Глава 1. Право массовой информации как отрасль права и законодательства

Право массовой информации — сравнительно молодая, а для российского правового ландшафта просто юная отрасль права и законодательства, научная и учебная дисциплина.

В рамках политической системы коммуникативная система, важнейшую часть которой составляют СМИ, сосуществует с другими системами: организационно-институциональной, регулятивной, функциональной и дру­гими. Особый интерес представляет взаимоотношение коммуникативной и регулятивной подсистем, а конкрет­нее, отражение средств массовой информации как институ­та демократии в регулятивной системе и отражение регуля­тивной системы в деятельности СМИ. Это предполагает, прежде всего, анализ социальных норм, регулирующих организацию и деятельность прессы.

Феномен полинормативности в регулировании сферы СМИ. Социальные нормы, входящие в регулятив­ную систему и непосредственно связанные с организацией и деятельностью средств массовой информации, включают политические, правовые, корпоративные нормы, а также обычаи, традиции, морально-этические императивы и т.д. Тот факт, что в обществе наряду с правом, и зачастую гораз­до эффективнее, действуют другие нормативные системы, заставляет обратиться к анализу феномена социальной полинормативности. Различные по своей природе социальные нормы взаимодействуют друг с другом не сами по себе, а как элементы разных нормативных систем. Будучи направленны­ми на определенный социальный объект, каковым в данном случае являются средства массовой информации, разнород­ные нормативные системы делают его предметом своего регулятивного воздействия, выполняя роль целевых ориен­тиров, носителей политической воли и социальной инфор­мации. Они образуют как бы регулятивную оболочку данно­го объекта, предопределяя его бытие в системе норм.

Говоря о видах норм в системе нормативного регулирова­ния организации и деятельности СМИ, обратим внимание на политические, правовые и корпоративные нормы. Источни­ком политических норм могут считаться, например, еже­годные послания Президента Российской Федерации Феде­ральному собранию, а также утвержденные им доктрины, концепции. Свое регулятивное воздействие политические нормы осуществляют путем определения стратегии и так­тики, через политические мобилизации, лозунги и про­граммы. Действенность этих норм предопределяется не столько авторитетом их источника, сколько их соответ­ствием реальным потребностям общества.

Вторую группу норм составляют правовые нормы. Это основа нормативной системы. В третью группу входят кор­поративные нормы, т.е. правила поведения, закрепленные в актах структур гражданского общества.

Особо следует сказать о нормах со сложным генезисом и смешанным генотипом. Так, известны попытки созда­ния закона об информационной безопасности, призванно­го придать юридически обязательный характер положениям Доктрины информационной безопасности, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 года. Если такой закон все-таки будет принят, то содержащиеся в нем правовые нормы окажутся лишь юридическим офор­млением политической воли.

Среди корпоративных норм выделяются локальные нормы. Они содержатся во внутренних документах, например, в редакционных уставах или собственных кодексах журнали­стской этики. Очевидно, что такие нормы наиболее целесо­образны при регулировании общественных отношений, не подвергшихся политической, правовой или корпоративной регуляции. Нельзя, однако, переоценивать их значение, по­скольку их императивность распространяется только на со­трудников конкретной редакции или телерадиокомпании. Но в отношении этого круга лиц данные нормы могут иметь очень высокий уровень обязательности, особенно, если они подкреплены соответствующими условиями трудовых кон­трактов.

Определенную роль в нормативном регулировании дея­тельности СМИ играют традиции, обычаи, обыкновения, которые предлагается определять как «политическую па­мять» — ретроспективную составляющую политического сознания. Следует различать политическую память граж­данского общества и государственного аппарата. Так, вклю­чение в редакционные уставы многих муниципальных га­зет положения о назначении главного редактора тем или иным органом местного самоуправления порождено имен­но «политической памятью» аппарата. Подобный вопрос всегда рассматривался на организационных сессиях мест­ных Советов, имел решающее значение для дальнейшего воспроизводства данной практики и превращения ее в по­литическую традицию.

В принципе, традиции, порожденные «политической па­мятью» аппарата, в любом случае носят контрпродуктив­ный характер, поскольку всегда ориентируют на бездумное воспроизведение прошлых управленческих решений, тира­жируют формализм, подменяют собой социальное творче­ство. Особенно вредны такие традиции в сфере массовой информации, поскольку в них аккумулированы админист­ративно-командные представления о СМИ как бюрократи­чески централизованном агитационно-пропагандистском аппарате монопольного формирования общественного мне­ния, монопольного информирования населения. Подводя прагматическую теоретическую базу под практику монопо­лизации воздействия на общественное сознание, манипули­рования им, подтасовки общественного мнения, дезинфор­мации граждан, известный в 30-е годы прошлого века социолог В.А. Кузьмичев писал, что информация «будет тогда правдивой, когда она вызовет у читателя реакцию, необходимую коллективу, членом которого он является» ¹.

Совершенно иную природу имеют политические тради­ции, порожденные социальным опытом и «политической памятью» гражданского общества. Как правило, они имеют под собой реальную почву, предопределены насущными потребностями граждан и их коллективов. Например, для многих граждан обращение к газете за помощью в решении конкретных житейских проблем все еще представляется более естественным и эффективным, нежели обращение за судебной защитой.

Тот факт, что организация и деятельность СМИ регули­руется системой разнородных социальных норм, может ха­рактеризоваться как явление полинормативности, посколь­ку между правом и другими нормативными системами возникают взаимосвязи, переплетения, конфликты. Если же в системе нормативного регулирования гармонически сочетаются все основные составляющие, то налицо гармо­нический нормативный плюрализм, как оптимальное вы­ражение полинормативности. В свою очередь, гармониза­ция норм зависит от степени адекватности отражения в них объективных потребностей общества.

Достижение гармонического нормативного плюрализма в качестве социального идеала помимо согласованности и объективной детерминированности норм предполагает чет­кое разграничение общественных отношений, составлявших предмет регулирования политических, правовых, корпора­тивных и иных норм. Рассматривая вопрос о соотношении политического и правового регулирования в содержатель­ном аспекте, ученые обычно моделируют его в виде пересе­кающихся окружностей, наиболее значительная часть ко­торых накладывается друг на друга, и признают, что при таком ракурсе трудно отграничить чисто политическое от чисто правового. К сожалению, для решения вопроса об объектах политического и правового регулирования такой подход оказывается неприменим, поскольку дает возмож­ность увидеть лишь существующие ныне и существовав­шие в прошлом границы сфер политического и правового регулирования, но не позволяет описать должное состояние этих границ.

Проблема разграничения объектов политического и пра­вового регулирования в сфере массовой информации может быть интерпретирована как задача классификации. Одна­ко в данном случае имеют место два класса объектов – класс объектов политического регулирования и класс объек­тов правового регулирования. Они не имеют строго определенных границ между собой. Причем эти границы не толь­ко «размыты», но еще и весьма динамичны, подвержены сильному влиянию конкретной ситуации, субъективного фактора в политике. Поэтому для решения задачи целесо­образно использование логических построений, основан­ных на теории размытых множеств.

Указанные логические построения приводят к выводу, что классифицируемые объекты (общественные отношения) одновременно принадлежат и к одному подмножеству (объекты политического регулирования) и к другому под­множеству (объекты правового регулирования). Степень их принадлежности может варьироваться в очень широких пределах. Причем из того факта, что отдельно взятое обще­ственное отношение лишь в минимальной степени являет­ся объектом политического регулирования, вовсе не следу­ет, что оно является объектом преимущественно правового регулирования. Напротив, практика дает немало приме­ров, когда общественное отношение весьма подробно регу­лируется как политическими, так и правовыми нормами, либо, наоборот, регулируется и теми и другими лишь в самом общем виде, либо косвенно.

Принимая во внимание множественность источников нормативного регулирования организации и деятельности СМИ, можно представить его в виде нормативного простран­ства по аналогии с правовым и социальным пространствами, широко используемыми в качестве моделей в современной науке, для которой вообще несомненна самоценность геомет­рических абстракций многомерного пространства ². В данном случае такое пространство будет многомерным, образован­ным осями координат, соответствующими отдельным видам регулирования в сфере массовой информации. Обществен­ные отношения расположатся в нормативном пространстве таким образом, что их координаты относительно каждой оси будут выражать степень их регуляции различными видами социальных норм.

Описанное выше теоретическое построение позволяет обнаружить явление полинормативности в системе нормативного регулирования организации и деятельности СМИ. Оно дает возможность заключить, в частности, что одно­родные общественные отношения совсем не обязательно должны регулироваться однородными же социальными нор­мами. Принципиальное значение имеет вывод о том, что всякое общественное отношение в данной сфере является объектом регулирования одновременно всех нормативных систем, хотя и в разной степени. Нормы дополняют друг друга, уточняют характер велений, соединяют одну норму с другими и в целом обеспечивают социальное регулирова­ние. Такая взаимодополняемость норм делает возможным следующее допущение: то, что кажется пробелом, исходя из смысла и содержания одной нормы, может не оказаться таковым, если учесть ее соотношение с другими нормами, связанными с первой по объекту регулирования. «Пробел», установленный формально-логическим методом, может оказаться как раз не пробелом, — отмечает профессор В.В.Лазарев. — И наоборот, там где с формальной стороны пробел в праве отсутствует, он может быть с точки зрения диалектической логики. Изменяющиеся общественные от­ношения, регулируемые правом, в установлении пробела всегда имеют первенство перед относительно стабильной формой закона» ³.

Учет фактора времени в данной модели придает ей необ­ходимую динамичность, отражая историческую изменчи­вость. Если, используя этот фактор, обратиться к анализу правовых норм, то можно отметить определенные законо­мерности:

• общее возрастание числа норм, регулирующих учас­тие средств массовой информации в правовых отношениях;

• постепенное распространение сферы правового регу­лирования на деятельность относительно новых компонен­тов системы СМИ;

• постоянное — до середины 80-х годов — увеличение числа норм, не подлежащих оглашению;

• тотальная подмена — до начала 90-х годов — законода­тельного регулирования сферы СМИ партийным и ведом­ственным нормотворчеством;

• сочетание преемственности в регулировании наиболее важных, основных общественных отношений с изменчиво­стью политики применительно к другим отношениям в сфере массовой информации;

• оставление вне сферы правового регулирования целого ряда важных вопросов организации и деятельности СМИ;

• расширение пробелов в правовом регулировании орга­низации и деятельности СМИ в сочетании с избыточным правовым регулированием отдельных групп отношений,
вообще не нуждающихся в этом.

Правовое регулирование в сфере массовой информации прежде всего должно быть направлено на обеспечение, с одной стороны, благоприятных условий для функциониро­вания СМИ как института демократии, а с другой, — охра­ны интересов личности, общества и государства, прав юри­дических и физических лиц. Право должно коснуться всех общественных отношений в данной сфере, но не обязатель­но в смысле их непосредственного регулирования, а в смыс­ле, как минимум, их ориентирования на такие социальные ценности как свобода выражения мнений, политическое и идеологическое разнообразие, честь и достоинство личнос­ти, свобода критики, право на доступ к информации и т.д. В этом плане особую роль играют нормы-принципы, кото­рые содержатся в Конституции Российской Федерации и Законе о СМИ.

Не менее важно правовое регулирование общественных отношений, субъекты которых имеют противоположные интересы в сфере массовой информации. Наглядным при­мером может служить вопрос о праве на доступ к информа­ции: чиновник, естественно, заинтересован в сокрытии ком­прометирующих его сведений, а журналист, напротив, в их получении и распространении как способе защиты обще­ственных интересов. Средством разрешения конфликта в данном случае может быть только правовое установление и деятельность по его реализации. При этом большое значе­ние имеют именно процедурные нормы, содержащие орга­низационно-юридические гарантии реализации прав, пре­доставленных нормами материального права.

Отсюда, однако, не следует безоговорочное признание объективным социальным благом детальной правовой рег­ламентации всех общественных отношений в сфере массовой информации. Напротив, чрезмерная зарегулированность общественных отношений не менее вредоносна, чем существование пробелов в праве. В советский период, когда практика нормотворчества во многом инспирировалась по­требностями администрирования и бюрократического фор­мализма, в роли права выступали преимущественно ведом­ственные акты, сводившиеся к формуле «запрещено все, что не разрешено». Переход к законодательному регулирова­нию по принципу «разрешено все, что не запрещено зако­ном» позволяет в сфере массовой информации не только расширить гарантии демократического развития общества, но также создать в системе нормативного регулирования организации и деятельности СМИ определенную зону «не­права», где должны в полной мере проявить себя прежде всего профессиональные правила поведения и другие кор­поративные нормы.

Date: 2015-10-22; view: 637; Нарушение авторских прав