Державно-правові концепції федералізму

Подальшому розвиткові політико-правової ідеології в Україні (кінець XIX — початок XX ст.) значною мірою спри-яли Михайло Грушевський та Володимир Винниченко.

Основою політико-правової концепції М. Грушевського (1866—1934) було українське питання. Він уважав, що ос-новою входження України в Росію була автономія, але цим принципом знехтували. Можливість вирішення цієї про-блеми він бачив у випадку децентралізації влади в Росії та утворенні федерації, під якою розумів об'єднання в одній державі декількох.

Розмірковуючи про федеративний державний устрій,

М. Грушевський припускав два варіанти його утворення:

процес, який іде знизу (кілька держав утворюють одну і пе-

редають їй частину своїх суверенних прав), і процес, який

-325-

іде зверху (унітарна держава ділиться суверенітетом із свої­ми провінціями і в такий спосіб стає федерацією).

Важливим моментом у концепції федерації було те, що її суб'єкти не лише зберігали свою державність, а й мали можливість виходити з її складу.

У федерації, яку пропонував М. Грушевський, центральні органи повинні були формувати загальні основи державного й суспільного ладу, розпоряджатися ресурсами, необхідни­ми для утримання органів центрального і загальнодержав­ного управління, відати питаннями війни і миру, міжна­родними відносинами, збройними силами, встановлювати митні правила, нагляд за поштою, телеграфом і залізниця­ми. Передбачалися єдина грошова система і система мір і ваги. Федерація наділялася повноваженнями узгоджувати цивільне і кримінальне законодавство, законодавство з пи­тань охорони прав національних меншин тощо. Решта пи­тань устрою та нормування мали вирішуватися на місцево­му рівні. Пропонувалося, що в Україні як суб'єкті федерації законодавча влада повинна бути сконцентрована в сеймі, а виконавча — в Раді міністрів.

Автор політико-правової концепції пропонував уста­новити демократичну виборчу систему, яка передбачала б участь у виборах усіх соціальних груп.

На місцевому рівні планувалося мати три різновиди ор­ганів самоуправління: самоуправління громад; виборні уп-рави волостей та управи повітів; обласні сейми й централь­ний парламент, утворюваний ними.

Важливим кроком на шляху до такої федерації М. Гру­шевський вважав ухвалення закону про мови, який регла­ментував би статус національних мов і гарантував їх віль­ний розвиток.

Автономію України автор концепції розглядав як «са-мозаконність» — право встановлювати свої закони і керу­ватися ними в житті. Україна у складі федерації повинна бути демократичною республікою, в якій гарантувалися б політичні свободи: свобода слова, зборів, громадських ор­ганізацій, совісті, рівне виборче право за таємного голо­сування. Реалізуючи свою автономію, Україна мала бути вільною у вирішенні політичних, економічних, культурних питань, самостійно розпоряджатися своїми багатствами й ресурсами.

-326-

Автономній Україні належало мати свою адміністрацію та судову систему, свою армію, де було б створено такі умо-ви, за яких проходження служби відбувалося б у безпосеред­ній близькості від місця проживання військовослужбовців.

На відміну від попередників, М. Грушевському випало па долю реалізовувати на практиці свою державно-право­ву концепцію. Цей процес розпочався 17 березня 1917 р. (і створенням Центральної Ради і знайшов утілення в її Універсалах.

У першому акті законодавчого характеру — І Універсалі — проголошувалася необхідність вироблення власних законів і самостійного порядкування на своїх землях. З цією метою було створено Генеральний секретаріат, що його очолив В. Винниченко. II Універсал зазначив, що Україна визнає ксеросійські Установчі збори, які мають схвалити автономію України. III Універсал було оголошено після Жовтневого повстання 20 листопада 1917 р. У ньому було закладено фактичний відрив від Росії. У III Універсалі Україна про­голошувалася Українською Республікою, за якою визнача­лося право самостійно ухвалювати закони і здійснювати владні функції через Центральну Раду та уряд (Секретаріат України). У цьому першому акті конституційного харак­теру Української держави декларувалися політичні свобо­ди: свобода слова, друку, совісті, зборів, недоторканність особи. Скасовувалася смертна кара. Земля ставала влас­ністю всього народу, приватна власність на неї анулювала-ся. Передбачались і інші соціальні та економічні перетво­рення. Окрім цього, Центральна Рада видала закони про Генеральний суд (2 грудня 1917 р.), про впорядкування про­курорського нагляду в Україні (23 грудня 1917 р.), про утво­рення українського війська (16 січня 1918 р.) тощо.

Відомо, що політико-правове вчення М. Грушевського не було втілене в життя. Вочевидь, практичні дії автора розійшлися з його ідеями, зокрема в національному питан­ні. Проголосивши у своєму вченні неприпустимість будь-яких проявів українського шовінізму, він підійшов до вирі­шення проблем державотворення саме з позиції панування української нації. Це знайшло відображення в організації крайових органів управління за, принципом української більшості, в утворенні народних міністерств у справах ве-ликоросів, євреїв і поляків, у законі про паціонально-пер-сональні автономії від 9 січня 1918 р., який передбачав скла-

-327-

дання і публікацію списків відповідних національностей, а також інші, дивні з сучасного погляду, заходи щодо «піклу­вання» про національні меншини. Такі заходи, ясна річ, не були зрозумілими для широких верств населення України.

Після Лютневоїреволюції'1917р. разом ізМ. Грушевським в Україні працював відомий політичний діяч, один із керів­ників Української Центральної Ради Володимир Кирилович Винниченко (1880-1951).

Попервах В. Винниченко вважав себе прибічником «російсько-українського комуністичного табору», оскільки комунізм, на його думку, був не лише політичною теорією, а й філософією всього життя людини. Згодом, переконав­шись у великодержавній політиці керівників більшовицької Росії, він переглянув свої політичні погляди, і національні проблеми вийшли в нього на перший план.

Очолюючи Генеральний секретаріат Української Центральної Ради, В. Винниченко підготував низку декла­рацій і декретів УНР, в яких проводив ідею суверенітету України в майбутній федеративній державі.

Ідею суверенітету України В. Винниченко обстоював на переговорах із членами Тимчасового уряду Росії після Лютневої революції 1917 р., а згодом — із керівниками біль­шовицької влади. З цього приводу у своєму щоденнику він писав, що відродження національної державності — вельми тяжка справа, яка ускладнюється тим, що українська нація історично не підготовлена до державності.

Через те, що дії Української Центральної Ради не були до кінця зрозумілими для широких верста населення, а та­кож фактичне неприйняття ідеї автономії України з боку керівників соціалістичної революції на чолі з В. Леніним і Л. Троцьким, які спрямували в Україну війська Червоної Армії під командуванням В. Антонова-Овсієнка та есе­ра Муравйова, назріла криза уряду, і соціал-демократич-на фракція вийшла з його складу. В. Винниченко склав свої повноваження після 27 січня 1918 р., коли було проголоше­но розроблений з його участю IV Універсал.

У цьому акті Україна проголошувалася незалежною держа­вою, в якій влада належала тільки народові. Передбачалося мирне співіснування з сусідніми державами: Росією, Польщею, Австрією, Румунією й Туреччиною, а щодо біль­шовицького режиму, то йому оголошувалася війна, і народ закликано до боротьби з ним.

-328-

Згодом, після закінчення воєнних дій, передбачалося розпустити армію, замінити її народною міліцією з оборон­ними функціями, відбудувати за державний кошт усе зруй­новане війною, передати землю трудовому народові та про­нести демократичні вибори у представницькі органи влади. Усе майно, яке знаходилося на території України, проголо­шувалося її власністю. Підтверджувалися всі демократич­ні свободи. До проведення українських Установчих зборів владні функції від імені народу перебрав на себе уряд, на-званий у IV Універсалі Радою Народних Міністрів.

В. Винниченко брав участь у розробленні проекту Конституції, яку мали затвердити Установчі збори. Але че­рез те, що воєнні дії перешкодили проведенню Установчих зборів по всій Україні, проект Конституції було розглянуто 29 квітня 1918 р. на засіданні Малої Ради.

Як свідчить аналіз цього документа, він увібрав у себе ос-новні політико-правові погляди М. Грушевського та В. Вин-ниченка, яких вони додержувалися осганнім часом.

Конституцію Української Народної Республіки (Статус про державний устрій, права і вольності УНР) було розроб­лено з урахуванням політичного й законодавчого досві­ду країн Західної Європи і США. Хоча в цілому цей доку­мент не міг претендувати на високу професійність, у ньому.знайшло відображення багато цікавих ідей. Українська Народна Республіка проголошувалася незалежною держа­ною. Суверенне право в ній належало народові, який мав ре-алізувати його через Всенародні Збори.

Цим документом передбачався поділ влади на законодав­чу, виконавчу й судову. Верховним органом УНР проголо­шувалися Всенародні Збори, які мали безпосередньо здій-снювати вишу законодавчу владу і формувати вищі органи виконавчої та судової влади. Вища виконавча влада відво­дилася Раді Народних Міністрів, а судова — Генеральному суду УНР.

На місцевому рівні передбачалося функціонування ви-борних рад і управ громад, волостей і земель. Вони мали дія-ти самостійно, але під контролем Ради Народних Міністрів.

До Всенародних Зборів на трирічний термін мали оби-ратися громадяни, які досягли 20-річного віку. Цей орган міг бути розпущений своєю постановою або волею наро­ду - - щонайменше трьома мільйонами письмових заяв, поданих до Генерального суду, який і повідомляв би про

-329-

це Всенародні Збори. Конституція передбачала на чолі Всенародних Зборів голову та його заступників.

Цікаво, що цим документом установлювався інсти­тут законодавчої ініціативи. Правом розроблення проек­тів законів і внесенням їх на розгляд Всенародних Зборів наділялися їхні президія та Рада Старійшин; поодинокі фракції; окремі депутати загальною кількістю не менш як тридцять; Рада Народних Міністрів; органи само­врядування, які об'єднували щонайменше сто тисяч ви­борців; безпосередньо виборці — громадяни республіки (щонайменше сто тисяч), які підтвердять проект пись­мовими заявами, передадуть їх до Генерального суду, а він після перевірки надішле проекти законів голові Всенародних Зборів. Такий підхід у правотвореині, ясна річ, був плюралістичним і відповідав вимогам справжнь­ої демократії.

Заслуговує на увагу також ідея рівності всіх перед зако­ном — як громадян, так і законодавців.

Конституція передбачала розгляд цивільних, криміналь­них і адміністративних справ у відкритих судових засідан­нях. Судова влада УНР незалежна. Рішення суду не могли бути змінені ніякими державними інститутами, навіть зако­нодавчими й виконавчими органами влади.

Статус про державний устрій, права і вольності УНР ви­значав за громадянами рівність у всіх правах і свободах.

Громадянин УНР не міг бути громадянином іншої де­ржави, позбавити його громадянства міг тільки суд. Повна дієздатність громадян установлювалася з 20 років. Житло громадян про гол оптувалося недоторканним. Всілякі дії в ньому могли бути вчинені лише з судового дозволу. Ніхто не міг бути затриманий без відповідного судового нака­зу, крім випадків затримання в разі вчинення злочину. Смертна кара Основним Законом скасовувалася, заборо­нялися також інші покарання, які принижували людську гідність. Окрім цього, всі громадяни могли вільно обира­ти місце проживання. Надавалася можливість вільного пе­ресування, що відповідає основним принципам демокра­тичної державності й гуманізму. Конституція передбачала забезпечення національним меншинам права иаціопаль-но-персональної автономії.

Але ця позиція була не зовсім виважена. Суперечності з національного питання, наявні в політико-правовому

-330-

вченні М. Грушевського і В. Винниченка, не було виріше­но в Конституції, що знизило її цінність в очах громадян. Виходило так, що для російської, єврейської та польської націй право на національно-персональну автономію пря­мо гарантувалося цією Конституцією, а білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та болгарська на­ції, які проживали в Україні, могли скористатися цим пра­вом лише за умови подання відповідної заяви від десяти ти­сяч громадян, належних до цієї нації.

Нераціональним було й положення Конституції, що пе­редбачало складання іменних списків (національного кадас­тру), оскільки в практичному житті це означало статус мен­шовартості порівняно з «титульною» українською нацією.

29 квітня 1918р. на останньому засіданні Центральної Ради цей проект Конституції було ухвалено, а М. Грушевського обрано президентом України, хоча в проекті Конституції про цей інститут не згадувалося.

Після виходу з уряду В. Винниченко не зрікся свого праг­нення до побудови незалежної, суверенної України. Коди скінчився Гетьманат Скоропадського, який свого часу роз­пустив Центральну Раду, В. Винниченко увійшов до складу новоутвореної Директорії Української Народної Республіки і робив спроби втілити свою політичну концепцію в життя, але не знайшов підтримки з боку колег.

Після тривалого (майже рік) вимушеного перебуван­ня за кордоном В. Винниченко знову обстоював ідею не­обхідності побудови української державності. Тогочасне керівництво на чолі з В. Леніним і Л. Троцьким у Москві та X. Раковським, який очолював більшовицький уряд Української Народної Республіки, дали згоду на його по-вернення і нібито пристали на його умови щодо розбу­дови самостійної та суверенної Української Радянської Республіки, створення українського національного уря­ду, незалежної армії, оборонно-наступального союзу про-ти ворожих держав, упровадження української мови в усіх державних установах і навчальних закладах.

На цей час політико-правові погляди В. Винниченка за­знали деяких змін. Він пропонував конфедеративний дер-жавний устрій, але згодом збагнув, що за обставин, які скла-далися в політичному житті країни, ідея конфедерації не мала перспектив.

-331-

В. Винниченко був змушений піти на компроміс і зно­ву вніс корективи до своєї політико-правової концепції. Він погодився на федеративний устрій, що його обстоювали В. Ленін і Л. Троцький.

Зміні цих політичних поглядів В. Винниченка сприяли лист В. Леніна «Письмо к рабочим й крестьянам УкраиньІ по поводу побед над Деникиньїм» і резолюція РКП(б) «О со-ветской власти на Украине», де практично «вирішувалася» доля національного державотворення.

З урахуванням цього В. Винниченко запропонував удоско­налити федеративні зв'язки між Російською Федерацією та Україною. Він уважав за необхідне, щоб уряди цих респуб­лік виступили з заявою про необмежену, повну українську державність, про необхідність економічних зв'язків, розро­били план господарського розвитку України і погодили його з інтересами обох республік. Йому належала ідея про розроблення федеративної Конституції. Окрім цього, В. Вин­ниченко робив спробу вирішення питання керівних кадрів, пропонував погоджувати всі їх переміщення з урядом.

Але пропозиції В. Винниченка прийнято не було. Добре розміркувавши, він дійшов висновку, що радянська влада не відповідала проголошеним принципам. Вона була над­міру централізованою та забюрократизованою. У країні всі­ма суспільними процесами керували комісари, які згурту­вались у привілейовану бюрократичну касту і проводили великодержавну російську політику. З країни висилалися прибічники її федеративного устрою, сама ця ідея вважала­ся контрреволюційною.