Право массовой информации в системе российс­кого права и законодательства

Обратимся теперь к вопросу о структуре права массовой информации и его месте в общей системе российского права. По образному выражению В.Н. Монахова в данном случае речь идет «о каком-то Кентавре, двуликом Янусе, юриди­ческом журнализме или журналистском правоведении. В общем — о Праве СМИ» ⁴.

На сегодняшний день сложилась достаточно крупная совокупность правовых норм, непосредственно связанных с организацией и деятельностью средств массовой инфор­мации. Его ядро и основу составляет принцип свободы массовой информации (ст. 29 Конституции Российской Федерации), который играет роль структурообразующего элемента, интегрирующего различные правовые нормы в единую систему взаимосвязанных, взаимодополняемых норм, регулирующих относительно обособленную совокуп­ность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности СМИ как института демокра­тии. Номинально определить данную систему в категориях теории права можно как комплексную правовую отрасль, опирающуюся на одноименную отрасль законодательства.

Каковы аргументы в обоснование такой позиции? Преж­де всего обратим внимание на то, что нормы, непосред­ственно связанные с организацией и деятельностью СМИ, существуют не только в различных нормативных правовых актах, но и в разных отраслях права. Объединенные общно­стью предмета регулирования — общественных отношений, непосредственно связанных с организацией и деятельнос­тью СМИ — эти нормы образуют вторичную юридическую целостность в системе права, не нарушая при этом архитек­тонику основных отраслей и не выходя из их структуры. Такие образования являются комплексными в том смысле, что входящие в них нормы не связаны единым методом и механизмом регулирования, а лишь предметом правового воздействия. К числу таких комплексных образований от­носятся финансовое право, экологическое право, космичес­кое право, информационное право и др., иногда называе­мые «сверхотраслями» права. Сам факт существования вторичных, комплексных юридических целостностей, объе­диняющих нормы различных отраслей как права, так и законодательства легко доказывается с помощью простран­ственно-правовых логических абстракций, опирающихся на известные факты принадлежности отдельных норм од­новременно к нескольким отраслям права и «размытость» границ отраслевых предметов регулирования.

Необходимо подчеркнуть, что существующие ныне про­белы в правовом регулировании организации и деятельнос­ти СМИ нередко восполняются с помощью норм, чья при­надлежность к классическим отраслям права может оказаться невыраженной. Так, норма о праве журналиста на запрос информации (ст. 39 Закона о СМИ) не может быть однозначно отнесена ни к одной из классических отраслей права. Именно из таких норм в первую очередь и складыва­ется собственное «тело» права массовой информации как комплексной отрасли права. Одновременно из законода­тельных актов, регулирующих организацию и деятель­ность СМИ, складывается право массовой информации как отрасль законодательства.

Структура этого комплексного образования может быть смоделирована в виде системы концентрических окружно­стей. Центральное место занимают нормы Закона о СМИ, базирующиеся на соответствующих конституционных положениях. Вокруг них группируются другие нормы, каса­ющиеся деятельности СМИ и не принадлежащие однознач­но к иным отраслям права. Периферическая окружность объем лет нормы других отраслей права, непосредственно связанных с регулированием организации и деятельности средств массовой информации. В рамках этой системы могут складываться «цепочки» норм, отражающие движение про­цесса реализации правовых установлений от общих кон­ституционно-правовых принципов к конкретным отрасле­вым (в том числе и конституционно-правовым) отношениям. Эти «цепочки» могут быть «прямыми» и «ветвящимися». Вот пример «прямой цепочки» иерархической взаимосвязаннос­ти норм: свобода массовой информации (ст. 29 Конститу­ции Российской Федерации) — право журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию (ст. 47 Закона о СМИ) — обязанность соответствующих государственных органов и должностных лиц предостав­лять экологическую информацию (Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды») — уголовная ответ­ственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237 УК РФ). В этой «прямой цепочке» заложены основы и для «ветвления»: так, в третьем звене речь может идти не об экологической информации, а, например, о сведениях, со­ставляющих коммерческую тайну. Соответствующим обра­зом изменятся тогда и все последующие звенья «цепочки».

Обратим внимание на то, что в данной «цепочке» реали­зуются конституционно-правовые (первое звено), админис­тративно-правовые (третье звено) и уголовно-правовые (чет­вертое звено) отношения. Во втором звене мы имеем дело с особым видом правоотношений — массово-информационны­ми правоотношениями. Их специфика состоит прежде все­го в том, что в них информация предстает самостоятельным объектом правоотношений, а значит нуждается в специаль­ном механизме правового регулирования.

При этом следует подчеркнуть, что в общей системе законодательства группировка нормативных актов идет не по одному, а по многим основаниям. В результате этого она превращается не в иерархическую двумерную структуру, а в многомерную матрицу. Право массовой информации как отрасль законодательства, с одной стороны, шире права массовой информации как отрасли права, поскольку в нее включены нормативные акты, содержащие нормы других отраслей права (например, нормы Федерального закона «Об экономической поддержке районных (городских) газет», касающиеся порядка финансирования этих изданий, отно­сятся к бюджетному праву). С другой стороны, оно уже ее, поскольку не охватывает всех относящихся к данной отрас­ли норм права, так как некоторые правила содержатся в нормативных актах, принадлежащих по своему основному содержанию к другим отраслям законодательства (напри­мер, нормы, касающиеся размещения рекламы в СМИ, закреплены в законодательстве о рекламе).

С учетом сказанного выше законодательство о СМИ дол­жно рассматриваться как относительно самостоятельная комплексная отрасль законодательства, целостность кото­рой предопределяется структурообразующим характером Закона Российской Федерации «О средствах массовой ин­формации». Начиная с принятия Закона о СМИ и по сей день эта отрасль российского законодательства переживает стадию бурного становления. При этом формально соблю­дается принцип верховенства Закона о СМИ.

Наиболее тесно право массовой информации связано с информационным правом. Это объясняется общностью пред­мета правового регулирования. Правда, информационное право — также весьма молодая отрасль права в юридичес­кой науке. Более того, представления ученых-правоведов о его основных характеристиках столь различны, что оче­видно: речь идет не о естественном расхождении во взгля­дах на один и тот же предмет, а о разных предметах, единственная схожесть которых заключена в применении по отношению к ним общего названия — «информационное право».

Разумеется, подобная ситуация вполне естественна в условиях первоначального накопления научного знания. Но реальные потребности формирования правовой основы информационного общества диктуют необходимость ско­рейшего прохождения этой фазы. Принципиально важно синхронизировать прогресс информационных и коммуни­кационных технологий с развитием правовых и этических регуляторов, применимых к отношениям в информацион­ной среде. При этом нужно учитывать темпы разрастания глобального информационного общества. Сила и скорость «ударной волны» от информационного взрыва растут с каж­дым днем. Если сравнить темпы распространения телеком­муникационных сетей с темпами развития сети приема традиционных аудиовизуальных СМИ, то получается кар­тина процесса поистине взрывного характера. Так, в США радиовещание смогло расширить число своих пользовате­лей до 50 млн. человек за 38 лет, телевидение — за 13 лет, Интернет — за 4 года ⁵.

В рассуждениях об информационном праве как об отрас­ли права принципиально важным представляется вопрос: можно ли использовать традиционные представления о классификации отраслей права, чтобы выделить данную отрасль. Известно, что всякая отрасль права должна иметь свой предмет и свой метод регулирования. Предмет регули­рования в общей теории права понимается как качественно однородная, обособленная группа общественных отноше­ний, регулируемых правовыми нормами. Конечно, такой подход нельзя признать исчерпывающим, поскольку каче­ственная однородность является категорией относитель­ной. Но можно утверждать, что в рамках информационного права мы имеем качественно однородную, обособленную группу общественных отношений. Эти общественные отно­шения, часто именуемые информационными отношения­ми, связаны со сбором информации, ее обработкой, распро­странением, передачей и многими другими видами операций с информацией. Причем эти операции в большинстве слу­чаев порождают юридические последствия. Они не безраз­личны к праву. И право не безразлично к ним.

Именно специфичность информационных отношений как предмета правового регулирования позволила профессо­ру А. Б. Венгерову одним из первых выделить информаци­онное право как самостоятельную отрасль права ⁶. Позднее эта позиция получила отражение в трудах И.Л. Бачило, Ю.М. Батурина, В.А. Копылова, В.Н. Лопатина, М.М. Рассолова и др. ⁷

Но если в вопросе о предмете информационного права как отрасли права мы имеем достаточную ясность и опреде­ленность, то в вопросе о методе правового регулирования подобной ясности не наблюдается. В чем состоит тот специ­фический метод правового регулирования, который присущ только данной отрасли права? Разумеется, в информацион­ном праве наличествуют методы правового регулирования, присутствующие и в других отраслях права. И это не удивительно, поскольку информационно-правовые нормы сегодня можно встретить во многих актах, являющихся источниками различных отраслей права: гражданского, ад­министративного и т. д.

Информационное право может в недалеком будущем об­рести свой собственный, специфический метод правового регулирования. Он неминуемо должен появиться как след­ствие функционирования права в телекоммуникационных сетях, использования новых информационных и коммуни­кационных технологий. Традиционные методы правового регулирования, которые позволяют вычленять традицион­ные отрасли права, как то конституционное, администра­тивное, гражданское, уголовно-процессуальное право и т.д., в киберпространстве должны будут измениться.

Если учесть, что телекоммуникационные сети типа Ин­тернет — это не просто новое средство коммуникации, а новая сфера обитания человеческой цивилизации, новая сфера человеческой активности и новая сфера применения права, то можно понять, что информационное право будет иметь свой особый метод правового регулирования. Он, в первую очередь, будет осуществляться в телекоммуникаци­онных сетях, в киберпространстве. Иными словами, чело­век будет не просто пользоваться телекоммуникационными сетями, он будет вступать в правовые отношения, испытывать на себе правовое регулирование «внутри» телекомму­никационных сетей. Вот почему информационное право в конечном счете возникнет именно как совокупность право­вых норм, реализуемых в киберпространстве. Здесь немину­емо появятся такие подотрасли права как информационное уголовное право, информационное уголовно-процессуаль­ное, информационное гражданское и т.д. Проникая в киберпространство, традиционные отрасли права (уголов­ное, гражданское, административное и пр.) непременно должны видоизменяться, адаптироваться к необычным ус­ловиям правоприменения.

Рискну спрогнозировать, что уже совсем скоро появятся государственные и межгосударственные органы, работаю­щие непосредственно в киберпространстве. Это могут быть специализированные службы, осуществляющие мониторинг правопорядка коммуникационной среды и следящие за эко­логией информации, суды, в первую очередь третейские, принимающие по сети иски, заслушивающие стороны и выносящие решения. В киберпространстве можно нала­дить и исполнение судебных решений, во всяком случае тех, которые связаны с арестом банковского счета, наложе­нием штрафа, закрытием доступа, возмещением ущерба и т.д. Важно только не допустить, чтобы ссылки на защиту правопорядка использовались для оправдания цензуры.

Но для того чтобы государство нашло себя в киберпрост­ранстве, оно должно определить границы своего суверени­тета и юрисдикции. Трансграничный Интернет не признает государственных границ. Государственный суверенитет не знает понятия киберпространства и не ощущает своих гра­ниц в этом, по выражению Уильяма Гибсона, «простран­стве, которого нет». В этом смысле государство и Интернет существуют как бы в параллельных мирах.

Различия между географическим пространством и киберпространством принципиальны. В географическом про­странстве коммуникацию осуществляют территориально определенные субъекты. Практически все законодатель­ство, а в конечном счете — органы правопорядка, имеют Дело с материальными, осязаемыми предметами, находя­щимися на территории соответствующего государства. Од­нако в любой цифровой сети мы можем легко «переклю­чаться» с материальной на нематериальную форму информации и перемещать ее в географическом простран­стве, управляя ею с терминалов компьютеров. В киберпространстве процесс коммуникации протекает в условиях раз­растания плотных, взаимосвязанных и далеко удаленных друг от друга сетей, в которых неминуемо возрастает число конфликтов как частноправового, так и публично-правово­го характера.

Особенности киберпространства как сферы действия пра­ва предопределяют необходимость скорейшей разработки и принятия международной конвенции, которая, во-первых, установила бы зоны национальной юрисдикции в Интерне­те по аналогии, например, с деятельностью в Арктике. Во-вторых, такая конвенция должна была бы установить об­щие правила дозволения, обязывания и запрета в отношении деятельности в трансграничных компьютерных сетях. Опыт формирования международного космического права был бы весьма полезен в качестве образца при создании актов международного права, призванных регулировать деятель­ность в киберпространстве.

Информационное право включает в себя право массовой информации как подотрасль. Одновременно право массовой информации является самостоятельной ком­плексной отраслью права. Правда, это мнение разделяют не все правоведы. Так, профессор И.Л. Бачило считает, что далеко не все, относящееся к праву массовой информации, может быть включено в общую структуру информационного права. «То, что регулируется Законом о СМИ, — отмечает она, — это совершенно другая сфера отношений. Информа­ционного права касаются только предметы информацион­ного характера, которые включаются в систему информа­ционных ресурсов и находятся в системе СМИ, в том числе и в системе Интернет» ⁸. Подобный подход представляется логическим продолжением ограничительного истолкования предмета правового регулирования информационного пра­ва, когда он практически сводится к предмету Федерально­го закона «Об информации, информатизации и защите информации».

[1] Кузьмичев В.А. Организация общественного мнения. М.; Л., 1929. С. 77.

[2] Впрочем, древние индийские философы утверждали, что логическое мышление — это только один из способов мышления, причем еще не доказано, что самый правильный.

[3] Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974. С. 54.

[4] Монахов В.Н. Право СМИ в России: грани становления // Среда. 1996. №1. С. 73.

[5] Юшкявичюс Г.З. Этические, правовые и социальные аспекты разви­тия новых информационных и коммуникационных технологий. Выступле­ние на Всероссийском электротехническом конгрессе «На рубеже веков: итоги и перспективы». М., 28 июня - 3 июля 1999 г.

[6] См.: Венгеров А.Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. М., 1978; Венгеров А.Б., Барабашева Н.С. Нормативная система и эффективность общественного производства. М., 1985; Венге­ров А.Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 381.

[7] См.: Бачило И.Л. Правовое регулирование процессов информатиза­ции// Государство и право. 1994. № 12; Батурин Ю.М. Проблемы компью­терного права. М.,1991; Копылов В.А. Информационное право. Юристъ. М., 1997; См.: Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: чело­век, общество, государство. СПб, 2000; Рассолов М.М. Информационное право. М., 1999.

[8] Актуальные проблемы информационного права // Труды по интел­лектуальной собственности. Т. 2. 2000. С. 29.