять эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам. Условно обозначим эту группу как «оплачива­емые» СМИ. Чтобы получить право относиться к данной категории, негосударственные СМИ должны выполнить об­щие требования допуска к участию в агитационной деятель­ности — заблаговременно опубликовать сведения о размере и условиях оплаты их информационных услуг, уведомив о своей готовности ЦИК России или региональную избира­тельную комиссию.

Некоторые, наиболее общие требования избирательного законодательства не дифференцируются применительно к отдельным категориям СМИ. Так, все средства массовой информации и их должностные лица обязаны предостав­лять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий (п. 8 ст. 12 Закона о выборах Президента Рос­сийской Федерации). Но распространяется ли это требова­ние на конфиденциальную информацию? Означает ли от­мену государственной, врачебной, коммерческой и других тайн? Ключевым здесь является понятие «необходимой информации».

Применительно к СМИ ситуация еще более очевидная. Если избирательная комиссия обращается к редакции с просьбой раскрыть источник доверительной информации, то редакция может обосновать свой отказ ссылкой на Закон о СМИ. Согласно этому закону обязанность сохра­нять конфиденциальность информации и (или) ее источ­ника лежит не только на редакции (ст. 41), но и на журналисте (п. 4 ч. 1 ст. 49), который, не будучи должностным лицом, не подпадает под действие данной нормы Закона о выборах Президента Российской Федера­ции. Впрочем, если спор между СМИ и избирательной комиссией дойдет до суда, то суд может потребовать раскрыть источник информации.

Еще одно общее требование — не допускать обнародова­ния информации, способной нанести ущерб чести, досто­инству или деловой репутации зарегистрированных кан­дидатов в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародо­вать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации (п. 4 ст. 53 Закона о выбо­рах Президента Российской Федерации). Правда, нельзя исключить, что некий кандидат потребует от редакции обнародовать порочащую его конкурента информацию именно в тот самый, чреватый для редакции осложнения­ми, «безответный период». Пойдя ему навстречу, редакция нарушит указанную норму Закона. Отказав ему, редакция ущемит право кандидата самостоятельно определять фор­му и характер своей агитации через СМИ (п. 2 ст. 44). В этом случае соответствующая избирательная комиссия «вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуще­ствляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении про­тивоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодическо­го печатного издания, их должностных лиц к ответствен­ности, установленной законодательством Российской Фе­дерации» (п. 6 ст. 53).

Избирательные комиссии и СМИ. Избирательные ко­миссии характеризуются федеральным законодательством о выборах и референдумах как коллегиальные органы, фор­мируемые в установленном законом порядке, организую­щие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. Их общее число, включающее избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные, территори­альные и участковые, превышает 90 тысяч. Вершину этой пирамиды занимает Центральная избирательная комиссия. Именно она осуществляет руководство всеми нижестоящи­ми избирательными комиссиями и в этом качестве может контролировать их деятельность.

Применительно к деятельности средств массовой инфор­мации в период подготовки и проведения федеральных вы­боров важное значение имеют следующие функции Цент­ральной избирательной комиссии:

• обеспечение для всех кандидатов соблюдения установ­ленных федеральными законами условий предвыборной де­ятельности;

• распределение бюджетных средств, выделенных на предвыборную агитацию, контроль их целевого использо­вания, а также соблюдения требований федеральных зако­нов в части финансирования избирательных кампаний кан­дидатов;

• осуществление мер по организации единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированны­ми кандидатами для проведения предвыборной агитации;

• обеспечение информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе из­бирательной кампании, кандидатах, зарегистрированных
кандидатах;

• установление перечня сведений о доходах и об имуще­стве, подлежащих опубликованию в случае регистрации кандидата;

• обеспечение оперативной доступности информации, со­держащей сведения о кандидатах, абонентам информаци­онно-коммуникационных сетей общего пользования;

• передача в средства массовой информации сведений о зарегистрированных кандидатах в течение 48 часов после регистрации;

• публикация перечня общероссийских государственных организаций телерадиовещания и общероссийских госу­дарственных периодических печатных изданий;

• установление форм учета эфирного времени и печатной площади, предоставленных зарегистрированным кандида­там бесплатно или за плату, в организациях телерадиове­щания и редакциях периодических печатных изданий;

• проведение жеребьевки, в результате которой опреде­ляются дата и время выхода в эфир предвыборных агита­ционных материалов зарегистрированных кандидатов на
общероссийских государственных каналах телевидения и радиовещания;

• прием финансовых отчетов зарегистрированных кан­дидатов и передача их в пятидневный срок в средства мас­совой информации;

• направление в средства массовой информации общих данных о результатах выборов Президента Российской Фе­дерации в течение одного дня после их определения.

Хотя нормотворческая функция Центральной избира­тельной комиссии имеет крайне узкое применение, однако применительно к деятельности средств массовой информа­ции особый интерес представляет ряд постановлений ЦИК России, принятых в 1999 году в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы. Примечательно, что в ходе президентской избирательной кампании 2000 года Центральная избирательная комиссия не издавала аналогичных актов. Видимо, комиссия сочла нецелесообразным повторно разъяснять сходные по содер­жанию нормы федеральных избирательных законов. Сле­довательно, принятые ранее для парламентских выборов инструкции можно рассматривать — с соответствующими коррективами — как действительные для выборов прези­дентских.

Принятые ЦИК России Разъяснения о некоторых вопро­сах проведения предвыборной агитации от 13 августа 1999 года № 8/52-3 содержат, в частности, следующие принци­пиальные положения:

• под предвыборной агитацией понимается деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против
любого зарегистрированного кандидата. Она начинается со дня регистрации кандидата и завершается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Она может
финансироваться только из избирательного фонда. Дей­ствия граждан, политических общественных объединений, подпадающие под признаки предвыборной агитации и совершаемые со дня официального назначения выборов до регистрации кандидатов осуществляются в нарушение Фе­дерального закона. Проведение подобной агитации являет­ся основанием для отказа в регистрации кандидата;

• предвыборная агитация может проводиться через сред­ства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудио­
визуальных и других агитационных материалов, в иных не запрещенных законом формах. Граждане и политические общественные объединения имеют право в допускаемых
законом формах и законными методами проводить предвы­борную агитацию;

• зарегистрированные кандидаты, замещающие государ­ственные или муниципальные должности, вправе вести предвыборную агитацию только в свободное от исполнения должностных обязанностей время (время отдыха, в том числе отпуска, выходные и праздничные дни, иные дни отдыха) и не вправе проводить предвыборную агитацию во время пребывания в служебных командировках. Однако если их выступления в средствах массовой информации не связаны с проведением предвыборной агитации, то это не подпадает под действие федеральных избирательных зако­нов и регулируется Федеральным законом «О порядке осве­щения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года № 7-ФЗ;

• должностные лица, журналисты и другие творческие работники организаций электронной и печатной прессы, если они являются зарегистрированными кандидатами,
либо доверенными лицами зарегистрированных кандида­тов, не вправе участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации;

• реклама коммерческой и иной деятельности зарегист­рированных кандидатов может осуществляться только в негосударственных СМИ и только по правилам платной
предвыборной агитации;

• предвыборная агитация через средства массовой ин­формации может проводиться только зарегистрированны­ми кандидатами и исключительно за счет средств избира­тельного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через сред­ства массовой информации;

• организации СМИ обязаны заблаговременно опубли­ковать сведения о размере и условиях оплаты эфирного времени и печатной площади, предоставляемых для пред­
выборной агитации. Указанные размер и условия должны быть едиными для всех субъектов, имеющих право на про­ведение предвыборной агитации через средства массовой
информации. Телерадиокомпании должны публиковать эти сведения в одном из периодических печатных изданий, опубликование в которых является официальным. Те орга­низации СМИ, которые не опубликовали указанную ин­формацию и не уведомили ЦИК России о своей готовности предоставлять эфирное время и печатную площадь зарегистрированным кандидатам, не вправе участвовать в предвы­борной агитации;

• в информационных теле- и радиопрограммах сообще­ния о проведении предвыборных мероприятий должны да­ваться исключительно отдельным блоком, как правило, в начале указанных программ, без комментариев. Такие ин­формационные блоки не оплачиваются из средств избира­тельного фонда. Редакции средств массовой информации обязаны контролировать указанные информационные бло­ки с тем, чтобы в них не отдавалось предпочтение какому бы то ни было зарегистрированному кандидату, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности.

Другой важный документ — Рекомендации ЦИК Рос­сии о порядке оформления договоров на предоставление эфирного времени (печатной площади) для целей предвы­борной агитации на платной основе от 5 ноября 1999 года № 38/468-3. Здесь указывается, что отношения между СМИ и зарегистрированными кандидатами по поводу предостав­ления платных информационных услуг должны строиться на основе гражданско-правового договора, заключаемого в простой письменной форме. В качестве обязательных усло­вий договора должны быть указаны: форма предвыборной агитации (интервью, пресс-конференция, выступление, по­литическая реклама и т.п.); дата и время выхода в эфир; продолжительность предоставляемого эфирного времени; формы и условия участия журналиста (ведущего) в процессе передачи; размер и порядок оплаты эфирного времени.

Поскольку договор заключается на основе жеребьевки, постольку к нему должна быть приложена копия протоко­ла проведенной жеребьевки. Аналогичным образом заклю­чается договор на предоставление печатной площади для целей предвыборной агитации.

Примером документа, сочетающего в себе черты инст­руктивного и правоприменительного акта, может служить Постановление ЦИК России «О некоторых вопросах прове­дения предвыборной агитации в ходе подготовки к выбо­рам депутатов Государственной Думы Федерального Со­брания Российской Федерации третьего созыва» от 21 октября 1999 года № 27/359-3.

В нем отмечается значительное количество нарушений порядка и правил проведения предвыборной агитации: осу­ществление действий агитационного характера до регист­рации соответствующего кандидата; распространение в СМИ информационных материалов, содержащих открытые призывы к избирателям, а также скрытую агитацию, побуждающую или имеющую целью побудить избирате­лей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов; демонстрация рекламных материалов канди­датов, оплаченных помимо соответствующих избиратель­ных фондов; использование провокационных способов ве­дения предвыборной борьбы, в частности, размещение в сети Интернет подложных и недостоверных материалов; публичные высказывания должностных лиц государствен­ных органов в поддержку отдельных кандидатов и т.д.

ЦИК России пришел к выводу, что редакции СМИ и их творческие работники нередко игнорируют требования избирательного законодательства, руководствуясь моти­вами экономической выгоды или политическими пред­почтениями. В частности, ведущие информационно-анали­тических программ и передач, освещающих избирательную кампанию, сопровождают информационные сюжеты субъек­тивными комментариями, негативными или, напротив, ком­плиментарными характеристиками участников избиратель­ного процесса. Все это, по мнению ЦИК России, явные признаки предвыборной агитации, проводимой лицами, участие которых в агитации через средства массовой ин­формации не предусмотрено законом.

В данном постановлении Центральной избирательной комиссии содержится весьма спорный тезис о том, что закон якобы запрещает «выражение работниками средств массовой информации личных или корпоративных пред­почтений по отношению к тому или иному кандидату» под угрозой правовой ответственности. Более того, стремясь подкрепить свою позицию, игнорирующую принципиаль­ную недопустимость смешения объективного освещения из­бирательной кампании и предвыборной агитации, ЦИК России осуждает тех экспертов, которые якобы «навязыва­ют обществу дискуссионную оценку установленных зако­нодательством порядка и правил проведения предвыборной агитации, чем дезориентируют общественное мнение, а так­же иных субъектов агитационной деятельности».

В том же духе интерпретируется законодательство о выборах в Постановлении ЦИК России «О результатах рассмотрения жалоб и заявлений о нарушении некоторыми участниками избирательного процесса порядка и пра­вил проведения предвыборной агитации в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации третьего созыва» от б декабря 1999 г. № 56/697-3. При этом справедливо — со ссылкой на телекомпании «ОРТ» и «ТВ-Центр» — отмечается, что «ве­дущие ряда информационно-аналитических программ про­должают систематически и целенаправленно сопровождать информационные сюжеты субъективными комментариями в адрес отдельных зарегистрированных кандидатов, изби­рательных объединений, избирательных блоков компли­ментарными или негативными высказываниями». Действи­тельно, авторы ряда аналитических передач использовали в ходе парламентской избирательной кампании различные профессиональные приемы воздействия на избирателей, что­бы сформировать у них определенное мнение, побудить голосовать за или против того или иного зарегистрирован­ного кандидата. Аналогичные примеры встречались и в периодических печатных изданиях, когда их творческие работники публиковали свои материалы, носящие харак­тер прямой или косвенной агитации.

Подобные примеры позволили члену ЦИК России С.В. Большакову в интервью «Независимой газете» заме­тить, что СМИ очень ловко нарушают закон, используя изощренные политтехнологии и «дыры» в законе. «Надо осознать, — подчеркнул он, — что есть деятельность средств массовой информации в обычном режиме, а есть выборы, где должно действовать особое правовое регулирование....Журналисты должны наконец понять, что предвыборная агитация это одно, а свобода слова — другое» ¹.

Однако нельзя смешивать скрытую агитацию, став­шую результатом, например, подкупа журналиста, и объективное информирование аудитории о реальных фак­тах, характеризующих кандидатов. Последнее является нормальным и общественно необходимым результатом ра­боты профессиональных журналистов. Поэтому попытки некоторых избирательных комиссий ограничивать права журналистов, связанные с поиском, получением и распрос­транением информации, не могут быть истолкованы иначе как нарушение ст. 29 Конституции Российской Федерации и ст. 47 Закона о СМИ. При этом следует подчеркнуть, что законодательство о выборах не содержит прямых проти­воречий с законодательством о СМИ.

Коллизии и пробелы в правовом регулировании. Законодатель, ясно ощущая опасность коммерциализации избирательных кампаний, предвидел и пытался предотвра­тить появление черных избирательных технологий, сводя­щих процедуру выборов к конкурсу политической рекла­мы. Анализ нормативного материала показывает, что интенция законодателя была направлена именно на предот­вращение подпольной, скрытой предвыборной агитации, про­тив манипулирования голосами избирателей путем теневой скупки СМИ. Однако далеко не всегда использованные сред­ства оказались адекватны целям. В одних случаях они во­обще не достигли никакой цели, в других — достигли частично, в третьих — достигли совершенно противопо­ложных целей.

Причем, чтобы обезопасить законодательство о выборах от противоречий с другими законами, в Закон об основных гарантиях избирательных прав были включены специаль­ные нормы, позволяющие, на первый взгляд, решать лю­бые коллизии в его пользу. Выше мы уже анализировали п. 7 ст. 1 данного закона, согласно которому «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, норма­тивные правовые акты о выборах и референдумах, принима­емые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону». Отсюда следует, что данный акт, устанавливающий, в частности, общие правила участия СМИ в организации и проведении выборов, имеет более высокую юридическую силу в сравнении с другими законами о выборах и референдумах. В случае противоречия с нормами, например, Закона о выборах Президента Россий­ской Федерации применению подлежат нормы Закона об основных гарантиях избирательных прав. В отношении всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места, а значит возможные коллизии между его нормами и положениями, например, Закона о СМИ должны решаться по общим правилам коллизионного права.

Реальная роль СМИ в процессе формирования выборных органов власти в значительной степени зависит от того, насколько удачно дополняют друг друга законодательные акты о выборах и о СМИ, насколько минимальны расхож­дения между ними, насколько восполнены пробелы в право­вом регулировании.

Наиболее четко принцип взаимодополнения реализует­ся в правовом обеспечении функционирования СМИ как института гражданского контроля за ходом избирательной кампании. Закон о СМИ предоставляет журналистам, в частности, права искать, запрашивать, получать и распрос­транять информацию; посещать государственные органы и организации; быть принятым должностными лицами в свя­зи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам; копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью.

В рамках избирательной системы эти права несколько видоизменяются и конкретизируются, но не отменяются и не ограничиваются. Правда, законодательство о выборах ведет речь не о журналистах, а о представителях средств массовой информации. В частности, Закон о выборах Пре­зидента Российской Федерации признал за представителя­ми СМИ права:

• присутствовать на заседаниях избирательных комис­сий, при осуществлении работы с избирательными докумен­тами, а также при подсчете голосов избирателей (п. 1 ст. 21);

• присутствовать в день голосования на избирательных участках с момента начала работы участковой избиратель­ной комиссии и до получения сообщения о принятии выше­
стоящей избирательной комиссией протокола об итогах го­лосования (п. 5 ст. 21);

• присутствовать в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении резуль­татов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсче­те голосов избирателей (п. 6 ст. 21);

• получать доступ в помещение участковой избиратель­ной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административ­но-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе времен­ного содержания, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке (п. 7 ст. 21);

• знакомиться с решениями и протоколами всех избира­тельных комиссий об итогах голосования и о результатах выборов (в том числе с протоколами, составляемыми по­вторно), изготавливать либо получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных решений и про­токолов и приложенных к ним документов, требовать заве­рения копий решения (п. 13 ст. 21);

• быть проинформированным о составлении избиратель­ной комиссией повторного протокола об итогах голосова­ния в случае выявления в нем описок, опечаток либо ариф­метических ошибок (п. 35 ст. 69);

• получать от избирательных комиссий для ознакомле­ния итоги голосования по каждому избирательному участ­ку, территории и результаты выборов по избирательному
округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соот­ветствующей избирательной комиссии (п. 1 ст. 75);

• получать от Центральной избирательной комиссии об­щие данные о результатах выборов Президента Российской Федерации в течение суток после их определения (п. 2 ст. 75).

Примечательно, что этот Федеральный закон (п. 9 ст. 76) предусмотрел доступ к электоральной информации через информационно-коммуникационные сети общего пользо­вания типа Интернет. В случае использования в ходе выбо­ров автоматизированной информационной системы (речь, в первую очередь, о ГАС «Выборы») данные об участии изби­рателей в голосовании, о предварительных и об окончатель­ных итогах голосования должны быть оперативно доступны пользователям Интернета. Тем самым общественными на­блюдателями на выборах фактически становится неограни­ченный круг лиц как в России, так и за рубежом.

Правда, использование Интернета в избирательной кам­пании может иметь и негативный эффект. Так, известно, что Фонд эффективной политики в день выборов депутатов Государственной Думы в 1999 году разместил на своем сайте в Интернете результаты опроса избирателей «на выходе». ЦИК России, выразив свое возмущение, констатировал, что законы о выборах запрещают обнародование результатов опросов общественного мнения только в СМИ. А поскольку Интернет не может рассматриваться как СМИ, постольку в данном случае нарушение остается безнаказанным.

Подобная позиция представляется глубоко ошибочной. Во-первых, законы о выборах рассматривают публикацию результатов опросов как разновидность предвыборной аги­тации (об этом свидетельствует сам факт расположения ст. «Опросы общественного мнения» в главе «Предвыбор­ная агитация»). Во-вторых, федеральные избирательные законы запрещают любую предвыборную агитацию в день голосования (п. 2 ст. 45 Закона о выборах Президента Рос­сийской Федерации). Следовательно, налицо проведение предвыборной агитации в период, когда это запрещено. Данный деликт предусмотрен ст. 40² Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В такой ситуации Центральная избирательная комиссия была обязана соста­вить протокол об административном правонарушении и направить его в суд. Однако она от этого уклонилась.

Следует подчеркнуть, что в рамках избирательной систе­мы деятельность средств массовой информации оказывается под влиянием не только, хотя прежде всего, избирательных комиссий. Действующие федеральные избирательные зако­ны упоминают также о «федеральных органах исполни­тельной власти, вырабатывающих и осуществляющих го­сударственную политику в области средств массовой информации». В период проведения парламентских выбо­ров 1999 года и президентских выборов 2000 года таким органом являлось Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых ком­муникаций, созданное за несколько недель до начала думс­кой избирательной кампании.

Положение о Министерстве, утвержденное 10 сентября 1999 года уже в ходе парламентской избирательной кампа­нии, дает ему право осуществлять контроль за соблюдени­ем законодательства Российской Федерации, условий реги­страции СМИ и лицензий на телерадиовещание, налагать взыскания, выносить предупреждения, приостанавливать и аннулировать акты регистрации и лицензии. Кроме того, Министерство имеет важный экономический рычаг воздей­ствия на СМИ — именно через него проходят ассигнования из федерального бюджета, предусмотренные для поддерж­ки центральных, региональных и местных средств массо­вой информации.

Другим государственным органом, активно действовав­шим до недавнего времени в данной сфере, являлась Судеб­ная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Она не упоминается в федераль­ных избирательных законах, хотя создана была накануне парламентских выборов 1993 г. именно как Третейский информационный суд, призванный решать споры, возни­кающие в ходе выборов. По завершении избирательной кампании 1993 года полномочия этого органа были пре­кращены, но на его базе была создана постоянно действую­щая Судебная палата, не входящая в систему федеральных судов Российской Федерации ². В ходе федеральных избира­тельных кампаний 1999—2000 гг. Палата в основном огра­ничивалась подготовкой заключений по запросам Централь­ной избирательной комиссии.

Важнейшую роль в избирательной системе призван иг­рать суд. Именно здесь законодатель установил конечную точку любого спора. Применительно к деятельности средств массовой информации наибольший интерес пред­ставляют нормы о налагаемой в судебном порядке адми­нистративной ответственности за нарушение правил пред­выборной агитации.

В ныне действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ имеется не­сколько норм, касающихся деятельности СМИ в условиях избирательной кампании. Перечислим наиболее существен­ные составы:

нарушение средством массовой информации установлен­ного порядка опубликования документов, связанных с под­готовкой и проведением выборов, референдумов: наказа­ние — административный штраф на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оп­латы труда (МРОТ); на юридических лиц — от ста до двух­сот МРОТ (ст. 5.5. КоАП РФ). Дела по этой статье возбуждаются прокурором без составления протокола и рассматри­ваются судьей;

нарушение прав представителя средства массовой ин­формации, включая право на своевременное получение ин­формации и копий избирательных документов, документов референдума, получение которых предусмотрено законом: наказание — административный штраф на граждан в раз­мере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц — от десяти до двадцати МРОТ (ст. 5.6. КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении составляют уполномо­ченные на то члены избирательной комиссии, а дело рас­сматривается судьей;

непредоставление возможности обнародовать (опубли­ковать) опровержение или иное разъяснение в защиту чес­ти, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата до окончания срока предвыборной агитации в случае обнародования (опубликования) в теле-, радио­программах на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях информации, способной нанести ущерб чести. достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, если в соответствии с федеральным законода­тельством о выборах и референдумах предоставление та­кой возможности является обязательным: наказание — административный штраф на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати МРОТ; на юридических лиц — от ста до двухсот МРОТ (ст. 5.13. КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении составляют должнос­тные лица органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ (МПТР), а дело рассматривает судья;

непредоставление, неполное либо несвоевременное пре­доставление председателем избирательной комиссии в сред­ства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фон­дов либо финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений и блоков: наказание — административный штраф в размере от десяти до двадцати МРОТ (ч. 2 ст. 5.17. КоАП РФ). Протокол об административном правонаруше­нии составляют уполномоченные на то члены избиратель­ной комиссий, а дело рассматривается судьей;

непредоставление либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии представителям средств массовой информации сведений об итогах голосо­вания: размер административного штрафа варьируется в зависимости от уровня избирательной комиссии: для председателя участковой комиссии — от пяти до десяти МРОТ, территориальной — от десяти до двадцати МРОТ, окружной — от двадцати до тридцати МРОТ (ст. 5.25. КоАП РФ). Протокол составляют должностные лица орга­нов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ, а также в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техничес­ким качеством вещания; дело рассматривается судьей.

Общий порядок составления протоколов об администра­тивных правонарушениях определяется нормами КоАП РФ. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомить­ся со всеми материалами дела, давать объяснения, пред­ставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами. При составлении прото­кола нарушителю разъясняются его права и обязанности. После того как протокол об административном правонару­шении составлен и подписан, он вместе с прилагаемыми документами и другими имеющимися материалами направ­ляется в районный (городской) суд по месту совершения административного правонарушения.

Проблема равного доступа к СМИ. Хотя избиратель­ные законы гарантируют зарегистрированным кандидатам равные условия доступа к СМИ, вопрос реального обеспече­ния равных условий, имеющий отношение как к «оплачи­ваемым», так и к «уполномоченным» средствам массовой информации, далеко не так прост. Чтобы избежать возмож­ных упреков со стороны кандидатов и избирательных ко­миссий, целесообразно предоставлять всем участникам «гон­ки» печатную площадь равную по объему (причем, не в строках, а в квадратных сантиметрах), на одной и той же полосе издания, и с равной периодичностью. Применитель­но к телевидению и радио главными показателями равных условий предоставления эфирного времени будут продол­жительность передачи, время суток и периодичность. Нельзя, однако, забывать, что законодатель не счел нуж­ным определить понятия эфирного времени и печатной площади, в результате чего правоприменитель вынужден довольствоваться их обыденным смыслом. Вот почему нельзя исключить возможность возникновения споров, например, в отношении кабельного телевидения и проводного радио, к которым указанные термины вообще не применимы.

Не нужно сбрасывать со счетов и то, что кандидаты вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации. Это откры­вает простор для искусственного вздувания рейтинга в рам­ках формально равных квот печатных площадей и эфирно­го времени. Тем самым избирательная кампания рискует превратиться из состязания политических программ и личных достоинств претендентов, каковой по идее и дол­жна быть, в творческий конкурс PR-технологий и полити­ческой рекламы. Причем избирателям здесь отводится роль не зрителей и, тем более, не членов жюри, а испытуе­мых, против своей воли ставших объектами не вполне чистых экспериментов.

Предвидя такой поворот событий, Конгресс российс­ких журналистов, собравшийся в Ижевске (Удмуртская Республика) в сентябре 1999 г., принял специальную Дек­ларацию в поддержку честных и свободных выборов. В ней, в частности, говорится: «Журналисты не могут и не долж­ны нести ответственность за несоответствующие закону заявления кандидатов, избирательных объединений и бло­ков, распространяемые средствами массовой информа­ции в период избирательной кампании. Раз закон дает пра­во кандидатам, объединениям и блокам «самостоятельно определять форму и характер своей агитации через сред­ства массовой информации», то пусть они и несут ответ­ственность за содержание предвыборных материалов. По­мимо прочего, это должно заставить руководителей СМИ поостеречься от участия в скрытой агитации и, особенно, «контр-агитации», превращающих журналистов в «пушеч­ное мясо» предвыборных баталий».

Стремясь гарантировать претендентам равные условия, избирательные законы запрещают кандидатам использо­вать преимущества своего служебного положения. Однако запрет этот распространяется почему-то только на государственных и муниципальных служащих, а также на журна­листов. Зарегистрированные кандидаты, работающие в СМИ, на время участия в выборах должны быть освобожде­ны от выполнения служебных обязанностей и не вправе участвовать в освещении избирательной кампании через какие-либо средства массовой информации. Кроме того, кандидатам-журналистам запрещается участвовать в осве­щении избирательной кампании через любые средства мас­совой информации. В результате кандидат-журналист оказывается дискриминирован и лишен на период избира­тельной кампании своих профессиональных прав. При­чем, нарушение зарегистрированным кандидатом этих по­ложений является основанием для отмены решения о его регистрации.

Логика законодателя понятна: журналист изначально занимает преимущественное положение, поскольку имеет постоянный доступ к СМИ. Но, спрашивается, не обладает ли куда большими электоральными возможностями по срав­нению с журналистом тот «рядовой олигарх», в руках кото­рого находятся и финансовые ресурсы и собственные СМИ? Не имеют ли постоянного доступа к умам избирателей звез­ды шоу-бизнеса? Представляется, что простым расширени­ем круга лиц, в отношении которых устанавливаются опре­деленные ограничения, проблему не решить. Видимо, в самой конструкции института равных условий заложены некие органические пороки, которые еще предстоит пре­одолеть законодателю.

Причем требования избирательных законов, касающи­еся недопустимости использования преимуществ своего служебного положения, на практике откровенно игнори­руются как журналистами, так и государственными и му­ниципальными служащими. Например, в период кампа­нии 1999 года по выборам в Государственную Думу электоральные события в информационных программах ОРТ регулярно комментировал тележурналист А. Невзо­ров, баллотировавшийся по одному из одномандатных ок­ругов. Другой кандидат-журналист А. Минкин столь же часто выступал в газетах и передачах НТВ, участвуя в освещении избирательного процесса.

Подобные действия кандидата могут стать основанием для отмены результатов выборов. Так, в практике Верховного Суда Российской Федерации имеется дело о призна­нии недействительными выборов депутата представитель­ного органа местного самоуправления Г. на том основании, что он не сложил с себя обязанности главного редактора газеты «Десногорские новости» на период избирательной кампании и использовал преимущества своего служебного положения, допустив опубликование в газете статьи в свою поддержку ³.

Что же касается государственных и муниципальных слу­жащих, то база данных негосударственного проекта «Ин­форматика для демократии: 2000+» содержит информа­цию о более чем пятидесяти случаях использования ими преимуществ своего служебного положения, зафиксиро­ванных участниками общественного Интернет-мониторин­га ⁴. Причем, как правило, кандидат-чиновник не идет на прямое нарушение закона, выбирая такой вариант дей­ствий, когда удар по противнику наносится как бы со сто­роны, вне всякой связи с выборами и на вполне законных (на первый взгляд) основаниях.

Вот почему упомянутая выше Декларация в поддержку честных и свободных выборов содержит призыв к много­численным надзирающим, контролирующим, регулирую­щим и лицензирующим государственным и муниципаль­ным органам проявлять в период избирательной кампании максимальную сдержанность и не предпринимать в отно­шении средств массовой информации, участвующих в осве­щении выборов, каких-либо репрессивных мер за исключе­нием случаев непосредственной, наличной и неустранимой опасности жизненно важным общественным интересам. «Мы призываем их, — говорится в Декларации, — в этот период воздержаться от аннулирования лицензий, опеча­тывания редакционных помещений под предлогом обеспе­чения противопожарной безопасности или сангигиены, от­ключения передатчиков и т.п. В любом случае мера пресечения или наказания должна быть пропорциональна реально причиненному вреду. Нельзя допустить, чтобы административные репрессии в отношении СМИ стали методом ведения предвыборной борьбы. Вот почему каж­дый такой случай должен рассматриваться как уголовно наказуемое воспрепятствование законной профессиональ­ной деятельности журналистов и попытка введения кос­венной цензуры, становиться предметом немедленного реагирования со стороны избирательных комиссий, про­куратуры и суда».

Для обеспечения равенства условий предусмотрено так­же обязательное резервирование не менее половины, а при повторном голосовании — двух третей от общего объема выделяемого бесплатного эфирного времени для совместно­го проведения дискуссий, круглых столов и иных аналогич­ных агитационных мероприятий. К использованию этой доли бесплатного эфирного времени все зарегистрированные кан­дидаты допускаются на равных основаниях (п. 6 ст. 49 Зако­на о выборах Президента Российской Федерации).

Участие в подготовке и проведении подобных передач накладывает на ведущего особые обязанности. Он должен предварительно согласовывать с участниками порядок ее проведения и следить за его соблюдением, предлагать участ­никам вопросы, в том числе поступившие от аудитории. Он не вправе: нарушать согласованный порядок проведения пе­редачи; ограничивать время выступлений, если это не согла­совано заранее или не вызвано окончанием эфирного време­ни; отдавать предпочтение кому-либо из участников.

Институт «равенства условий» требует также, чтобы в информационных программах телевидения и радио не от­давалось предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку. В то же время очевидно, что журналист может иметь собственное мнение и было бы антиконституционно требовать, чтобы он скры­вал его. Но «правила игры» избирательной кампании дик­туют: роль журналиста — в сопоставлении мнений, не­предвзятом анализе позиций, представлении интересов аудитории. Он должен быть в равной степени нелицеприя­тен по отношению ко всем кандидатам. В противном слу­чае он неминуемо возвращается к роли пресловутого «кол­лективного пропагандиста, коллективного агитатора и коллективного организатора».

Примечательно, что российские СМИ уже приступили к выработке собственных правил работы в период избира­тельных кампаний. Так, специальная памятка телекомпа­нии НТВ содержит значительное число рекомендаций. Жур­налистам запрещается: каким бы то ни было образом проявлять свои политические симпатии или антипатии; подменять информацию об освещаемом эпизоде предвыбор­ной борьбы своим мнением о происходящем; оперировать недостаточно проверенной информацией; использовать слу­чайные высказывания кандидатов, не несущие существен­ной информации об их позициях; злоупотреблять цитиро­ванием мнений избирателей; поощрять эпатирующие действия и заявления кандидатов; употреблять идеологи­ческие ярлыки и оскорбительные эпитеты и т.д.

Определенные деонтологические нормы содержатся и в упомянутой выше Декларации. «В период избирательных кампаний, — говорится здесь, — работники средств массо­вой информации должны особенно тщательно соблюдать требования закона, нормы профессиональной этики и пра­вила поведения журналистов, в том числе упомянутые в настоящей Декларации с тем, чтобы не ставить под сомне­ние честность, беспристрастность, взвешенность и инфор­мативность своих материалов и передач, не подрывать ре­путацию СМИ и уверенность в справедливости результатов выборов. Будем помнить, что при исполнении профессио­нальных обязанностей журналист признается лицом, вы­полняющим общественный долг. Служение обществу, обще­ственному благу, а не частному интересу, корыстным или карьеристским соображениям должно двигать журналиста­ми. В этой связи мы подтверждаем свою приверженность пониманию журналистики как свободной профессии, стре­мящейся к общественному благу, и решительно осуждаем любые попытки подкупа журналистов и давления на них».

Впрочем, апелляция к корпоративному самосознанию, опирающемуся на деонтологические нормы, совершенно бес­смысленна, когда речь идет о сознательном и грубом нару­шении не только избирательного закона, но и элементарных правил приличия. Так, 23 марта 2001 г. в Новоалтайске, накануне выборов в городской совет депутатов, вышел фаль­шивый номер муниципальной газеты «Наш Новоалтайск». В номере был опубликован ряд статей о руководителях города, оцениваемых следствием как клеветнические, а также агитационные материалы к выборам депутата город­ского собрания по одному из округов. Фальшивая газета имела вс