Неофункционализм и межправительственный подход

Европейская интеграция была начата политическими деятелями, преданными идеалу федерации. Однако им пришлось сделать «шаг назад» для того, чтобы в будущем получить возможность сделать «два шага вперед». «Европа не будет создана единовременно, в соответствии с единым планом. Она будет построена посредством конкретных достижений, которые сначала создадут солидарность де-факто», – говорилось в Декларации Р. Шумана (цит. по: Olivi Bino. L'Europe difficile. – P., 2001. – P. 38).

Смена политической парадигмы имела непосредственные последствия в области научного анализа. Прямолинейная «теоретическая» аргументация в пользу создания федеративного супергосударства уступила место более тонким, объективистским теориям международного сотрудничества, отражавшим первые практические шаги интеграции.

Доминирующее положение среди новых концепций занимал неофункционализм. Его основоположником и наиболее выдающимся представителем был Эрнст Хаас.

Неофункционализм имел неоспоримую преемственность с ранним функционализмом (равно как и теорией коммуникации). Вместе с тем он содержал и ряд важных отличий от предшествующих учений. Наиболее важным из них было признание необходимости политического фактора в процессе интеграции, который не мог быть автоматическим результатом деятельности технократических элит. Подобно сторонникам теории коммуникации, Э. Хаас связывал интеграцию с общественными процессами, с целенаправленной деятельностью политически активных групп, не имеющих какого-то единого общего плана, а преследующих лишь собственные интересы. Интеграция в понимании Э. Хааса является итогом этого спонтанного политического взаимодействия. «Опыт ЕОУС, – писал он, – породил теорию международной интеграции посредством движения в неправильном направлении, методом проб и ошибок, просчетов акторов, желающих интеграции, манипуляции социальных элит немногочисленными группами прагматических администраторов и политиков, действующих в среде неопределенного и всепрощающего общественного мнения» (Haas Ernst. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces. – Stanford, 1968. – P. xii).

Неофункционализм был ответвлением плюралистического подхода, утвердившегося в западной, в первую очередь американской, политологии в конце 50 – начале 60-х годов. В рамках этого подхода по существу не остается места для самостоятельной роли государства. Государство выступает как вектор деятельности различных групп интересов, образующих общество, а политика является своего рода «рынком», где группы интересов конкурируют между собой за право внести свой вклад в безликий механизм принятия решений и тем самым повлиять на исход этого процесса. Предметом научного анализа согласно этой концепции является лишь соотношение интересов в государственной политике: является ли она синтезом конкурирующих интересов или же выражением интересов наиболее сильных и искусных групп.

Плюралистический подход был первоначально выработан в приложении к политическим процессам внутри отдельных государств. Новаторская роль неофункционализма состояла в том, что его сторонники попытались распространить этот подход на международные отношения в Западной Европе. Процесс интеграции они представляют следующим образом.

Индустриальная, плюралистическая и бюрократизированная Западная Европа является полем взаимодействия различных групп интересов. Возникновение интеграционных институтов и их успех приводят к двум основным изменениям в деятельности и устремлениях групп, стремящихся оказать воздействие на исход политического процесса. Во-первых, они перестают ориентироваться исключительно на национальные государства и начинают направлять часть своих усилий на новые институты. Таким образом, происходит частичный «перенос лояльности» с национальных на наднациональные центры власти. Во-вторых, в целях более активного влияния на наднациональные институты группы влияния могут менять свою политическую организацию и тактику.

Для того чтобы эти сдвиги беспрепятственно происходили, важно, чтобы был создан механизм прямого взаимодействия транснациональных институтов и общества, ликвидировано монопольное право национального государства на представительство нации, включая и группы интересов, на международной политической арене. Иными словами, интеграционные институты не могут быть простой разновидностью классических международных организаций, которые создаются для сотрудничества между правительствами, а не обществами и народами. Как полагал Э. Хаас и его единомышленники, европейская интеграция представляет собой качественно новое явление не только в сравнении с национальным государством, но и со всеми предшествующими видами взаимодействия национальных государств – межправительственным сотрудничеством, конфедерацией и федерацией.

Неофункционалисты были убеждены в том, что интеграция меняет не только форму, но и содержание государственной деятельности. Как и их предшественники, они делали упор на возрастание общественной роли технократии. Однако, в отличие от функционалистов, неофункционалисты прекрасно понимали неразрывную связь между технократией и бюрократией. Технократия, в их представлении, включает тех, кто обладает необходимыми экспертными знаниями для управления сложным механизмом современного капиталистического способа производства. Современное государство в промышленно развитых странах не может нормально функционировать без такого рода знаний и их носителей.

Центральным элементом неофункционалистской теории является концепция так называемого «переплескивания» (spillover), достаточно широко распространенная в западной экономической науке и социологии. В системе раннего неофункционализма эта концепция была использована главным образом для теоретического обоснования «метода Монне». Согласно другому выдающемуся представителю нового течения – Леону Линдбергу, эффект «переплескивания» имеет место, когда «действие, предпринимаемое с определенной целью, создает ситуацию, при которой достижение первоначально поставленной цели может быть обеспечено лишь посредством дальнейших действий, которые, в свою очередь, создают необходимость дополнительных действий и так далее» (Lindberg Leon. The Political Dynamics of European Economic Integration. – Stanford, 1963. – P. 10).

Логика «переплескивания» говорила о неизбежности не только распространения интеграции на все новые и новые области, но и ее качественного развития, или «углубления», то есть перехода от менее к более высоким формам интеграционного строительства. Неофункционалисты, в частности, использовали концепцию «переплескивания» для теоретического истолкования всей цепочки экономической интеграции: перерастания зоны свободной торговли в таможенный союз, затем – в общий рынок, а в последующем – в экономический и валютный союз. Более того, они ожидали, что поступательное развитие экономической интеграции несомненно повлечет за собой институциональные изменения и поднимет на новый уровень политическую интеграцию.

Вместе с тем, в отличие от своих предшественников – функционалистов, представители нового направления отвергали мысль об автоматическом действии эффекта «переплескивания». Для реализации заложенных в нем объективных возможностей необходимы целеустремленные политические действия. Поэтому «переплескивание» должно «культивироваться». В частности, в одних отраслях механизм «переплескивания» имеет больший потенциал, чем в других. Интеграция должна развиваться в первую очередь в тех областях, где она может дать осязаемый результат. Иными словами, интеграция должна быть экономически оправданной. Рассчитывать на поддержку общества можно лишь в том случае, если интеграция принесет ощутимые плоды обществу и различным социальным группам. Под «культивированием» неофункционалисты понимали не грубые административные действия интеграционных институтов, а целеустремленнае формирование ими интересов различных групп, участвующих в интеграционном процессе.

Неофункционалисты рассматривали наднациональный характер интеграционных институтов не только как функциональное преимущество, позволяющее наилучшим образом выделить и защитить общий интерес участников интеграции. Они считали принцип наднациональности главной гарантией прочности и необратимости европейской интеграции. Будучи однажды созданными, интеграционные институты обретают возможность самостоятельного развития и имеют определенный «запас прочности» в отношениях с государствами-членами. Это, по их мнению, составляло главное отличие ЕЭС от обычных международных организаций, которые возникают, когда этого требуют интересы национальных государств, и распадаются, когда эти интересы меняются.

Эту стройную теорию, ставшую в конце 50 – начале 60-х годов, по существу, официозной, подорвали два обстоятельства: всплеск национализма внутри самих Европейских сообществ, результатом которого был период «евросклероза», и усиление роли внешнего фактора в дальнейшем развитии Сообщества.

Здесь необходимо сделать небольшое отступление. Создание ЕОУС, ЕЭС и Евратома пришлось на то время, когда в западной, прежде всего американской, науке о международных отношениях безраздельно господствовала теория реализма, связанная с именем Ганса Моргентау. Опыт Второй мировой войны и беспощадной борьбы антигитлеровской коалиции против государств-агрессоров воплотился в постулаты, прямо противоположные тем настроениям, которые породили и практику, и теории европейской интеграции.

Реалисты исходили из того, что национальные государства являются «вечными» элементами системы международных отношений. Они руководствуются своими собственными интересами и действуют в условиях анархии, поскольку в сфере международных отношений нет и не может быть единого центра власти. Государства рассматриваются как рациональные акторы, которые определяют свои интересы, руководствуясь имеющимися у них представлениями о собственном месте в системе международных отношений. Высшим интересом национального государства, по убеждению реалистов, является выживание. Поэтому стержнем их внешней политики выступает проблема безопасности. Главным средством ее обеспечения служит военный потенциал государства. Но наращивание военного потенциала и укрепление безопасности одного государства неизбежно ведет к ослаблению безопасности других государств. Это извечная дилемма международной безопасности. Пытаясь справиться с ней, государства начинают сотрудничать друг с другом, и это все, что они могут сделать, поскольку сами государства и противоречивость их интересов невозможно уничтожить.

В свете этого стремление к размыву системы национальных государств средствами наднационального управления иллюзорно, поскольку естественным состоянием системы международных отношений является забота каждого государства о своей безопасности, заставляющая их сотрудничать друг с другом. Это сотрудничество делает систему в целом саморегулирующейся.

В 70-е годы реализм претерпел определенные изменения, вызванные сдвигами в мировой политике и экономике. Последователи так называемого неореализма, сохраняя основные принципы «классиков», стали уделять более пристальное внимание системным характеристикам межгосударственной «анархии». Ее главной особенностью является распределение силового потенциала между государствами – более или менее стабильное, но не постоянное. Поведение государств изменяется в зависимости от перераспределения силового потенциала, что приводит к изменению сложившихся стереотипов конфликта и сотрудничества. Таким образом, анархия может рождать порядок, но не может вылиться в эффективное и длительное сотрудничество, поскольку государства остаются в состоянии конкуренции и каждое из них руководствуется рациональными правилами конкурентной борьбы.

Очевидно, что европейская интеграционная группировка никак не вписывалась в представления реалистов и неореалистов о динамике международных отношений. Европейские сообщества представлялись им своеобразной аномалией, которая была вызвана к жизни холодной войной. Попытка неофункционалистов распространить социологические и экономические концепции, рожденные внутренними реалиями национальных государств, на сферу международных отношений представлялись им опасной ересью. С учетом этого негативная реакция на появление неофункционализма была неизбежна, и она последовала в форме так называемого межгосударственного подхода к изучению европейской интеграции.

Возникновение этого течения обычно связывают с именем Стэнли Хоффмана, опубликовавшего в середине 60-х годов несколько статей о роли национальных государств в интеграционном процессе. Сильной стороной его критики в адрес неофункционализма было то, что он адекватно учитывал те социальные изменения, которые послужили основой для возникновения неофункционализма. В частности, он признавал плюралистический характер факторов интеграции. Вместе с тем, он подчеркивал необходимость и возможность определения центрального элемента в этом множестве, которым, по его мнению, было национальное государство.

Считая необходимым оставаться на позициях реализма в теоретической интерпретации европейской интеграции, С. Хоффман вместе с тем подвергал ревизии чисто силовой характер этой базисной концепции. Так, по его убеждению, национальный интерес не является простой производной в расчете структурного соотношения военного потенциала государств. «Государственные интересы, – подчеркивал он, –...являются конструкциями, в которых идеи и идеалы, прецеденты и опыт прошлого, внутренние силы и правители – все играет свою роль» (Hoffman Stanley. The European Sysiphus: Essays on Europe. – Boulder, Colorado, 1995. – P. 5).

В свете этого комплексного характера национального интереса существует различие между «высокой» и «низкой» политикой. Первая охватывает сферу международной безопасности. Эта сфера по своей сути не может служить предметом интеграции – национальное государство не может никому доверить заботу о своей безопасности. Вторая охватывает сферы экономических отношений и иной деятельности, в которых главную роль играет взаимодействие обществ. В связи со снижением роли и уменьшением возможностей национальных государств в этих сферах интеграция служит для них удобным инструментом сохранения контроля.

С. Хоффман видел определенную диалектику в соотношении между «высокой» и «низкой» политикой. Интеграция по «методу Монне» по своему характеру непредсказуема: ее творцы не знают заранее, к какому конечному результату она приведет. Поэтому чем успешнее идет интеграция, тем больше вопросов она создаете плане обеспечения национальной безопасности. Она порождает два вида неопределенности и противоречий. Во-первых, это противоречия в отношениях между национальными государствами и усиливающимися наднациональными институтами, ущемляющими их суверенные права. Во-вторых, это растущая неопределенность в отношениях между самими национальными государствами, поскольку каждое из них занимает свое, особое место в глобальной системе международных отношений, имеет свои, специфические интересы в отношениях с государствами, не входящими в интеграционное поле, в первую очередь с Соединенными Штатами.

За выступлением С. Хоффмана последовали другие критические работы, в которых отмечались очевидные изъяны неофункционализма:

· Отрицание центральной роли национальных государств в интеграционном процессе.

· Игнорирование различия между «высокой» и «низкой» политикой.

· Неспособность объяснить место европейской интеграции в общей системе международных отношений.

· Преувеличение роли наднационального начала и недооценка возможностей межправительственного сотрудничества.

Под напором фактов, подтверждавших обоснованность этой критики, неофункционалисты попытались усовершенствовать отправные посылки своей концепции. Эволюция их взглядов шла в двух основных направлениях.

Во-первых, неофункционалисты стали склоняться к тому, чтобы дополнить идею «политизации» экономической интеграции анализом самостоятельного существования институтов ЕС как сложной политической системы. Дональд Пучала, например, дал определение ЕС как «системы согласия» (concordance system). По его мнению, это определение ближе к реальности, чем любое другое: формирующаяся федерация, региональная националистическая группировка, функциональная международная организация или зона силовой политики. «Система согласия» в его представлении – это сложное целое, в котором государства-нации сохраняют свое значение и, возможно, являются главными действующими лицами. Однако в рамках системы политическая деятельность развертывается на нескольких уровнях – субнациональном, национальном, транснациональном и наднациональном, а степень влияния каждого из этих уровней колеблется в зависимости от конкретного вопроса. «Система согласия» – это форум, создающий возможность «игры с возрастающей суммой» и развития взаимопонимания. Конфликты, возникающие в рамках системы, имеют своим источником не антагонистичность интересов, а расхождения по вопросам способа сотрудничества. Система отличается прагматизмом, заставляющим участников учитывать императивы взаимозависимости и действовать, проявляя повышенное внимание и предупредительность в отношении друг друга.

Менее строгую, но, несомненно, также расходящуюся с первоначальным «экономическим детерминизмом» картину политического процесса в рамках ЕС дал Эрнст Хаас. Ключевым в его интерпретации было понятие «турбулентности».

«Турбулентность, – писал Э. Хаас, – это термин, который мы применяем в отношении путаных и сталкивающихся между собой представлений организованных акторов, которые действуют в чрезвычайно сложной социальной обстановке. Число акторов очень велико. Каждый из них преследует разнообразные цели, которые являются взаимно несовместимыми. Кроме того, каждый неуверен относительно возможных компромиссов между этими целями. Каждый актор связан сетью взаимозависимости с другими акторами, которые пребывают в таком же состоянии путаницы, что и члены первой группы. И все же некоторые из этих целей не могут быть достигнуты без сотрудничества с другими. Таким образом, поле турбулентности – это политическое пространство, в котором путаница такого типа превалирует в дискуссиях и переговорах. Она может быть субнациональной, национальной, региональной, межрегиональной и глобальной – и все это одновременно» (Haas Ernst. Turbulent Fields and the Study of Regional Integration // International Organization. – 1976, n. 30 (2). – P. 179).

Во-вторых, неофункционалисты предприняли попытку связать развитие европейской интеграции с общим мировым развитием. В их представлении внешний аспект европейской интеграции сводился к трем основным вопросам: проблеме признания интеграционной группировки внешним миром, проблеме влияния внешней среды на отношения между участниками интеграции и проблеме влияния интеграционной группировки на внешний мир.

Развитие науки о международных отношениях предоставило в распоряжение неофункционалистов теоретический аппарат, который позволил им найти ответы на эти вопросы, совместимые с их базовыми посылками, – концепцию взаимозависимости, которая получила широкое распространение в начале 70-х годов.

С точки зрения своей социальной и гносеологической сути эта концепция развивалась в том же русле, что и неофункционализм. Ее сторонники пытались отойти от свойственного реализму исключительного упора на государство. Творцами мирового порядка были, по их мнению, не только суверенные государства, но и наднациональные образования, подобные ЕС; мультинациональные корпорации; другие организации, имеющие транснациональные интересы; а также субнациональные единицы, имеющие выход на международную арену. Иными словами, в своем анализе международных отношений они делали упор на гражданское общество в его чрезвычайно разветвленном, международном понимании. Для неофункционалистов не составило труда представить ЕС как одно из важнейших звеньев этого плюралистического (и более хаотичного) мирового порядка.

Тем не менее модификация неофункционалистских взглядов оказалась недостаточной для того, чтобы полностью снять критику со стороны приверженцев межправительственного подхода. Борьба между представителями двух основных направлений в теоретическом истолковании европейской интеграции продолжалась. Вместе с тем общественный интерес к теориям интеграции снизился в связи с наступлением периода «евросклероза».