Предприятия и учреждения как субъекты административного права

Предприятия и учреждения - разновидности организаций, осуществляющих, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства. В качестве таковых они не обладают юридически властными полномочиями и не являются субъектами государственного управления.

Предприятия и учреждения отличаются друг от друга по их назначению.

Предприятие - самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.

Учреждения выполняют социально-культурные или административно-политические функции. Они создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, культуры, здравоохранения и др.). Различия между предприятиями и учреждениями коренятся в содержании и результатах их основной деятельности. Вместе с тем деятельности предприятий часто сопутствует выполнение отдельных функций, характерных для учреждений, и, наоборот, учреждения могут выполнять работу, характерную для предприятий (например, в научно-исследовательских учреждениях часто функционируют экспериментальные и другие цеха и другие производственные подразделения).

Из курса гражданского права известно, что в правовой системе Российской Федерации существует понятие "юридическое лицо", и Гражданский кодекс РФ систематизирует и проводит разграничение юридических лиц по определенным признакам. На основании этого административно-правовой статус предприятий и учреждений, также можно разделить на:

- коммерческие, которые преследуют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Они имеют следующие формы, установленные законодательством:

- хозяйственные товарищества и общества;

- производственные кооперативы артели;

- государственные и муниципальные унитарные предприятия;

- некоммерческие, т.е. не преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они могут создаваться в форме:

- потребительских кооперативов;

- общественных или религиозных объединений (организаций);

- благотворительных и иных фондов, финансируемых собственником учреждений и т.д.

Следует заметить, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Перечисленные предприятия и учреждения обладают властными полномочиями внутриорганизационного характера. Их деятельность подзаконна, что является важнейшим моментом в их правовом положении. В своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции Российской Федерации, законов и других подзаконных актов. Они являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью, что закреплено в Гражданском кодексе РФ.

Более подробно аспекты гражданско-правового статуса предприятий, учреждений и организаций изучаются в курсе гражданского права. Целью данной главы является рассмотрение административно-правового статуса вышеперечисленных объединений, выявление закономерностей и различий их положения.

Многообразие их форм определяется производственно-технологической и отраслевой специализацией. Так различают:

- промышленные предприятия - заводы, фабрики, шахты;

- сельскохозяйственные предприятия - колхозы, совхозы, фермерские хозяйства и др;

- строительные предприятия - строительные управления, кооперативы, и др;

- транспортные предприятия, к которым относятся:

- железные дороги, их отделения, станции, депо и другие предприятия железнодорожного транспорта;

- пароходства, порты и другие предприятия водного транспорта;

- объединения, аэропорты и другие предприятия гражданской авиации;

- автопредприятия, автокомбинаты автомобильного транспорта;

- территориальные управления трубопроводного транспорта и т.д;

- предприятия связи - узлы связи, почтамты, телеграфы, телефонные станции и др.;

- торговли - универмаги, гастрономы, различные специализированные магазины;

- жилищно-коммунальные предприятия:

- жилищно-эксплуатационные конторы;

- ремонтно-эксплуатационные управления;

- теплоемкости, энергосети и др.

В зависимости от форм собственности разделяют государственные, муниципальные и иные предприятия.

Характерной чертой государственного предприятия является то, что оно учреждается органами управления РФ входящих в ее состав субъектов, уполномоченными управлять государственным имуществом. Согласно российскому законодательству, имущество государственного предприятия находится в собственности Российской Федерации или ее субъектов.

Муниципальное предприятие учреждается органами местного самоуправления. Имущество подобного вида предприятий находится в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, органов местного самоуправления. Муниципальные предприятия подразделяются на предприятия районного, городского, поселкового и сельского значения.

К иным предприятиям следует относить индивидуальные предприятия, которые принадлежат гражданину на праве собственности или членам его семьи на праве общей долевой собственности, если иное не предусмотрено договором между ними. Имущество такого вида предприятия формируется из имущества гражданина (семьи), полученных доходов и других законных источников.

В зависимости от принципа правовой организации предприятия делятся на: полные товарищества; товарищества на вере; общества с ограниченной ответственностью; общества с дополнительной ответственностью; акционерные общества (открытые и закрытые); производственные кооперативы.

Предприятия могут объединяться в союзы, ассоциации, концерны, межотраслевые, региональные и другие объединения на договорной основе в целях расширения их возможностей в производственном, научно-техническом и социальном развитии. Исключение составляют предприятия отдельных отраслей, органично связанные между собой технологически в едином производственном процессе.

Правовые нормы, закрепляющие виды учреждений, рассредоточены по правовым актам, регулирующим отношения в отдельных отраслях и сферах социально-культурной и административно-политической деятельности - здравоохранении, образовании, иностранных дел и т.д.

Учреждения могут быть государственными, негосударственными, муниципальными, индивидуальными. Они, как правило, специализируются на выполнении определенного вида деятельности (учреждения здравоохранения, учреждения образования и т.д.).

К учреждениям также относятся и войсковые части, которые обладают особым статусом. Их специфическое положение проистекает из задач, стоящих перед Министерством обороны, другими министерствами и ведомствами, в которых законодательством определена военная служба, а также из того, что военная служба является особым видом государственной службы.

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на три основные группы:

а) нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех организационно-правовых форм;

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;

в) нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

Нормы группы "а" закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии предприятий и учреждений с органами прежде всего исполнительной власти. В качестве принципов они устанавливают:

- запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий;

- государственную регистрацию предприятий, порядок ее осуществления и основания для отказа в регистрации;

- обязательность для предприятий ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации.

Предприятия, независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством.

Предприятия признаны субъектами определенных видов административных правонарушений (земельного законодательства, правил и норм в области строительства, охраны окружающей природной среды и т.д.).

В определенных случаях предприятия обязаны получать разрешение на занятие хозяйственной деятельностью.

Имеются общие нормы, устанавливающие статус трудового коллектива предприятия: его права в решении вопросов заключения коллективного договора с администрацией, самоуправления и др.

Предприятия, входящие в состав объединения, сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Руководящие органы объединения не обладают распорядительной властью в отношении предприятий, входящих в объединение, и выполняют свои функции на основе договоров с предприятиями.

Наличие общего в содержании административно-правового статуса предприятий сочетается с его особенностями, имеющими прежде всего в статусе государственных и негосударственных предприятий. Положение законодательства о том, что предприятиям независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм гарантируются равные условия деятельности, является алогичным, имеющим больше политическую, чем правовую концепцию.

Особенности административно-правового статуса государственных предприятий проистекают из того, что государство является собственником таких предприятий. К ведению государственных органов относятся такие вопросы, как: учреждение предприятий; определение их профиля и дислокации; утверждение устава; управление ими; назначение на должность и освобождение от должности руководителей, заключение и изменение, а также расторжение с ними контрактов; доведение в установленных случаях государственных заказов; прекращение деятельности государственных предприятий.

Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, функционирование которых в соответствующей части подчиняется режиму разрешительной системы - производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.

Должностные лица государственных предприятий наделены полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

Трудовые коллективы государственных предприятий обладают дополнительными полномочиями, связанными с утверждением устава, внесением в него изменений и дополнений, определении условий контракта при найме руководителя и др.

Особенности административно-правового статуса имеют также муниципальные предприятия, а также предприятия, в имуществе которых вклад государства или местного органа более 50% (в последнем случае в решении определенных вопросов участвуют также другие учредители).

Определенные ограничения в сфере самостоятельности присущи казенным заводам и фабрикам. Одновременно расширены полномочия вышестоящих органов по управлению ими. В частности, в уставе казенного завода, фабрики, хозяйства определяется:

- обязательная отчетность по установленным формам;

- персональная ответственность руководителя за результаты хозяйственной деятельности;

- обязательность использования федеральных средств по целевому назначению;

- виды деятельности и порядок распределения прибыли.

У них может быть изъято неиспользуемое ими либо используемое не по назначению имущество. Законодательством рекомендовано органам исполнительной власти субъектам Российской Федерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - реформу муниципальных предприятий.

Существуют определенные особенности административно-правового статуса негосударственных предприятий. Несмотря на то, что такие предприятия действуют в пределах административно-правового режима, характерного для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением. Его влияние на данные предприятия более ограничено, чем на государственные. Оно не решает конкретные вопросы их учреждения, определения профиля, организации управления. По этим и многим другим вопросам решения принимаются учредителями или уполномоченными ими органами, предпринимателями, которые имеют значение для государственных органов как правомерные или неправомерные юридические факты.

Таким образом, влияние государства на негосударственные предприятия является специфическим, не носящим характера государственного руководства их основной деятельностью.

Государственное руководство государственными предприятиями также является преимущественно общим, но функционально более ориентированным, чем негосударственными. Оно осуществляется в условиях производственно-хозяйственной и финансовой самостоятельности, пределы которой могут зависеть от отраслевой специфики. Свою деятельность они осуществляют под руководством вышестоящего органа, который, однако, лишен права осуществлять непосредственное управление их деятельностью. Лишь в ограниченных случаях государственные органы решают конкретные вопросы относительно государственных и негосударственных предприятий.

Органом управления предприятия, учреждения является его администрация. Принадлежащие предприятию, учреждению права осуществляются их руководителями и, по установленному распределению обязанностей, другими должностными лицами, а в случаях, предусмотренных законодательством, с участием трудовых коллективов и профсоюзных комитетов. В таком же порядке реализуется административная правосубъектность предприятий и учреждений.

Администрация предприятия, учреждения - орган, на который в соответствии с законодательством возложены функции оперативного управления предприятием, учреждением (подразделением), независимо от их вида, формы собственности и хозяйствования (руководитель, его заместители, совет предприятия, правление или другие органы, которым делегированы права по управлению предприятием, учреждением либо его подразделением).

Управленческие полномочия администрации распространяются на отношения внутри предприятия, учреждения. Возглавляет администрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т.д.), ответственный за всю работу предприятия, учреждения, в том числе за работу аппарата управления ими. Приказы руководителя обязательны для исполнения всеми работниками.

В руках администрации находятся все необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий, учреждений распорядительные полномочия юридически властного характера.

Администрация предприятия, учреждения обеспечивает как их интересы, так и интересы государства. Наем руководителя предприятия, учреждения - прерогатива государства. Многие должностные лица являются одновременно субъектами трудовых и государственно-служебных отношений.

Лица, образующие администрацию негосударственного предприятия, учреждения, не являются служащими, наделенными государственно-властными полномочиями по отношению к их работникам. Государство не участвует в комплектовании ее состава. Это прерогатива учредителей либо уполномоченных ими органов.

На государственном и муниципальном предприятии, а также на предприятии, в имуществе которого доля государства или местного органа составляет более 50%, право найма руководителя реализуется учредителем предприятия совместно с трудовым коллективом.

Руководитель предприятия наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом, средствами и организации работы предприятия. Он действует от имени предприятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия. Равенство основных полномочий руководителей всех предприятий призвано обеспечить нормальные условия для работы предприятий, а также устранить обезличку в ответственности за их функционирование.

В органах управления акционерных обществ, а именно: товариществ и иных предприятий смешанной формы собственности, акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, имеются представители государства. Ими назначаются государственные служащие, а также граждане на основании договоров на представление интересов государства.

В последнее время в нашей стране появились новые учреждения. Представителями таковых являются фонды.

Фонды относятся к финансово-экономическим учреждениям, которые не являются органами исполнительной власти и представляют по своей сути коммерческие структуры. Их отношения с государством определяются в основном тем, что оно ведет регистрацию фондов и контролирует соблюдение ими действующего законодательства.

Некоторые фонды наделены значительной административной правосубъектностью. Они обладают признаками государственных организаций, имеют органы, образуемые либо Президентом Российской Федерации, либо органами государственной власти. Эти фонды наделены юридически властными полномочиями.

Основываясь на Положении, этот фонд действует в качестве специализированного финансового учреждения при Правительстве РФ. Он осуществляет некоторые функции по приватизации переданных ему объектов федеральной собственности.

Фонд может создавать и упразднять местные отделения в субъектах Российской Федерации, подчиненные Российскому фонду.

Функции Фонда изложены в положении о нем.

Фонд не вправе осуществлять хозяйственную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Руководит фондом его Председатель, который назначается на должность и освобождается от нее Правительством Российской Федерации.

Заместители председателя Фонда назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению Председателя Фонда.

Председатель и руководители местных отделений фонда несут персональную ответственность за выполнение фондом обязанностей, установленных законодательством и другими правовыми актами Российской Федерации.

Действуют и могут создаваться другие фонды, наделенные в том или ином объеме административной правосубъектностью.