Германия. Инициатива создания Европейского объединения угля и стали была неоднозначно воспринята в Западной Германии

Инициатива создания Европейского объединения угля и стали была неоднозначно воспринята в Западной Германии. Многие рассматривали «план Шумана» как хитрый ход извечного врага Германии, направленный на то, чтобы получить дешевый уголь из Саара и одновременно застопорить восстановление сталелитейной промышленности в Руре. Социал-демократы выступали против «плана Шумана», видя в нем интернациональное средство ущемления прав немецких рабочих. Но самой главной причиной, заставившей представителей различных частей политического спектра сомневаться в целесообразности интеграции с точки зрения национальных интересов Германии, было то, что она неизбежно затрудняла воссоединение двух частей страны. Эти сомнения подпитывались активной политикой Советского Союза, который вплоть до 1961 г. выступал за объединение ФРГ и ГДР.

Решающую роль в принятии Западной Германией «плана Шумана» сыграл Конрад Аденауэр, первый канцлер ФРГ, находившийся на этом посту в течение 15 лет (1949-1964 гг.). В конфликте интересов, заставлявшем ФРГ выбирать между Западом и Востоком, он сделал недвусмысленный выбор в пользу Запада. В отличие от многих своих коллег, он испытывал глубокое недоверие к Советскому Союзу и не допускал, что он пойдет на воссоединение Германии на приемлемых условиях. Он был убежденным сторонником западных ценностей и считал, что прочный союз с США и странами Западной Европы является гарантией внутреннего переустройства Германии, искоренения пережитков нацизма и традиционного национализма прусского образца. В безусловном единении с западным лагерем он видел средство скорейшей моральной, политической и экономической реабилитации Германии. Он был убежден в том, что предпосылкой безопасности Западной Германии является лояльное и активное участие в международных организациях, которые в это время складывались в Западной Европе. Если НАТО могло обеспечить ФРГ союз с США и «зонтик ядерной безопасности», то ЕОУС был прекрасной рамкой для налаживания прочного политического и экономического сотрудничества с соседней Францией, а также странами Бенилюкса и Италией.

Развитие событий подтвердило правильность политических расчетов К. Аденауэра. Сотрудничество с Францией в развитии экономической интеграции помогло снять опасения относительно перевооружения Германии и позволило ФРГ в 1955 г. присоединиться к НАТО. Внутри страны отношение к интеграции постепенно изменилось в положительную сторону. В частности, с начала 60-х годов западногерманские профсоюзы и социал-демократия встали на позиции поддержки интеграции. В стране возник прочный консенсус по этому вопросу, сохраняющийся и по настоящее время.

В отличие от Франции, общественное мнение ФРГ сравнительно легко восприняло необходимость передачи части национального суверенитета интеграционным институтам. Оно было подготовлено к этому хотя и непродолжительным, но вполне укоренившимся опытом конституционного федерализма, главным содержанием которого была передача полномочий снизу вверх: от местных властей – правительствам земель, от земель – федеральному правительству. Поэтому в глазах рядового немца Сообщество было просто еще одной ступенью этой лестницы. Передача ему необходимых полномочий представлялась населению ФРГ чисто технической операцией и не вызывала той обостренной эмоциональной реакции, которая до сих пор характерна для значительной части общественного мнения во Франции. Вместе с тем, как и внутри страны, западногерманская общественность была и остается чрезвычайно чувствительной к демократическим гарантиям передачи суверенитета. Отсюда – последовательная поддержка Западной Германией идеи расширения прав Европейского парламента.

Что касается западноевропейских экономических операторов, то они достаточно рано открыли преимущества ускоренного развития внутрирегиональной торговли и производственной кооперации. ФРГ активно поддерживала становление общей торговой политики.

Общая сельскохозяйственная политика также пользовалась поддержкой западногерманского бизнеса, поскольку она способствовала смягчению проблем сравнительно неэффективного сельского хозяйства ФРГ. Парадокс состоял в том, что его финансирование осуществлялось в основном промышленностью ФРГ. Но поскольку перераспределение средств шло через Брюссель, а не через федеральный бюджет, это снимало потенциальную политическую и социальную остроту вопроса.

На первых порах деятельность ФРГ внутри интеграционной группировки была сдержанной – она довольствовалась ролью «ведомой», предоставляя Франции возможность быть «ведущей». В начале 70-х годов укрепление экономического и политического положения ФРГ в сочетании с ростом взаимопонимания и доверия в отношениях между Парижем и Бонном позволили обеим сторонам перейти к сбалансированному и равноправному партнерству. Франко-германское сотрудничество, основанное на примерном равенстве демографического и экономического потенциала двух стран, стало центральной «осью» европейской интеграции.

Начиная с 1974 г. высшие руководители ФРГ принимают непосредственное личное участие в развитии интеграционного процесса. Многие из выдвинутых ими инициатив, особенно тех, которые разрабатывались совместно с высшими руководителями Франции, оказали глубокое воздействие на жизнь Сообщества. Гельмут Шмидт, Ганс-Дитрих Геншер и особенно Гельмут Коль стали настоящими столпами интеграции.

Падение Берлинской стены, «бархатные революции» в бывших социалистических странах и, наконец, объединение ФРГ и пяти восточногерманских земель существенно изменили объективное положение Германии внутри Европейского Союза и Европейского сообщества. Прежде всего, оказалось нарушенным примерное равенство населения и экономических потенциалов Германии и Франции. Это поставило под вопрос сохранение их политического равноправия в рамках ЕС. Появление десятка новых демократических государств, заявивших о своем стремлении «вернуться в Европу», со всей остротой поставило вопрос об их отношениях с соседней Германией, которая неизбежно должна была стать доминирующей силой в этой части Европы, во всяком случае экономической. В средствах массовой информации развернулась дискуссия относительно того, не приведет ли объединение Германии к возрождению германского национализма и идеи воссоздания «Срединной Европы» как зоны исключительного германского влияния.

Следует сказать, что руководители Германии, как и руководители Франции, с честью вышли из сложного положения, в которое их страны были поставлены неожиданным поворотом истории. Как уже отмечалось, французский истеблишмент пришел к выводу, что в новых условиях оптимальным выходом для страны является ускоренное развитие интеграции. Сходную позицию заняли и их западногерманские коллеги. Гельмут Коль не раз повторял слова Томаса Манна о том, что его идеалом является «не германская Европа, а европейская Германия». Он настойчиво заявлял, что объединенная Германия должна быть еще более прочно интегрирована в структуры Европейского Союза. Для этого необходимо осуществить комплекс взаимосвязанных мер, направленных на дальнейшее углубление интеграции и одновременно расширение ЕС на восток.

Практические шаги, предпринятые западногерманским руководством в этом направлении, помогли рассеять появившиеся в конце 80-х годов опасения относительно возрождения германской гегемонии в Восточной Европе. Несмотря на отдельные разногласия в вопросах валютной и политической интеграции, руководители Германии и Франции совместными усилиями добились успешной реализации проектов Экономического и валютного союза и общей внешней политики и политики безопасности. Они сыграли определяющую роль и в принятии Европейским Союзом согласованной стратегии подготовки новых стран-кандидатов к вступлению в ЕС, несмотря на значительные различия мнений по этому вопросу среди нынешних государств-членов.

Важной вехой в эволюции интеграционной политики Германии стало рассмотрение Федеральным конституционным судом в Карлсруэ вопроса о соответствии Договора о Европейском Союзе Конституции ФРГ. Суд отверг поданные по этому поводу жалобы и признал, что Договор не противоречит Основному закону страны. Тем не менее в пространном заключении по этому вопросу Суд определил ряд ориентиров с целью устранения возможного выхода интеграции за те пределы, которые установлены для правительства страны Конституцией. К главным из этих ориентиров относятся следующие:

· Федеративная Республика Германия может состоять в наднациональных международных организациях, но условием ее участия является гарантированное воплощение легитимности и влияния народа в этих организациях.

· Демократическая легитимность европейских структур достигается контролем над их деятельностью со стороны национальных парламентов. Укрепление демократических основ интеграции должно идти в ногу с ее развитием.

· В свете этого расширение ответственности и власти Европейских сообществ ограничено демократическими принципами.

· Ратификация Договора о Европейском Союзе не означает, что Германия превращается в объект автоматического движения к Экономическому и валютному союзу, находящемуся вне ее контроля. Напротив, каждый последующий шаг требует последующего одобрения правительством Германии, учитывающим мнение парламента.

· Договор о Европейском Союзе «учреждает союз стран с целью достижения все более тесного союза европейских народов (организованных в государства), а не создания государства, опирающегося на народ Европы».

· Любая расширительная интерпретация Договора о Европейском Союзе не имеет юридической силы в отношении Германии.

Хотя политически решение Конституционного суда означало одобрение Маастрихтского договора, отдельные нюансы его позиции были недвусмысленно направлены против расширительного толкования основополагающих договоров и федералистского видения интеграции. Эти нюансы отражали некоторые изменения в отношении общественного мнения Германии к европейской интеграции.

Население Германии настороженно встретило перспективу создания Экономического и валютного союза и утраты германской марки – одной из наиболее прочных национальных валют мира, которая в течение многих десятилетий служила символом экономической стабильности и процветания ФРГ. Многие политические деятели ФРГ требовали отсрочить создание ЭВС. Характерно в этом отношении заявление Герхарда Шредера в бытность его главой правительства Нижней Саксонии – он без обиняков назвал евро «больным и недоношенным ребенком».

В условиях экономического кризиса, последовавшего за воссоединением страны, общественность Германии стала подвергать сомнению справедливость установленного порядка финансирования Сообщества, при котором Германия делала самый крупный вклад в бюджет ЕС. Эти сомнения усиливались в связи с резким ростом расходов федерального правительства, которое должно было выплачивать огромные суммы на развитие восточногерманских земель и пособия по безработице на Западе.

Правительства ряда земель выступили с обвинениями в адрес федерального правительства, которое якобы без их согласия уступило некоторые из их прав Европейскому сообществу.

Эти сигналы заставили правительство Германии более осмотрительно подойти к дальнейшему развитию интеграции.

Оно сделало все возможное для того, чтобы ограничить число членов ЭВС. Под давлением общественного мнения и основных политических сил правительство выступило с инициативой установления строгих «критериев конвергенции» как условия присоединения к ЭВС. Более того, оно настояло на принятии обязывающего Пакта стабильности, предусматривающего санкции против государств, нарушающих бюджетную дисциплину. Правительство Германии добивалось, чтобы Европейский центральный банк был спроектирован по образцу германского Бундесбанка и был полностью независимым в своей деятельности.

С учетом позиции земельных правительств германское руководство выступило с инициативой законодательного утверждения и подробного разъяснения принципа субсидиарности. Политическая цель этой инициативы состояла в том, чтобы подчеркнуть роль децентрализации власти в рамках европейской интеграции. Германия активно поддержала создание Комитета регионов. Под давлением земель в 1996-1997 гг. она возражала против расширения практики голосования на основе квалифицированного большинства в рамках второй и третьей опор Европейского Союза. Германия потребовала более справедливого распределения финансового бремени содержания сообществ. С этой целью она предложила сохранить существовавший потолок бюджета ЕС. Германия потребовала, чтобы взносы в бюджет ЕС рассчитывались с учетом не только численности населения, но и ВВП государств-членов. Был поставлен вопрос о расширении финансирования восточногерманских земель по линии Сообщества.

Хотя правительство Германии с энтузиазмом поддержало идею присоединения к ЕС восточноевропейских стран, постепенно стали выясняться нежелательные последствия этого процесса, в частности связанные с проблемами безопасности и дезорганизации рынков рабочей силы в результате введения свободы движения людей. В связи с этим правительство Германии выступило с требованием введения семилетнего моратория на практическую реализацию этой части законодательства Единого внутреннего рынка после присоединения стран-кандидатов к ЕС. Это требование вызвало болезненную реакцию со стороны стран-кандидатов.

Существенную эволюцию претерпела позиция Германии по вопросам институциональной реформы.

Традиционно она выступала за усиление роли институтов Сообщества и устранение демократического дефицита, в первую очередь посредством расширения полномочий Европейского парламента. ФРГ настойчиво предлагала, чтобы все законодательные акты ЕС принимались на основе совместного решения Совета и Парламента. Ее представители неизменно возражали против создания второй палаты Парламента. Что касается голосования в Совете, то, по мнению Германии, голоса государств-членов должны были быть взвешены в зависимости от численности их населения. И наконец, германское руководство последовательно защищало полномочия Комиссии, в частности ее исключительное право законодательной инициативы. Германия всегда выступала против «Европы нескольких скоростей», или «Европы а ля карт».

Тем большей неожиданностью для германской и европейской общественности было предложение видных христианско-демократических деятелей Германии Вольфганга Шойбле и Карла Леммерса относительно «гибкости» европейской интеграции, выдвинутое в сентябре 1994 г. В. Шойбле и К. Леммерс высказали озабоченность тем, что Европейский Союз превращался, по их мнению, в рыхлый конгломерат государств, связанных главным образом экономическими интересами, в своего рода усложненную зону свободной торговли. Для того чтобы спасти идеалы интеграции, они предлагали выделить «твердое ядро» в составе пяти-шести государств (под вопросом было участие Италии), которые стали бы новым авангардом европейской интеграции и в этом качестве участвовали бы во всех видах деятельности Европейского Союза. «Твердое ядро» должно было быть открытым для любого государства, желающего и способного выполнить необходимые для этого условия. Вместе с тем государства-члены, не входящие в состав «твердого ядра», не должны были обладать правом вето и препятствовать тем государствам, которые могли бы пойти дальше, чем другие, по пути углубления интеграции.

Предложение В. Шойбле и К. Леммерса вызвало негативную реакцию со стороны многих стран, в первую очередь Великобритании. Тем не менее оно оказало определенное воздействие на ход межправительственной конференции по подготовке Амстердамского договора и нашло отражение в его положениях относительно продвинутого сотрудничества. Правда, в договоре было одно существенное отличие по сравнению с предложением германских деятелей: отдельные государства – члены ЕС получили право идти дальше, чем другие, но лишь с согласия последних.

Германское правительство было и остается одним из наиболее активных сторонников укрепления второй и третьей опор ЕС.

В силу географического положения ФРГ и большого количества иммигрантов одним из главных приоритетов ее политики является борьба с организованной преступностью и нелегальной торговлей наркотиками. Убедившись на опыте в ограниченности возможностей национальных государств в этой области, ФРГ активно выступила за создание Европола и скорейшее начало его деятельности, за его превращение в европейский полицейский орган, наделенный реальными оперативными полномочиями. Немцы добивались принятия необходимых мер для надежной охраны внешних границ «шенгенской» зоны, интеграции шенгенских правил в законодательство Европейского Союза и передачи третьей опоры в круг компетенции Европейского сообщества. По их убеждению, межправительственное сотрудничество было слишком неэффективным методом для того, чтобы справиться со сложнейшими проблемами борьбы с преступностью на территории ЕС. В первую очередь необходимо было распространение компетенции Сообщества на сферы визовой политики, предоставления убежища, сотрудничества таможенных служб и иммиграции.

Позиция ФРГ в области общей внешней политики и политики безопасности неизменно предполагала укрепление компетенции и ресурсов Европейского Союза. Германское руководство выступало за расширение круга вопросов невоенного характера, которые решаются на основе квалифицированного большинства. Оно считало необходимым создать институт «позитивного неучастия» отдельных государств-членов, с тем чтобы избежать применения ими права вето. Немцы призывали определить приоритеты ОВПБ, предлагая, в частности, такие пункты, как установление мирного порядка в Европе, налаживание действенного сотрудничества Европейского Союза и стран Средиземноморского бассейна, расширение трансатлантического сотрудничества.

Таким образом, позиция Германии была активной и в то же время лояльной по отношению к США и НАТО. Руководители Германии неоднократно подчеркивали, что НАТО является незаменимой предпосылкой европейской обороны, но европейцы должны взять на себя большую ответственность в этом деле. В этих целях предлагалось расширить оперативные возможности Западноевропейского союза, усилить оперативное взаимодействие национальных армий и создать общую систему поставок вооружений. Правительство Германии предлагало превратить ЗЕС в общую оборонительную структуру, способную решать петерсбергские задачи. В более отдаленной перспективе оно положительно относилось к идее слияния ЗЕС и Европейского Союза.

Уход с политической сцены Гельмута Коля вызвал большую озабоченность западноевропейской общественности. Однако она была развеяна первыми же шагами нового социал-демократического руководства Германии во главе с Герхардом Шредером.

Социал-демократы и их союзники по коалиции более активно, чем христианские демократы, поддержали социальную политику ЕС и социальное измерение интеграции. Они выступили в поддержку политики расширения занятости, инициаторами которой были французские социалисты. Они выдвинули конкретные предложения по укреплению социальной стабильности и сохранению государства всеобщего благосостояния в масштабе всего Европейского Союза.

Огромный резонанс в Европе вызвало выступление министра иностранных дел ФРГ Йошки Фишера, который в противовес концепции «твердого ядра» призвал к ускоренному развитию политической интеграции, участниками которой были бы все государства – члены ЕС.