Система государственного управления сословно-представительной монархии в середине XVI в

Правление Елены Глинской и борьба за власть боярских группировок.

Иван IV (1533-1584 гг.) вступил на великокняжеский престол в трехлетнем возрасте. Пра­вительницей государства стала его мать Елена Глинская. Она лик­видировала регентский совет, назначенный еще Василием III, провела денежную реформу, задумала реформу местного управ­ления. В 1538 г. Елена Глинская скончалась. Возможно, она была отравлена. После смерти правительницы разгорелась ожесточен­ная борьба за власть между различными боярскими группировками. В 1538-1540 гг. власть принадлежала князьям Шуйским, в июле 1540 г. их сменила группировка во главе с князем И. Ф. Бельским. В январе 1542 г. власть вновь захватили Шуйские, в декабре 1543 г. правительство возглавил Ф.С.Воронцов, летом 1546 г. бразды прав­ления взяли в свои руки родственники Ивана IV по материнской линии - князья Глинские. Боярское правление сопровождалось бесчисленными опалами, конфискациями, казнями.

Сменявшие друг друга группировки беззастенчиво расхищали казну, захватывали дворцовые и черносошные земли, злоупот­ребляли властью.

Последствиями боярского правления стали:

- ос­лабление центральной власти,

- обострение социальной напряжен­ности,

- незащищенность южных и восточных рубежей государства от набегов крымских и казанских татар.

- обстановка, порожденная борьбой боярских группировок, по мнению многих историков, весьма пагубно отразилась на личности Ивана IV, способствовав формированию таких черт его характера, как жестокость, неурав­новешенность и подозрительность.

Царский титул

Выход из опасного для государства положения оппозиционно настроенная по отношению к боярским временщикам часть фео­дальной верхушки связывала с Иваном IV, довольно рано пока­завшим свой властный характер. Митрополит Макарий, пытав­шийся положить конец боярским распрям, разработал особый обряд - венчание на царство. 16 января 1547 г. Иван IV в торже­ственной обстановке в Успенском соборе Кремля принял цар­ский титул. На него была возложена шапка Мономаха и вручены знаки царской власти. В специальном «Чине венчания на царство», тaкже составленном митрополитом Макарием, подчеркивалось божественное происхождение власти «царя всея Руси». Тем самым авторитет монарха возрастал до небывалой высоты. Принятие Иваном IV царского титула должно было не только укрепить его власть внутри страны, подчинить ему своевольных бояр, но и спо­собствовать росту международного престижа Русского государства, закрепить за московским царем почетную роль хранителя и защитника истинного православия.

Государственные реформы середины XVI в.

Летом 1547 г. в Москве вспыхнул сильный пожар. Он послужил поводом к восстанию против правивших бояр Глинских. Восстание было подавлено пра­вительством. Однако оно заставило Ивана IV вступить на путь про­ведения реформ, направленных на укрепление государственно­сти, дальнейшую централизацию власти.

Около 1549 г. вокруг Ивана IV сложился совет из близких к нему людей, названных позднее Андреем Курбским Избранной радой. Во главе рады встал думный дворянин, талантливый адми­нистратор и дипломат А. Ф. Адашев. В работе Избранной рады принимали участие представители различных слоев правящего клас­са: князья Д. И. Курлятев, А. М. Курбский, М. И. Воротынский, митрополит Макарий и придворный священник Сильвестр, дьяк Посольского приказа И. М. Висковатый и др.

В 50-х гг. XVI в. по инициативе Избранной рады были проведены важные государствен­ные реформы.

1) С 1549 г. стали созываться Земские соборы - собрание предста­вителей различных сословий.

2) Ликвидация института кормлений (окончательно в 1555-1556 гг.) – развитие местного самоуправления (земская реформа)

3) Военная реформа способствовала укреплению власти царя: организовано постоянное стрелецкое войско, ограничено местничество в армии, принято Уложение о службе (1556 г.), установившее единообразный порядок несения военной службы для всех категорий землевладельцев (как с вотчин, так и с поместий).

4) Податная реформа - в ходе переписи земель в центральных районах государства вводилась единая окладная поземельная единица ­большая соха, состоявшая из разного количества земли (от 500 до 800 четвертей) в зависимости от ее качества и сословной принад­лежности владельца.

5) Судебная реформа. В 1550 г. принимается новый общерусский свод законов Судебник («царский»), заменивший устаревший Судебник 1497 г. Из 99 его статей 37 были совершенно новыми, а остальные подверглись су­щественной переработке.

6) Церковная реформа. В январе 1551 г. открылся церковный со­бор, на котором был принят свод церковных правил - Стоглав. Нa этом же соборе обсуждался вопрос о монастырском землевла­дении. Церковь сумела сохранить за собой земельные владения. Но одновременно было принято решение, серьезно ограничивавшее рост монастырских вотчин: монастыри лишились права покупать новые земли или получать их как вклады без разрешения царя.

7) В 50-х гг. ХУI в. завершилось формирование приказной системы управления, построенной преимущественно по отраслевому прин­ципу.

Боярская дума

На протяжении всего ХVI в. Боярская дума ос­тавалась одним из важнейших государственных органов. Судебник 1550 г. фактически провозглашал приговор Боярской думы необ­ходимым элементом законодательства. Указы того времени начи­нались формулировками: «Царь указал и бояре приговорили», «Царь приговорил со всеми бояры», «Уложил царь со своими бо­яры». Боярская дума являлась постоянно действующим высшим законодательным и административным органом. Ею были утверж­дены Судебники 1497 и 1550 гг., она устанавливала новые налоги, руководила приказами, надзирала за местным управлением, ведала внешнеполитическими, военными, земельными и иными вопросами. Боярская дума в полном составе участвовала в работе земских соборов, образуя там отдельную «палату».

Возникнув как орган княжеско-боярской аристократии, Бояр­ская дума в ХVI в. претерпевает некоторые изменения. Ее числен­ный состав увеличивается до 30 человек. Расширение состава Бо­ярской думы произошло за счет включения в нее менее знатных феодалов и верхов служилой бюрократии.

К думным чинам, т. е. к должностным лицам – членам БД, помимо бояр стали также относиться окольни­чие (ведали отдельными территориями государства - «околицами», т.е. возглавляли дворцовые ведомства либо следили за выпол­нением распоряжений князя на местах и выполняли его отдельные поручения), думные дворяне и думные дьяки. Однако бояре продолжали занимать ведущие позиции в думе.

Изменилось значение боярского титула. Если раньше к боярам причислялась привиле­гированная часть крупных землевладельцев-вотчинников, вышед­ших из среды старшей дружины князя, то теперь термин «боя­ре» применялся только к членам Боярской думы как высшего сословного учреждения Московского государства.

Заседания Боярской думы обычно проводились в Кремле в Грановитой палате, иногда в других палатах. Для подготовки по­ступавших в нее дел образовывались комиссии из бояр и других думных чинов, правда, не имевшие достаточно четкой компетен­ции. Думское делопроизводство велось думными дьяками. Первоначально их было четверо, позже возникла целая канцелярия с дьяками и подьячими.

Иван IV стремился ослабить значение боярской аристократии. Периодически из Боярской думы выделялась «ближняя дума» ­- узкий слой близких царю людей. Именно такой характер носила знаменитая Избранная рада, совместно с которой Иван IV про­вел в 50-х гг. XVI в. ряд важнейших преобразований.

Политическое значение Боярской думы не было неизменным. В годы малолет­ства Ивана IV она фактически являлась правительством, позднее Иван IV делил с ней власть, а в годы опричнины, в обстановке опал и казней бояр, она была оттеснена от решения важнейших вопросов законодательства и управления. Но после смерти Ива­на IV значение Боярской думы вновь возросло.

Церковное управление в XV - XVI вв. Учреждение патриарше­ства.

Русская православная церковь стала независимой от кон­cтантинопольскогo патриархата в 1448 г. Во главе ее стоял митро­полит, избиравшийся на соборе русского духовенства.

Серьезные изменения произошли к середине ХVI в. во взаимоотношениях между государством и Церковью, которая в те­чение длительного времени являлась одним из институтов соци­ального контроля, оказывавшим значительное влияние на вер­ховную власть. В отличие от боярства, экономически и полити­чески связанного с самодержавной властью, Церковь и ее пастыри (особенно митрополит), по крайней мере, до середины XVI в. выступали духовным противовесом всемогуществу госу­дарства. Укрепляя свои позиции, царская власть стремилась ог­раничить возможности Церкви и подчинить ее государству. 1551 г. церковный Стоглавый Собор - Иван Грозный специальным приговором запретил церковным феодалам под угрозой конфискации покупать вотчинные земли без предварительного «доклада» об этом самому царю. В 1589 г. был созван собор, на котором первым московским патриархом был избран Иов, занимавший до этого митрополичью кафедру. В принятой собором грамоте определялся порядок постановления патриарха: он должен был избираться собором Русской православной церкви и утверждаться царем. Константинопольский патриарх только извещался об этом.

После учреждения патриаршества система церковного управле­ния усложнилась. Высшим церковным органом оставался «освященный собор» - съезд высшего духовенства, на котором, как прави­ло, присутствовал кто-то из восточных патриархов.

Земские соборы

Появление Земских соборов относится к сере­дине ХVI в. Первый Земский собор состоялся в феврале 1549 г. Земские соборы являлись общегосударственными сословно-пред­ставительными органами с законосовещательными функциями. Они созывались царем по мере необходимости.

На их обсуждение выносились важнейшие вопросы внешней и внутренней полити­ки, законодательства, финансов, государственного строительства. Состав Земских соборов не был постоянным. Да и сами соборы знaчительно отличались один от другого. Наряду с обычными со­борами созывались церковно-земские, войсковые и судебные со­боры. В XVI в. еще только вырабатывается порядок созыва Земских соборов.

В Земский собор входили в полном составе Боярская дума и Освященный собор, а также представители сословий - поместного служилого дворянства и городских (посадских) верхов. Позже к участию в работе Земских соборов стали привлекаться также представители приказной бюрократии.

Первоначально правительство, по-видимому, пригла­шало участников от сословий, позднее с этой целью на местах организовывались выборы.

Заседания Земских соборов проводи­лись на Красной площади, в Патриарших палатах или Успенском соборе Кремля. Каждое сословие заседало отдельно и подавало собственное мнение. Затем объявлялся соборный приговор.

С точки зрения национальных особенностей государственного управления Земские соборы в определенном смысле продолжали русские вечевые традиции, с характерным для средневековой Руси участием различных слоев населения («земли») в решении общих дел.

В то же время, учитывая особенности политической ситуации и время появления Земских соборов, вряд ли следует преувеличивать их реальное участие в выработке правительственной политики и тем более приписывать им, как это нередко делается, функцию ограничения царской власти. В условиях складывавшегося самодержавия их роль чаще всего сводилась к обеспечению поддержки политики царской власти, еще нуждавшейся в легитимации своих решений. В большинстве случаев они эпизодически собирались для заслушивания правительствен­ных деклараций и санкционирования уже принятых законов (приговоров). Не доверяя местным властям и воеводам, прави­тельство через Земские соборы могло получать информацию о положении дел в провинции, нуждах населения, чаще же о его возможностях для ведения войны. Большая часть созывавшихся властью Земских соборов приходится на пер­вую половину 17 в., в основном на время правления первых Романовых (1613-1654). В XVI в., начиная с 1549 г. было созвано не более 10 Соборов, значительная часть которых была посвящена обсуждению военных вопросов. Так Земский собор 1566 г. был созван в годы Ливонской войны и высказался за ее продолжение. В конце XVI в. после смерти сына Ивана Грозного Федора Иоанно­вича, не оставившего наследника, начинается практика избрания царей Земскими соборами, Так, на Земском соборе 1598 г, в связи с пресечением дина­стии Рюриковичей, царем был избран Борис Годунов. Точно так же были избраны на царство в 17 в. Василий Шуйский и Михаил Романов.

По сравнению с западными парламентами, накопившими к этому времени богатый опыт (в Англии, Франции и Испании они возникли еще в XIII-XIV вв.), Земские соборы в России не были в точном смысле этого слова представительными учрежде­ниями. Они не только не ограничивали власть царя, но и не имели более менее определенных функций, четкой системы представительствa. Кроме того, Земские соборы, по крайней мере в 16 в. не являлись выборными органами. По сути они представляли собой «парламент чиновников», на заседания кото­рого в дополнение к светской и духовной элите (Боярской думе и Освященному собору) приглашались по выбору царя нужные люди, представители сословий и служилой бюрократии. По мет­кому замечанию авторитетного исследователя сословного строя Ключевского, называвшего Земские соборы «го­сударственными совещаниями», это учреждение являлось не столько народным представительством, сколько «расширением центрального правительства», «совещанием правительства с соб­ственными агентами».

В отличие от западных стран, где создание парламентов яви­лось результатом политической борьбы, в России сословные соб­рания появились по воле центральной власти для удовлетворения ее собственных административных нужд. В значительной мере подобная си­туация могла сложиться потому, что Россия не знала ни развитого феодализма, ни подлинного сословного сознания, чем отлича­лись страны средневековой Европы.

В исторической литературе отсутствует единство по вопросу о роли Земских соборов в государственной системе страны. Еще в историографии XIX в. сложились два направления в оценке Зем­ских соборов. Историки, разделявшие славянофильские взгляды, идеализировали Земские соборы, называли их «советами всей зем­ли», видели в них «единение» царя с «землей».

Представители «го­сударственной школы» в историографии, напротив, считали их бесправными органами, созываемыми лишь в случае острой не­обходимости. В последующем также высказывались разные точки зрения: от явно преувеличенного мнения, что Земские соборы серьезно ограничивали власть московских царей (с. В. Юшков, Б. И. Сыромятников), до полного отрицания их представительно­го характера (В. М. Панеях и немецкий историк Х.-Й. Торке).

Образование приказной системы

Замена территориального (дворцового-вотчинного) управления функционально-отраслевым (приказным).

Появление приказов - орга­нов центрального отраслевого управления - связано с созданием единого Русского государства. Первые приказы упоминаются в источниках с конца XV в. Однако процесс образования приказной системы управления был длительным и занял всю первую поло­вину XVI в.

Во второй половине XVI в. приказное управление охватывало почти все отрасли государственного управления. Важнейшую роль в государственной системе играли общегосударственные приказы:

· Казенный (известен с 1512 г., хранил царскую казну и пе­чать);

· Разрядный (впервые упомянут в 1531 г., ведал служилыми людьми, назначал воевод в полки, руководил военными действи­ями);

· Посольский (существовал с 1549 г., вел дипломатическую переписку, организовал прием послов, занимался выкупом и об­меном пленных);

· Поместный (выделился из Разрядного приказа после 1555 г., ведал наделением дворян поместьями, производил описания зе­мель, рассматривал споры по земельным делам)

. Военные функции кроме упомянутого выше Разрядного при­каза выполняли также Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пуш­карский приказы Стрелецкий приказ (распоряжался стрельцами, выполнял полицейские функции в Москве и некоторых других городах), Пушкарский приказ (занимался артиллерийскими и ин­женерными делами), Оружейная палата (заведовала изготовлени­ем и хранением огнестрельного оружия). Приказ каменных дел занимался главным образом строительством крепостей и укреплений.

Общегосударственное значение имели также Разбойный, Земский (осуществлял как и Разбойный приказ административно-поли­цейские функции, но только по Москве и Московскому уезду), Ямской и некоторые другие приказы.

Особое место занимал Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и занимавшийся при­емом и разбором челобитных грамот, поступавших на имя царя. Этот приказ являлся своеобразным контрольным органом госу­дарства. Возглавлял его любимец царя, руководитель Избранной Рады А. Ф.Адашев.

С 60-х гг. XVI в. стали создаваться территориальные, или област­ныe приказы. Они осуществляли государственное управление на присоединявшихся к Русскому государству землях. Первым таким Приказом был Приказ Казанского дворца. В 90-х гг. XVI в. создают­ся судные приказы, заведовавшие судами для служилых людей на определенной территории: Московский, Владимирский, Дмит­ровский и Казанский.

Территориальный характер носили также и некоторые финансовые приказы - Нижегородская, Владимир­ская, Устюжная, Галицкая, Ярославская и Костромская четверти. Четвертями, или четями, они назывались потому, что собирали с податного населения «четвертные доходы», которые шли на выплату жалованья служилым людям. Приказ большого прихода ведал сбором общего­сударственных налогов.

Функции ряда приказов были ограничены управлением царским дворцом и хозяйством: Приказ Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Эти приказы относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю.

Характерной особенностью приказной системы было сосредо­точение в ведении приказов не только управления, но и судебных функций. Поэтому бояре, возглавлявшие приказы, обычно име­новались судьями. Помощниками боярина-судьи являлись дьяки. Они ведали делопроизводством, выполняли отдельные поруче­ния, руководили структурными подразделениями - столами. В штат приказов входил делопроизводственный персонал - подьячие, подразделявшиеся на старших, средних и младших.

Приказы подчинялись только царю и Боярской думе и несли перед ними ответственность. Все приказы считались равными, действовали от имени государя и сносились между собой так на­зываемыми «памятями» (исключение составлял Разрядный при­каз, он находился на особом положении при Боярской думе, был старше других приказов и посылал им указы). Во главе приказов стояло так называемое Присутствие (руководство приказами было коллегиальным), все члены которого именовались судьями и назначались самим царем. Возглавляли приказы, как правило, думные дьяки, в подчинении у которых находились подьячие, ве­давшие делопроизводством.

В XVI в. административная деятельность приказов не была отделена от судебной, напротив, каждый приказ был одновре­менно судебным ведомством в рамках своих полномочий и предметов ведения. Для этой цели при каждом приказе выделялись особые чиновники (дети боярские, недельщики, денщики, низшие служащие), в обязанности которых входило привлечение к суду, содержание под стражей, наложение взыска­ний и назначение наказаний.

Значение создания приказной системы. Плюсы и минусы.

«+» Создание приказной системы управления имело принципи­альное значение для развития Московского государства. С ее помощью центральная власть надеялась покончить с дезорганиза­цией правительственного аппарата, обозначившейся еще в начале царствования Ивана Грозного в связи с борьбой за власть между боярскими группировками. Неразбериха в системе государственного управления наряду с неограниченным произволом намест­ников представляла настоящее бедствие для страны, поэтому создание единой системы центрального управления было насущной необходимостью. На приказы возлагалось также проведение в жизнь намеченных преобразований в различных сферах госу­дарственной жизни.

Формирование приказной системы явилось мощным средством создания и укрепления централизованного государства.

«-» Приказная система управления была, конечно, далека от совершенства. В сравнении с рационально организованным аппара­том управления, сложившимся в России в ходе административ­ных реформ Петра 1, в ней отсутствовала строгая иерархия уровней управления, учреждений и чинов.

В отличие от петровских коллегий, большинство из которых создавались единовременным указом и по строго определенному плану, московские возникали стихийно в течение длительного времени по мере расширения функций единого государства либо в связи с присоединением к России новых территорий.

Поэтому приказы часто дублировали друг друга, предметы ведения между отдельными ведомствами в приказной системе управления не были четко определены, она отличалась громоздкостью и заорганизованностью. Большинство приказов соединяли в себе одновременно административные, финансовые и судебные функции, совмещали функциональное управление с территориальным.

Помимо приказов с общими для всего государства функциями существовали приказы, учреждавшиеся для управления вновь присоединенными территориями и носившие территориальный характер (одним из них стал созданный после взятия Казани Приказ Казанского дворца).

Местное управление и самоуправление

В 30-50-х гг. XVI в. была проведена рефор­ма местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями, компетенция которых опре­делялась специальными грамотами.

Губные учреждения осуществляли административно-полицейские и судебные функции на местах. Они состояли из губных изб во главе с одним-двумя губными старостами, избиравшимися дворянами и детьми боярскими. В помощь старостам выбирались из состоя­тельных крестьян и посадских людей губные целовальники (они, принося присягу, целовали крест) и полицейские чины: сотские, пятидесятские, десятские. Губным избам была подчинена терри­тория округа - губа, первоначально совпадавшая с волостью или городом, а позднее включавшая в свой состав один-два уезда. Кон­троль за деятельностью губных органов осуществлял Разбойный приказ. В нем же утверждался в должности избранный губной ста­роста.

Земские учреждения возникли позднее губных. В ведении зем­ских изб находились сбор казенных податей, надзор за исполнени­ем повинностей, разбор гражданских и незначительных уголовных дел. Состав земских изб также формировался путем выборов. В уездах и волостях крестьяне черносошных и дворцовых земель и посад­ские люди избрали из своей среды «излюбленных голов» - зем­ских старост и «лучших людей» - земских целовальников и судей. Территория, на которой действовала земская изба, совпадала с городом или волостью. Однако проживавшие на ней бояре и дво­ряне были изъяты из компетенции земских органов. Земские избы были подконтрольны различным приказам.

Губные и земские органы создавались постепенно, путем «жа­лования» грамот отдельным местностям. Первые такие грамоты относятся к 1539 г.: их получили жители Белоозерского и Карга­польского уездов. Единого же указа об их введении издано не было. Осуществление губной и земской реформ привело к появлению сословно- представительных учреждений на местах, что отвечало интересам дворянства, верхушки посада и зажиточной части чер­носошного крестьянства.

Значение:

- значительное ослабление власти региональной феодальной знати и усиление позиции дворянства в местном управлении

- впервые в истории России в практику государственного строительства реально вводились начала выбор­ного самоуправления

- усиление централизации и верховной власти: несамостоятельность местных органов в своих полномочиях, так как подчинялись Приказам, высшие должностные лица ими утверждались.

Создаваемые органы местного самоуправления были построе­ны на сословном принципе и не имели отдельных от государства прерогатив, не были, говоря современным языком, самостоятель­ны в пределах своих полномочий. Выборные из дворян губные старосты и их помощники - «целовальники» («целовать крест», т.е. присягать) утверждались в должности Разбойным приказом как судебно-полицейским органом, которому подчинялись губ­ные органы на всей территории государства. Ему же принадлежало исключительное право санкционировать приговоры губных органов, касающиеся дел, связанных с татьбой и разбойными преступлениями. В некоторых городах (Москве, Новгороде, Пскове, взятой войсками Ивана Грозного в 1551 г. Казани) opгaны городского самоуправления по политическим и иным сообра­жениям не создавались, власть в этих городах находилась в руках назначаемых центральным правителъством воевод.

Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.

Оценка реформ.

С самого начала реформы «Избран­ной рады» имели двоякое значение.

1) С одной стороны, создание центральных органов управления, постоянного войска, отмена кормлений и ограничение иммунитетов светских и церковных фео­далов, а также целый ряд других мер, осуществленных «правитель­ством» Адашева, содействовали дальнейшей централизации Мос­ковского государства и усилению власти царя.

2) С другой стороны, реформы привели к формированию сослов­но-представительной монархии. Реформы Избранной Рады рассматриваются многими историками как реальная альтернатива складывавшемуся в России деспотическому самодержавию (европейская модель власти). Реформы объективно сокращали границы произвола верховной власти, ограничивали единоличное правление Ивана Грозного и могла привести к дальнейшему развитию и укреплению сословно-представительной монархии. Эта модель власти, основанная на традиционном для общества синтезе государственного (монархического) и (корпоративного) начал, в перспективе могла оказать существенное влияние на развитие государственной власти в Московском государстве и характер ее взаимоотношений с обществом.

Но! Слабость сословно-представительных институтов:

И! Опричнина. В ходе опричнины, отразившей стремление московского царя к установлению режима личной неограниченной власти и сопровождавшейся ожесточенной борьбой между различными социальными силами, эта линия политического развития была прервана.