Политика в области охраны окружающей среды

Проблема охраны окружающей среды не упоминается в Договоре об учреждении ЕЭС. Необходимость подключения Сообщества к решению этой проблемы обнаружилась уже в конце 60-х годов. Первые действия Европейской комиссии в этой области строились на весьма зыбком юридическом основании – Преамбуле и двух статьях Договора, где упоминались цель улучшения качества жизни и право Сообщества предпринимать действия, не упомянутые в Договоре, но необходимые для достижения его целей.

В октябре 1972 г. главы государств и правительств поручили Европейской комиссии разработать план действий в области охраны окружающей среды. На базе предложений Комиссии были приняты первые экологические Программы действий, основное содержание которых сводилось к формулированию политических приоритетов в этой области.

В Едином европейском акте появилась специальная статья, посвященная этому направлению деятельности Сообщества. Речь шла пока лишь о «действиях», а не «политике». Тем не менее юридическая база коммунитарных мер в области охраны окружающей среды была существенно укреплена. Было установлено, что все решения в этой области принимаются на основе единогласия. Парламент подключается к принятию решений в порядке консультации. Была проведена разграничительная линия между компетенцией Сообщества и государств-членов. Сообщество должно было принимать минимальные стандарты охраны окружающей среды, а государства-члены – соблюдать коммунитарные стандарты или принимать еще более строгие национальные стандарты. В Едином европейском акте были сформулированы три основных принципа политики Сообщества и государств-членов в области охраны окружающей среды: предотвращение загрязнения, устранение загрязнения у его источника, возмещение ущерба от загрязнения тем, кто в нем повинен.

Мощный подъем экологического движения в Западной Европе заставил правительства государств-членов уже через несколько лет сделать значительные шаги вперед в этой области. В Маастрихтском договоре была существенно изменена формулировка экономических целей Европейского Союза: достижение устойчивого, безынфляционного и экологически приемлемого роста. Охрана окружающей среды была возведена в ранг самостоятельного направления политики ЕС. Принятие решений в этой области должно осуществляться на основе процедуры сотрудничества Совета и Парламента. Это означало, в частности, расширение роли Парламента и переход к принципу квалифицированного большинства при голосовании в Совете (за исключением налоговых мер, планирования развития городов и местных территориальных единиц, использования земельных и водных ресурсов, а также мер, оказывающих существенное воздействие на выбор государством-членом источников энергии и структуру энергоснабжения, где по-прежнему требовалось единогласие).

Новый шаг вперед в укреплении юридической базы экологической политики Сообщества был сделан в Амстердамском договоре. Было установлено, что все вопросы, за исключением тех, что требуют единогласия в Совете, решаются в рамках упрощенной процедуры совместного решения Совета и Парламента. Под давлением Скандинавских стран, присоединившихся к ЕС в 1995 г., были усилены положения, касающиеся права государств-членов вводить более строгие правила охраны окружающей среды по сравнению с общими стандартами Сообщества.

Инструменты экологической политики Сообщества включают прежде всего Программы действий в области охраны окружающей среды (1973-1976 гг., 1977-1980 гг., 1981-1986 гг., 1987-1992 гг. и 1993-2000 гг.). По мере укрепления законодательной базы они наполнялись все более богатым содержанием. Меры, включенные в программы ЕС, затрагивают такие вопросы, как качество воды, борьба с шумами, загрязнение воздуха (в особенности вследствие автомобильных выхлопов), защита мест обитания животных и птиц, ядерная безопасность, применение этикеток экологически чистых продуктов, утилизация отходов, безопасность использования химических веществ, стандарты безопасности на химических заводах. Программы включают также финансирование научно-исследовательских работ (STEP и EPOCH), учреждение фонда LIFE для поощрения инвестиций в улучшение окружающей среды, участие в международных конференциях и заключение международных соглашений, а также обеспечение доступа общественности к экологической информации.

К настоящему времени принято более 200 нормативных актов, направленных на разрешение экологических проблем на уровне Сообщества. Особое место среди них занимает Директива об оценке экологического ущерба. Методика определения ущерба была разработана в Соединенных Штатах еще в конце 60-х годов. Однако Европейскому сообществу удалось принять нормативный документ по этому вопросу лишь в 1988 г. В нем четко изложена стандартная методология исчисления ущерба людям, фауне, флоре, ландшафтам, транспорту и т.д. в результате осуществления крупномасштабных проектов. В Директиве предусмотрено обязательное участие общественности в проведении соответствующих расследований, но сама оценка была оставлена в ведении национальных властей.

Появление Директивы оказало большую помощь активистам экологических движений, которые получили надежную, объективную базу для выработки своих требований. В то же время правительства крайне неохотно прибегали к рекомендованной Сообществом методологии, поскольку это неизменно противоречило их политическим и экономическим интересам. В связи с этим Европейская комиссия была вынуждена обратиться в Суд ЕС с исками против правительств всех государств-членов, за исключением Дании. Несмотря на принятые Судом решения в пользу Комиссии, споры по поводу применения Директивы продолжались. Компромисс был достигнут в 1996 г., когда круг ее применения был ограничен такими проектами, как строительство магистральных железных дорог, аэропортов с взлетной полосой более 2100 метров, скоростных автомагистралей и предприятий по сжиганию, химической обработке или захоронению опасных отходов.

Острая борьба между Комиссией и государствами-членами в области охраны окружающей среды привела к созданию в 1990 г. Европейского экологического агентства. К тому времени государства-члены пришли к выводу, что их интересам в этой области больше отвечает не использование наднационального механизма, а создание независимого учреждения, которое осуществляло бы строгий и объективный контроль экологической обстановки в Западной Европе, но в своих действиях опиралось бы на национальные органы. Именно так и строится в реальной действительности деятельность Агентства, штаб-квартира которого находится в Копенгагене.

Одним из наиболее острых эпизодов в деятельности Сообщества в области охраны окружающей среды была борьба вокруг принятия директивы о выхлопах малолитражных автомобилей. Ее исход справедливо рассматривается как одна из наиболее значительных побед общего интереса Сообщества над национальным эгоизмом отдельных государств-членов.

В феврале 1988 г. Комиссия предложила распространить уже действовавшую директиву относительно ограничения выброса ряда вредных веществ автомобилями среднего класса на малолитражные автомобили. Страны-производители такого рода автомобилей (за исключением Германии) выступили категорически против, хотя Комиссией предлагались весьма скромные меры, значительно менее строгие, чем правила, которые к тому времени действовали в США. Парламент, напротив, высказался за ужесточение мер, предложенных Комиссией, и принятие Европейским сообществом американских стандартов. Государства, возражавшие против новых стандартов, решили не уступать, зная, что для принятия решения необходимо единогласие, и их вето не может быть преодолено.

Однако незадолго до этого Суд, принимая решение по другому вопросу, указал, что «охрана окружающей среды является обязательным требованием, которое оправдывает ограничение свободы движения товаров» (дело 302/86). Это означало, что государства-члены могут просто-напросто запрещать импорт малолитражных автомобилей, если они не отвечают национальным экологическим стандартам. Противники новых коммунитарных стандартов оказались в безвыходном положении и были вынуждены снять свои возражения. Единственное, чего им удалось добиться, – это отсрочка введения в действие принятого Советом и Парламентом решения.

Европейский Союз добился практического сокращения выбросов CFC, разрушающих озоновый слой, и имеет хорошие шансы добиться установленной Программой ООН задачи снижения на 35% выбросов HCFC к 2004 г. ЕС сыграл ключевую роль в принятии Киотского протокола и, несмотря на отказ администрации Буша от его ратификации, заявил о своей решимости продолжать выполнение содержащихся в нем целей. В июне 1998 г. в рамках ЕС было достигнуто соглашение об общем сокращении выбросов углекислого газа, которое предусматривает сбалансированное увеличение выбросов в Греции, Испании, Ирландии, Португалии и Швеции и сокращение выбросов в других странах ЕС.

Экология является делом не только Сообщества, но и государств-членов, экономических операторов и граждан. В последние годы понимание необходимости борьбы с загрязнением окружающей среды глубоко утвердилось в сознании всех слоев общества. В Западной Европе, особенно в ее северной части, в этой области сделано больше, чем в большинстве других районов мира. Однако, когда дело доходит до осуществления практических мер, экологические соображения приходят в противоречие с потребностями ускорения экономического роста, повышения международной конкурентоспособности и сокращения государственных расходов.

В итоге остановить тенденцию ухудшения окружающей среды пока не удается. Вот лишь некоторые цифры, взятые из различных источников, которые характеризуют суммарную эффективность экологической политики в 15 странах, входящих в настоящее время в состав ЕС, и масштабы стоящих перед ними задач. В 1970-1985 гг. потребление воды выросло на 35%. В 1970-1986 гг. использование минеральных удобрений возросло на 63%. В 1987-1992 гг. количество твердых городских отходов увеличилось на 35%. За десять лет, с 1990 г. по 2000 г., число частных автомобилей выросло на 25%. Ожидается, что к 2010 г., несмотря на все принимаемые меры, потребление углеводородного топлива увеличится на 25%.