Финансовое и институциональное обеспечение социальной политики

Социальные расходы распределены между уровнями бюджетной системы в России таким образом, что основная их часть (более трех четвертей) сосредоточена в консолидированных бюджетах субъектов РФ, причем роль последних постепенно растет. Во-вторых, в результате перераспределения полномочий между федеральной властью и субъектами РФ в 2005 г. власти регионов получили законодательно закрепленную возможность самостоятельно определять характер мер социальной поддержки для ряда категорий населения, варьировать регламент, принципы и объем предоставления социальной помощи[1]. Доля социальных расходов за 2003–2007 гг. во всех расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ выросла от 44% до 53%, а если включить расходы на ЖКХ — от 57% до 70%[2].

Начавшийся в 2008 г. экономический кризис спровоцировал резкое сокращение государственных бюджетных доходов, причем в наибольшей степени бюджетные риски сконцентрированы именно на региональном уровне. В этих условиях, очевидно, произошли вынужденные изменения в сфере финансирования регионами своих социальных обязательств. Для того чтобы очертить современный «коридор возможностей» для регионов, необходимо выяснить, как складывалась ситуация с уровнем финансирования и приоритетными направлениями социальных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ до кризиса, на этапе экономического роста. Возможности консолидированных бюджетов субъектов РФ финансировать свои социальные обязательства резко дифференцированы и определяются в первую очередь уровнем бюджетной обеспеченности, по которому межрегиональное неравенство в России достигает 12 раз. В соответствии с принятой в РФ бюджетной классификацией в разряд социальных расходов включаются расходы на здравоохранение и физическую культуру‚ образование, культуру и СМИ, социальную политику. В расширенном понимании к ним относят и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), так как они имеют непосредственные эффекты в социальной сфере.

Какие риски и задачи для региональных бюджетов принес начавшийся в 2008 г. экономический кризис? С одной стороны, резко уменьшились доходы из-за сокращения производства и снижения налоговой базы, с другой стороны – именно на региональном уровне сконцентрирована большая часть социальных обязательств государства, а значит, и расходы на решение социальных проблем, обостряющихся в ходе кризиса: снижение доходов населения, рост уровня бедности и безработицы. Сложившуюся ситуацию иллюстрируют данные мониторинга Министерства регионального развития. Согласно этому мониторингу, за 2009 г. налоговые поступления в консолидированные бюджеты российских регионов сократились в целом на 17% по сравнению с 2008 г. [3] После некоторого роста расходов на социальную политику в 2010-2012 гг., планы социального развития на 2013 – 2014 гг. демонострируют тенденцию к сокращению реальных социальных расходов.

К сожалению‚ действующее законодательство РФ не содержит законодательно закрепленного, однозначного определения понятия «бюджетная обеспеченность». Мы будем рассматривать его как принципиальную способность бюджета финансировать закрепленные за ним расходные обязательства и понимать под ним уровень доходов консолидированного бюджета (собственных налоговых и неналоговых поступлений) в расчете на душу населения. Выравнивание этого показателя важнейшая задача социальной политики РФ.

Часть социальных услуг обеспечивается за счет прямых ассигнований федерального бюджета: эта форма охватывает госслужащих, военнослужащих, Войск МВД и ФСБ, (и членов их семей). Средства выделяются конкретным министерствам либо перечисляются в соответствующие федеральные фонды социального страхования.

При установлении органами местного самоуправления дополнительных мер социальной защиты источником финансирования служат средства местных бюджетов. Становление федерализма неизбежно влечет за собой тенденцию к децентрализации и разграничению (нормативно-правовой и реальной) социальной (и, в частности, финансовой) ответственности между федеральными, региональными и местными органами управления. При этом модель социального развития должна учитывать и интересы национальные, муниципальные, конкретных социальных групп, коллективно-групповые, семейно-индивидуальные.

На данный момент функции по социальному обеспечению выполняют различные государственные органы. Государственные органы социального обеспечения выплачивают пенсии и пособия; в их ведении находятся различные учреждения социального обеспечения (дома-интернаты, учебные заведения для инвалидов, МСЭК, службы социальной помощи). Отдельные функции по социальному обеспечению выполняют государственные органы: министерства, их органы на местах ─ путем профессионального обучения и трудоустройства инвалидов. Органы здравоохранения и просвещения ─ по содержанию и воспитанию детей. Определенные функции в сфере социального обеспечения имеют профсоюзы. Совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации и органами местного самоуправления требует:

– повышения эффективности функционирования региональных бюджетных систем;

– сокращения дотационности и количества дотационных территорий;

– минимизации встречных потоков;

– обязательности выделения средств и контроля за их использованием;

– использования режимов долевого финансирования для реализации отдельных программ и проектов;

– повышения заинтересованности нижестоящих органов власти и управления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий.

Система финансирования государственной системы социального обеспечения в настоящее время фактически сформировалась и включает в себя:

1.Средства на выплату трудовых пенсий, социально-страховых пособий и медицинскую помощь концентрируются в централизованных внебюджетных фондах социального страхования.

2. Оказание государственной социальной помощи, социальное обслуживание, предоставление льгот осуществляется за счет бюджетов различных уровней.

При финансировании выплат по государственному страхованию применяется принцип солидарности поколений, субъектов РФ, отраслей экономики. Солидарность поколений заключается в том, что все выплаты производятся за счет текущих денежных поступлений от взносов экономически активного населения. Солидарность субъектов РФ проявляется в перераспределении средств на федеральном уровне и в дотировании территориальных и местных страховых фондов, нацеленном на выравнивание социально-экономического развития регионов. Солидарность отраслей экономики выражается в межотраслевом перераспределении средств.

В дискуссиях по поводу статуса внебюджетных фондах социального страхования просматриваются две точки зрения. Первая ориентирована на преобразование фондов в федеральные службы, осуществляющие управление различными отраслями социального страхования и наделение их соответствующими правами. По сути, это закрепление фактически сложившегося положения дел. Противники такого подхода утверждают, что такое преобразование государственных социальных внебюджетных фондов в исполнительные органы федеральной власти лишит их относительной независимости и автономности. Часть противников доводит дело до крайности, внеся предложения о разгосударствлении социального страхования и привлечению частного капитала к выполнению социально-страховых функций.

Существует и третий путь развития государственных социальных внебюджетных фондов в соответствии с принципами функционирования обществ взаимного страхования. Т.е. постепенное преобразование Фонда социального страхования РФ в публично-правовую организацию, действующую под жестким контролем и надзором (но не управлением) специального федерального органа в центре и на местах. Главная беда Фонда социального страхования РФ, образованного в начале 90-х гг., заключается в отсутствии надлежащей законодательной базы и низкой рентабельности.

Финансирование социальной политики также многоканально:

─ источники, формирующие бюджет и внебюджетные фонды;

─ средства работодателей;

─ накопления.

Формы предоставления бюджетных средств со стороны государства на социальную политику различны:

─ ассигнования; трансферты; бюджетные кредиты юридическим лицам; субвенции и субсидии физическими юридическим лицам; инвестиции в уставной капитал; бюджетные ссуды.

Для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов, содействующих реализации социальных обязательств государства следует:

– принять социальные нормативы и нормы в качестве государственных социальных стандартов, которые должны стать основой для расчета необходимого размера расходов при формировании бюджетов всех уровней;

– завершить процесс формирования налоговой системы, включающей в себя закрепленные и разделительные налоги, сквозные налоги;

– сформировать систему трансфертов, нацеленную на сближение регионов по уровню социального обеспечения в соответствии с минимальными социальными стандартами.

Мировая практика социального страхования свидетельствует, что надежным методом ее финансового обеспечения в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов. При этом считается, что наиболее оправдал себя механизм, когда большая часть нагрузки приходится на работодателей (50-60 %), а меньшая часть ─ распределятся между работниками (10-12 %) и государством (30-40 %), которое обязано заботиться, прежде всего, о наиболее уязвимых слоях населения. При этом опыт РКС показывает:

─ система страхования от несчастных случаев на производстве финансируется исключительно за счет средств работодателей и служит стимулом для улучшения условий труда;

─ финансирование профессиональных и региональных (досрочных) пенсий, а также пенсий за выслугу лет, производится за счет взносов государства и работодателей. Распределение взносов выглядит следующим образом: государство финансовую нагрузку несет за повреждение здоровья по объективным и неизменным факторам (суровый климат, военная опасность).

Работодатели финансовую нагрузку несут за субъективные факторы: устаревшие технологии и вредные условия труда.

Роль государства проявляется в контроле за целенаправленным и справедливым распределением этих средств; в разработке социального кодекса РФ и на его основе ─ принятия пакета необходимых правовых актов социального законодательства.