Современные теории интеграции

Ускорение интеграции в середине 80-х годов привело к оживлению научных исследований в этой области. «Исторический компромисс» между наднациональным и межправительственным началами в практике интеграции привел к существенному изменению и характера теорий интеграции.

На первый взгляд, серия выдающихся достижений европейской интеграции в 80-е годы, каждое из которых способствовало ее «углублению», могла рассматриваться как триумф концепции «переплескивания». В самом деле, таможенный союз способствовал увеличению масштабов и интенсивности торговли и производственной кооперации внутри Европейского сообщества. В конечном счете это сделало неизбежным создание Единого внутреннего рынка. Единый рынок поставил в повестку дня социальное измерение интеграции. Отсюда – Социальная хартия, включенная впоследствии в текст основополагающих договоров. Для того чтобы полностью использовать преимущества Единого внутреннего рынка, стало целесообразным создание Экономического и валютного союза и введение единой валюты. Это, в свою очередь, потребовало поднять на более высокий уровень координацию экономической политики национальных государств. Более того, задача обеспечения стабильности евро делает все более очевидной необходимость дальнейшей политической интеграции.

Однако, несмотря на это, и противникам, и сторонникам неофункционализма было ясно, что познавательный потенциал этой концепции исчерпан. Она уже не соответствовала новым, усложнившимся реалиям и не могла дать ответа на новые проблемы, стоящие перед Европейским Союзом. С другой стороны, и «чистый» межгосударственный подход, замешанный на догмах реализма, стал явным анахронизмом. Несмотря на то что межправительственное сотрудничество было «узаконено» как важнейшая опора интеграционного процесса, поведение государств – членов ЕС не могло быть объяснено в категориях реализма или неореализма. В частности, в категориях межправительственного подхода невозможно объяснить феномен наднационального законодательства, которое позволяет принуждать государства-члены к выполнению коммунитарных норм. Никак не укладывается в рамки этой концепции и практика Суда ЕС, который, опираясь на положения основополагающих договоров, переносит их на области, непосредственно не упомянутые в договорах.

С учетом этого не удивительно, что противоборство фундаментальных концепций, призванных дать исчерпывающее и исключительное объяснение сущности интеграции, сошло на нет. В области исследований европейской интеграции наступил период синтеза и «малых дел», разработки отдельных ее аспектов.

Современные теории являются частью более или менее однородного теоретического поля. В 90-е годы появилась целая серия работ, в которых проводилась мысль о том, что процесс интеграции вообще является «эндемически синкретическим», а теории интеграции по необходимости должны быть эклектическими. Тем не менее путь к синтезу, как правило, начинается с реконструкции традиционных теорий интеграции.

В этом плане показательна эволюция взглядов одного из наиболее известных сторонников федерализма – Джона Пайндера. В начале 90-х годов он выступил с идеей разработки концепции «неофедерализма», который объединил бы теоретический анализ европейской интеграции и подготовку политических рекомендаций. Для этого, по его мнению, необходим «союз» неофункционалистского видения взаимосвязи социальных и политических явлений и федералистской озабоченности конституционными проблемами и принципами (Рinder John. European Communities: The Building of a Union. – Oxford, 1991).

С идеями Дж. Пайндера перекликается оригинальная работа Альберты Сбраджа, которая попыталась освободить федерализм от его нормативной привязки. В ее интерпретации федерализм – это философия, научная ориентация, а не набор избитых политических формул. Поэтому она считает своевременным отказаться от представления об обязательной эволюции Европейского Союза в сторону одной из реально существующих или гипотетических форм федеративного устройства, например Соединенных Штатов Европы. Европейский Союз – это эксперимент в области институционального творчества, и исход его непредсказуем. Ее общий вывод состоит в том, что научное исследование Европейского Союза должно опираться на объективные методы международной сравнительной политологии (Sbragia Alberta. Thinking about the European Future: the Uses of Comparison in Europolitics. – Wash., D.C., 1992).

Тенденция синтеза противоборствовавших концепций интеграции, делавших упор, соответственно, на социальные, экономические или государственные, политические факторы, нашла наиболее характерное воплощение в теории многоуровневого управления (multilevel governance). Эта теория является откровенно эклектической, гибридной, и в этом, как ни странно, состоит ее сильная сторона: гибкость методологии позволяет охватить предельно широкий круг явлений, избежать односторонности традиционных концепций.

«Отправными точками подхода, свойственного теории многоуровневого управления, являются существование пересекающихся компетенций множества уровней правительств и взаимодействие политических акторов, пронизывающее все эти уровни. Должностные лица государств-членов, при всем их могуществе, являются лишь одной из групп, действующих внутри европейской политической системы. Государства не являются исключительным связующим звеном между внутренней политикой и межправительственным торгом в Европейском Союзе. Вместо посылки о двухуровневой игре, которая является общепринятой среди тех, кто делает акцент на роль государства, теоретики многоуровневого управления исходят из перекрещивания многоуровневых политических сетей. Структура политического контроля является переменной, а не постоянной, зависит от того, о какой области политики идет речь» (Marks G., Nielsen F., Ray L. and Salk J. Competences, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union // Governance in the European Union. – L., 1996. – P. 41). В рамках этого взгляда Европейский Союз является политическим образованием, в котором власть распылена между различными уровнями управления и среди акторов, а между секторами имеются существенные различия в способах управления.

Теория многоуровневого управления, помимо всего прочего, призвана примирить традиционные концепции интеграции, обозначив место каждой из них в сложной плюралистической картине Европейского Союза. Например, Джон Питерсон проводит различие между тремя уровнями принятия решений в Европейском Союзе, каждый из которых имеет свою собственную логику. Во-первых, это «суперсистемный уровень», уровень «исторических решений», изменяющих Европейский Союз как политическую систему. Это и есть уровень «интеграции» в собственном смысле слова. Именно этот уровень является предметом традиционных теорий интеграции. Во-вторых, это «системный уровень», или уровень «осуществления политики». На этом уровне происходит практическая трансформация интеграционных институтов. Наилучшим инструментом теоретической интерпретации этого процесса является новый институционализм (который будет рассмотрен ниже). В-третьих, это «мезосистемный уровень», или уровень «формирования политики». Закономерности этого процесса наилучшим образом раскрывает теория политических сетей (Peterson John. Decision-making in the European Union: Towards a Framework for Analysis // Journal of European Public Policy. – 1995. – N 2 (1)).

В том же направлении идут Алек Стоун Суиит и Уэйн Сандхольц. В их представлении политическая система Европейского Союза представляет собой континуум, соединяющий межправительственную и наднациональную политику. Сфера межправительственной политики внутри Союза представляет собой разновидность обычных международных отношений в собственном смысле слова. Наднациональный конец континуума воплощает в себе централизованный контроль над потенциалом управления, охватывающий все государства-члены. Между этими полюсами распределяются все промежуточные формы управления. Их координаты в континууме определяются тремя переменными: интенсивностью формальных и неформальных правил, установленных на уровне Европейского Союза, структурами управления на уровне Европейского Союза и уровнем развития транснационального общества (Stone Sweet A. and Sandholtz W. European Integration and Supranational Governance // Journal of European Public Policy. – 1997. – N 4 (3)).

К преодолению односторонности неофункционализма, представляющего политические решения как простой продукт агрегированного социального поведения, и межправительственного подхода, рассматривающего эти решения как итог столкновения национальных интересов, стремится и так называемый новый институционализм. Его методология воспроизводит некоторые новейшие тенденции в общей политологии.

Имеются три разновидности этого течения: исторический институционализм, социологический институционализм и институционализм, основанный на принципе рационального выбора. Различия между ними начинаются с самого определения «институтов».

Сторонники институционализма, основанного на принципе рационального выбора, руководствуются методологией, заимствованной ими из микроэкономической теории. В их интерпретации институты – это просто формально-юридические конструкции и наборы правил принятия решений, которые накладывают определенные обязательства на политических акторов, руководствующихся собственными интересами. Именно правила заставляют акторов вступать в стратегические коалиционные игры, которые и составляют суть процесса принятия решений. Сторонники исторического институционализма предпочитают более широкие определения. Например, Кеннет Армстронг и Саймон Балмер определяют институты как совокупность «формальных институтов, неформальных институтов и конвенций, воплощенных в них норм и символов, а также инструментов политики и политических процедур» (Armstrong Kenneth and Bulmer Simon. The Governance of the Single European Market. – Manchester, 1998. – P. 52).

He оспаривая ведущей роли национальных государств в интеграционном процессе, новые институционалисты привлекают внимание к тому, что итог этого процесса не может быть объяснен лишь соотношением сил и предпочтений национальных государств. Перефразируя известное изречение основоположника монетаризма Мильтона Фридмана, они в один голос утверждают: «Институты имеют значение!». Однако относительно того, как именно «работают» институты, их суждения расходятся.

Институционализм, основанный на принципе рационального выбора, ближе всего к межправительственному подходу. В интерпретации его сторонников институты полезны национальным государствам по двум причинам. Во-первых, устанавливая общие правила, они облегчают выработку и осуществление рациональной стратегии, направленной на реализацию собственных интересов. Во-вторых, институты сокращают риски и, следовательно, трансакционные издержки межправительственного взаимодействия.

Исторический институционализм подчеркивает относительную самостоятельность и активную политическую роль институтов. Сторонники этой разновидности институционализма дают, в частности, свое толкование истории европейской интеграции. Первые интеграционные институты были созданы государствами-членами в определенных исторических условиях с определенными целями. Эти условия к настоящему времени исчезли, цели и предпочтения государств-членов изменились, но принятые когда-то решения открыли дорогу определенной логике развития, которую невозможно было предвидеть в момент создания сообществ. Созданные в то время институты существуют и сегодня. Они обладают способностью воздействовать на цели и предпочтения акторов и таким образом структурировать политические ситуации и политические решения. В частности, возникновение Единого внутреннего рынка, воплощающего неолиберальные принципы, невозможно представить как результат стихийного развития экономики. Единый внутренний рынок является продуктом целенаправленной политики интеграционных институтов.

Особенностью социологического институционализма является то, что, в отличие от двух других разновидностей, он рассматривает самоидентификацию и интересы как эндогенные, а не экзогенные факторы. Иными словами, акторы не вступают в процесс взаимодействия с готовыми, заранее сформированными интересами – эти интересы окончательно формируются внутри институциональной системы. Следовательно, институты являются не просто ограничителями поведения акторов, а факторами, формирующими их поведение и, более того, их знания и представления о мире.

Видное место в современных европейских исследованиях занимают концепции политических сетей. Один из ее приверженцев дает следующее определение политической сети: «Внутренний смысл термина сеть состоит в том, что массы акторов, представляющих множество организаций, взаимодействуют друг с другом и делятся информацией и ресурсами. "Увязка" (интересов. – В.Ш.) предполагает, что сети обычно представляют собой средства игры с положительной суммой: они облегчают примирение, урегулирование или компромисс между различными интересами, которые затрагиваются решениями в определенной области политики» (Peterson John. Policy Networks and European Union Policy Making: A Reply to Kassim // West European Politics. – 1995. – N 18 (2). – P. 391).

Теория политических сетей содержит важное, принципиальное отличие от концепций, навеянных реализмом и неореализмом. Соперничество государств в условиях анархии международных отношений представляет собой игру с нулевой суммой, в которой более сильные обязательно выигрывают, а более слабые проигрывают. Политическая сеть, напротив, представляет собой рамку для сотрудничества, от которого выигрывают все участники, вне зависимости от соотношения их силовых потенциалов (то, что в современном международном бизнесе принято называть «a win-win situation»). Причиной возникновения «добавленной стоимости» является взаимозависимость государств и других участников политического процесса. Ее источник – информация и ресурсы, которые они не смогли бы получить другими способами, вне сотрудничества в рамках политической сети. Европейский Союз и его институты представляют собой с этой точки зрения совокупность политических сетей. Те преимущества, которые получают участники, и делают их заинтересованными в развитии интеграции.

Теории многоуровневого управления и нового институционализма, возникшие на обломках неофункционализма, являются той «площадкой», к которой тяготеют и последователи традиционного межправительственного подхода. Наиболее яркими и влиятельными фигурами на этом направлении европейских исследований являются Вильям Уоллес и Эндрю Моравчик.

В. Уоллес, подчеркивая, что национальные государства остаются ключевыми действующими лицами в процессе интеграционного строительства, считает необходимым провести различие между «формальной» и «неформальной» интеграцией. Сферой неформальной интеграции является развитие тех форм экономического и социального взаимодействия и взаимопроникновения, которые не должны быть санкционированы специальными политическими решениями. Формальная интеграция – это сфера строительства институтов, которые являются продуктом сотрудничества национальных элит.

Значение неформальной интеграции огромно. Можно с полным основанием утверждать, что межправительственное сотрудничество – это всего лишь реакция на потребности общества и рыночной экономики. Однако первичной в интеграционном процессе остается все же формальная интеграция. В пользу этого говорят два обстоятельства. Во-первых, в ходе формальной интеграции формируются масштабы и природа европейского управления. Это означает, что именно формальная интеграция имеет решающее значение для сохранения государств-наций как центров власти. Во-вторых, неформальная интеграция в ее нынешних формах была бы невозможна без формальной интеграции. Так, например, беспрепятственные трансграничные экономические связи в рамках Единого внутреннего рынка были бы невозможны без Единого европейского акта, а сам этот Акт является продуктом сложных межправительственных переговоров и согласования расходящихся национальных интересов (Wallace W. Introduction: The Dynamics of European Integration. In The Dynamics of European Integration. – L., 1990).

Еще более решительные шаги в сторону нового институционализма и других плюралистических концепций делает Э. Моравчик. Появление представляемой им разновидности межправительственного подхода стало возможным прежде всего вследствие общей эволюции науки о международных отношениях и усиления влияния неолиберализма.

Классический реализм по существу абстрагировался от внутренних источников внешней политики, от интересов и внутриполитической борьбы различных групп, оказывающих непосредственное воздействие на цели и средства внешней политики. Национальные интересы рассматривались как нечто данное, а предмет научного анализа ограничивался лишь отношениями между государствами. Неолиберализм, напротив, ставит во главу угла процесс формирования национальных интересов внутри отдельных государств. Естественно, что для объяснения этого процесса неолибералы вынуждены прибегать к теоретическому багажу социологии.

Э. Моравчик является представителем либерального межправительственного подхода. В основе его концепции лежат три посылки:

· Главными акторами в политике являются рациональные, самостоятельные индивидуумы и группы, взаимодействующие друг с другом на основе принципов собственного интереса и избежания риска.

· Правительства представляют собой «подвид» отечественных акторов, наделенный интересами, которые являются сдерживающим фактором в отношении самоидентификации и интересов других государств, действующих на международной арене.

· Поведение государств, характер их конфликтов и сотрудничества отражают природу и конфигурацию государственных интересов (Moravcsik Andrew. Liberalism and International Relations Theory. – Harvard University Center for International Affairs. – Paper N 92-6. – P. 7, 11, 13).

По мнению Э. Моравчика, процесс интеграции представляет собой игру на двух уровнях. На уровне формирования национальных интересов действуют социологические закономерности согласования интересов различных политических и социальных групп и взаимодействия государства и общества. Итогом этого процесса являются определенные цели и предпочтения («спрос на интеграцию»), с которыми государство выходит на второй уровень игры – торг на межправительственном уровне («предложение интеграционных решений»).

Характерно, что решающую роль в формировании окончательных интеграционных решений Э. Моравчик отводит первому уровню: внутренняя политика является, по его мнению, предварительным условием внешнеполитического торга. Он объясняет это тем, что высший приоритет любого правительства – это удержание власти. Для достижения этой цели правительству требуется поддержка достаточно сильной политической коалиции, которая формируется в ходе борьбы различных социальных групп за преобладающее политическое влияние. Правительство получает необходимую ему поддержку, признавая интересы наиболее влиятельных групп и принимая предлагаемые ими политические альтернативы, которые и проводятся им в дальнейшем на международной арене.

Именно этим обстоятельством Э. Моравчик объясняет парадоксальное поведение национальных государств, сознательно принимающих решения, которые формально ограничивают их автономию. Дело в том, что взамен государства получают преимущества упорядоченного торга в гораздо более широком поле, внутри интеграционных институтов, а также информацию, которая в иных условиях была бы недоступной. Поэтому интеграционные институты превращают межправительственный торг в игру с положительной суммой.

Успешное продвижение интересов влиятельных национальных социальных и политических групп на европейском уровне усиливает внутриполитические позиции правительства. Что же касается невыгодных или непопулярных решений, то их можно с легкостью списать на происки брюссельской бюрократии и тем самым уменьшить неблагоприятный внутриполитический эффект. Таким образом, по мнению Э. Моравчика, европейская интеграция не только не ослабляет, но, напротив, усиливает европейские государства-нации. Такой же точки зрения придерживается и известный английский историк Алан Милуорд (Milward Alan S. The European Rescue of the Nation-State. – L., 2000).