Совершенствование организации и порядка проведения антикоррупционной экспертизы

Практика проведения, начиная с 2008 года, антикоррупционной экспертизы различными субъектами выявила ряд проблем, решение которых позволит повысить эффективность ее проведения.

1. Несмотря на непродолжительный период действия законодательства об антикоррупционной экспертизе до настоящего времени остается дискуссионным перечень типичных коррупциогенных факторов, составляющих основу официально утвержденной методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, которых насчитывается 11, вместо 17, которые были указаны в Методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 № 195.[209] Такое «тасование» коррупциогенных факторов свидетельствует о поиске оптимальных вариантов официальной методики проведении антикоррупционной экспертизы.

Одним из факторов, препятствующих эффективному устранению коррупциогенных норм в правовых актах, является то, что Методика, проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, не предусматривает таких коррупциогенных факторов, как нормативные коллизии (противоречия), наличие пробела в правовом регулировании, отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). На практике это приводит к снижению эффективности антикоррупционной экспертизы и не позволяет устранять коррупциогенные факторы в законодательстве.[210]

Достаточно спорным является последовательность перечисления коррупциогенных факторов в Методике. Данный вопрос не имел принципиального значения, если бы не правило, согласно которому только проверка каждой нормы проверяемого НПА (проекта НПА) на наличие (отсутствие) последовательно перечисленных в Методике коррупциогенных факторов позволяет унифицировать процесс проведения экспертизы и сравнивать результаты проведения экспертизы в отношении одного и того же НПА (проекта НПА) различными экспертами.

Целесообразно изменить порядок расположения в Методике коррупциогенных факторов, поставив в начало те их них, которые связаны с компетенцией правотворческого органа, делегированием ему полномочий по принятию НПА, поскольку допущенные дефекты делают такой НПА незаконным[211], что неизбежно влечет их отмену.

Следует отметить, что в арсенале средств прокурорского реагирования для приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством (в том числе в отношении НПА принятых с нарушением компетенции) применяется протест прокурора, которого вполне достаточно для того, отменить или «исправить» незаконный акт. Прокуроры активно используют протест в практической деятельности.

Таким образом, корректировка методики должна идти по пути исключения из нее такого коррупциогенного фактора как нарушение компетенции правотворческого органа и включения в нее нормативных коллизий.

Также следует отметить, что и сам перечень коррупциогенных факторов целесообразно утверждать законом, а не подзаконным актом. В случае оспаривания прокурором в судебном порядке НПА при отклонении нормотворческим органом внесенного им требования об изменении НПА в заявлении в суд необходимо ссылаться на конкретные коррупциогенные факторы, перечень которых определен подзаконным актом (методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации. Поскольку мы придерживаемся позиции, что любой коррупциогенный фактор противозаконен по своей сути, то такую линию необходимо проводить на уровне закона.

Актуальной задачей является совершенствование не только общей, но и разработка частных методик проведения антикоррупционной экспертизы. Данная задача может решаться по двум направлениям: 1) разработка методики выявления отдельных коррупциогенных факторов, например, юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы; 2) разработка частной методики выявления коррупциогенных факторов в отдельных областях общественных отношений, например, по вопросам государственного заказа и государственных закупок. В этих целях целесообразно федеральным органам исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению, по наиболее коррупционноемким вопросам, на основании общей методики разрабатывать частные методики антикоррупционной экспертизы.

2. Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, является одним из принципов ее организации, предусмотренных Законом об антикоррупционной экспертизе.

Последовательная реализация указанного принципа непосредственным образом сказывается на качестве проведения экспертизы и ее результатах.

Качество подготавливаемых заключений, подчас, оставляет желать лучшего, что обусловливает необходимость обучения сотрудников навыкам проведения антикоррупционной экспертизы. Для этого, представляется необходимым разработать перечень соответствующих программ и методик, определить перечень учебных заведений, которые осуществляют подобное обучение.

Вполне очевидно, что, учитывая особый характер антикоррупционной экспертизы, возможны различные формы подготовки специалистов для проведении антикоррупционной экспертизы в зависимости от уровня их квалификации.

Следует отметить, что в вопросах подготовки специалистов для проведения антикоррупционной экспертизы присутствует единое понимание необходимости таких мероприятий. Формы подготовки должны быть дифференцированы – от разработки и внедрения специальных образовательных программ, повышения квалификации сотрудников, занимающихся разработкой проектов НПА, до краткосрочных курсов.

3. Вопросы ответственности субъектов антикоррупционной экспертизы до настоящего времени остаются неразрешенными.

В данном вопросе можно выделить несколько аспектов.

Во-первых, необходимо предусмотреть ответственность независимых экспертов юридических лиц за утрату аккредитационных требований или низкое качество экспертной деятельности или за явно «заказной» характер таковой.[212]

Непосредственно экспертное исследование проекта НПА осуществляет конкретный работник соответствующего подразделения юридической службы, который должен обладать специальными знаниями и в силу этого на него возлагается обязанность проводить экспертное исследование на предмет коррупциогенности НПА или их проектов.

Повышению эффективности экспертной работы и усилению ее влияния на подготовку действенных законодательных решений способствуют четкая регламентация правового статуса эксперта, а также правильное понимание экспертом предмета экспертизы, в полном объеме представленные соответствующие объекты и другие материалы, точно сформулированные задачи экспертного исследования.[213]

Мы солидарны с мнением, что «ответственность за чистоту разрабатываемых и принимаемых НПА от коррупциогенных норм должны нести все участники нормотворческого процесса: лица, непосредственно разрабатывающие НПА; правовые службы и специалисты, осуществляющие правовую экспертизу проектов НПА на разных стадиях их подготовки к принятию (утверждению)».[214]

4. Закон об антикоррупционной экспертизе наделяет органы прокуратуры, Минюста России, а также независимых экспертов полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В целях обеспечения информационной доступности и открытости нормотворческой деятельности целесообразно разработать единый информационный банк данных, с учетом стандартов информационной безопасности и безопасности компьютерных сетей, содержащий заключения (требования прокуроров) на нормативные правовые акты, прошедшие экспертизу, указанных органов и содержащих коррупциогенные факторы.

Данное предложение позволит обеспечить прозрачность в принятии решений и повысит межведомственное электронное взаимодействие.

Интересным является направленное на повышение эффективности антикоррупционной экспертизы предложение о применении в юридической технике, и при производстве экспертиз высоких технологий, под которыми очевидно понимается программное обеспечение - двухмодульный программный комплекс, первый модуль которого будет отвечать за сбор наиболее часто встречающихся выражений, указывающих на коррупциогенность нормы (с возможностью ввода данных пользователем), а второй – осуществлять семантический анализ текстов нормативных правовых актов и их проектов на основе данных, собранных и переработанных первым, позволит во многом повысить эффективность антикоррупционной экспертизы.[215]

К этому следует только добавить, что любое «машинное» заключение в любом случае должно пройти перепроверку экспертом, ответственным за проведение антикоррупционной экспертизы. В то же время реализация указанного предложения позволит интенсифицировать труд эксперта.

5. Независимая антикоррупционная экспертиза проходит стадию становления, как и институт в целом.

Пока обязанные субъекты к результатам независимой экспертизы в основном относятся формальным образом, чему способствуют проблемы, затрудняющие деятельность эксперта, в числе которых следует выделить следующие:

- на законодательном уровне не определены понятия независимой антикоррупционной экспертизы и независимого эксперта;

- отсутствует методика проведения антикоррупционной экспертизы (действующая Методика лишь перечисляет коррупциогенные факторы);

- существует большой объем ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы производства антикоррупционной экспертизы, которые идентичны порядку, установленному Правительством РФ;

- на законодательном уровне не определены сроки для проведения экспертизы - орган власти их определяет на свое усмотрение;

- законодательно не установлен механизм отбора для проведения экспертизы действующих нормативных актов;

- до сих пор не утверждено положение о статусе независимых экспертов;

- Министерство юстиции РФ не утвердило образец заключения по результатам независимой экспертизы;

- нет единого сайта, где бы размещалась информация о представленных для экспертизы нормативных правовых актов или их проектов, а на существующих официальных сайтах государственных органов либо информация не размещена совсем, либо она уже устарела, либо не указаны сроки для производства экспертизы или адрес, куда следует направлять заключения экспертов;

- не определено значение и статус заключения независимого эксперта, его роль при принятии нормативного правового акта;

- не установлены критерии для оценки результатов независимой экспертизы, в том числе при конкуренции нескольких заключений или при конкуренции заключений обязательной и независимой экспертиз;

- для должностных лиц не предусмотрено ответственности за игнорирование результатов независимой экспертизы.[216]

6. Практика проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры, начиная с 2008 года, выявила ряд проблем, решение которых позволит повысить эффективность ее проведения.

Шагом на пути совершенствования механизма проведения антикоррупционной экспертизы может стать включение в главу 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) положений, которые бы отнесли проведение прокурором антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов к деятельности по надзору за исполнением законов, а требование прокурора, вносимое по результатам экспертизы, – к числу актов прокурорского реагирования.

Закон о прокуратуре в принципе не дает ответа на вопрос, является ли проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов неотъемлемой составляющей надзорной функции. Если исходить из механизма применения требования об изменении нормативного правового акта, который закреплен в ст. 9.1 Закона о прокуратуре, то он фактически детально заимствован из ст. 23 указанного Закона, регламентирующей порядок принесения прокурором протеста на незаконный правовой акт. В связи с этим логично дополнить главу 1 Закона о прокуратуре новой статьей 23.1 «Требование прокурора», в содержание которой включить положения ч.ч. 2 и 3 ст. 9.1 указанного Закона, исключив их из последней.[217] Тем самым будет внесена определенность в понимание нового направления деятельности прокуратуры как разновидности ее надзорной функции.

Следует отметить имеющую место дискуссию об обязательности исполнения требования прокурора о внесении изменения в нормативный правовой акт в связи с выявленным в нем коррупциогенным фактором.

Так, по мнению отдельных авторов требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта реагирования[218]. Однако такое мнение не основано на норме, сформулированной в п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре («Обязательность исполнения требований прокурора») согласно которой «требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок».

Такое трактование законодательной нормы чревато, с одной стороны, неисполнением закона, а с другой – подрывом авторитета прокуратуры.

Требование об изменении нормативного правового акта, предъявленное в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, обязательно для исполнения органом, которому оно предъявлено.

В целях повышения эффективности проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы Закон о прокуратуре необходимо дополнить положениями о порядке обжалования протеста прокурора, требования прокурора, а также о порядке обращения прокуроров с заявлениями в суд о неисполнении протеста прокурора, требования прокурора. В частности, ч. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре целесообразно дополнить новым абзацем вторым следующего содержания:

«Протест прокурора, требование прокурора могут быть обжалованы органом государственной власти, органом местного самоуправления, органами управления коммерческой или некоммерческой организации или их должностными лицами вышестоящему прокурору или в суд до истечения установленного срока рассмотрения (принятия мер) по соответствующему акту прокурорского реагирования с незамедлительным уведомлением прокурора, внесшего соответствующий акт реагирования.

Прокурор вправе в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, обратиться в суд в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок протеста прокурора, требования прокурора».

Отсутствие возможности реализации прокурором права на обращение в суд с целью исключения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, обусловливает необходимость внесения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Проблемы процессуального механизма оспаривания НПА, в которых выявлены коррупциогенные факторы, вполне очевидны, о чем свидетельствуют многочисленные предложения, формулируемых территориальными прокуратурами по итогам анализа деятельности за отчетный (истекший) год, о необходимости скорейшего изменения процессуального законодательства.

Так согласно ст.56 ГПК РФ (ст.65 АПК РФ), при подготовке заявления в суд, прокурор должен доказать те обстоятельства (выделено мной – А.К.), на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Как общеизвестно, доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, заключений экспертов и других источников.

На какие обстоятельства можно и должно ссылаться в заявлении, подаваемом прокурором, обосновывая необходимость изменения НПА, в котором выявлены коррупциогенные факторы и доказывая факт создания таким актом или проектом НПА условий для проявления коррупции? Здесь мы упираемся в сущностное понимание коррупциогенного НПА – соответствует ли он закону или нет?[219]

Полагаем, что в данном случае таким обстоятельством является сам факт принятия уполномоченным лицом или органом нормативного правового акта, в котором прокурором выявлены коррупциогенные факторы, несущие потенциальную возможность возникновения коррупционных правонарушений. Однако для поддержки такой позиции целесообразно было бы также внести соответствующие изменения в процессуальное законодательство.

В порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ («Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части») и гл. 23 АПК РФ («Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов»), могут быть поданы заявления о признании недействующими НПА, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы. И судебная практика по рассматриваемым вопросам свидетельствует, что именно по этой категории дел органы прокуратуры подают заявления в суды.

Проблема заключается в том, что действующий ГПК РФ и АПК РФ не содержат процессуальный механизм рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов.

В порядке, предусмотренном гл.25 ГПК РФ («Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих») могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы. Однако такое регулирование не позволяет в полной мере реализовать новые полномочия прокуроров.

В целях реализации новых полномочий прокуроров по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы объективно требуется внесения следующих изменений в ГПК РФ и АПК РФ.

Прежде всего, целесообразно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ («Участие в деле прокурора») дополнить положением, предусматривающим возможность обращения прокурора в суд с заявлением об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 52 АПК РФ.

Статью 245 ГПК РФ («Дела, возникающие из публичных правоотношений»), которой определен перечень дел, возникающие из публичных правоотношений, дополнить категорий дел рассматриваемых судом по заявлениям прокурора об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 192 АПК РФ.

В ч.1 ст. 251 ГПК РФ («Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов») предусмотреть возможность обращения прокурора в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части по основаниям наличия в нем коррупциогенных факторов. Для того чтобы процессуальный механизм заработал, необходимо изменить ст.253 ГПК РФ («Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта»), установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит федеральному закону либо другому НПА, имеющим большую юридическую силу, либо содержит коррупциогенные факторы, суд признает НПА недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 194 АПК РФ.

Процессуальный механизм рассмотрения заявления об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре целесообразно рассмотреть в двух альтернативных вариантах:

I. Дополнить главы 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» и 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК РФ статьями, учитывающими особенности рассмотрения судами данной категории дел. При этом название главы 24 ГПК РФ изложить в варианте – «Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»;

II. Дополнить подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» новой главой, в которой определить особенности рассмотрения судами данной категории дел.

Также заслуживают внимание следующие предложения А.Н. Дорохова по дополнению процессуального законодательства:

заявление прокурора должно рассматриваться по правилам рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, что предполагает распределение обязанности по доказыванию по правилам ст. 249 ГПК РФ[220];

сохранение подведомственности, подсудности, порядка обращения в суд и рассмотрения заявления судом, установленных процессуальным законодательством по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

отсутствие обязанности доказывать нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций наличием коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте;

возможность обращения в суд с соответствующим заявлением в любой момент в течение срока действия нормы (нормативного правового акта);

возможность приостановления действия нормы, содержащей коррупциогенный фактор, при наличии негативной правоприменительной практики;

обязательность указания в резолютивной части решения суда на наличие коррупциогенного фактора в нормативном положении, а также на установление обязанности органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, устранить коррупциогенный фактор в течение определенного срока[221].

Требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, протест на незаконный нормативный правовой акт, направленные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, в соответствии с ч. 3 ст. 91, ч. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре подлежат обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

На практике возникают случаи, когда ближайшее заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления откладывается на длительное время. В течение указанного периода нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, является действующим и может повлечь за собой коррупционные проявления путем принятия должностными лицами решений, совершения определенных действий, направленных на извлечение выгоды.

С целью предотвращения возможности возникновения коррупционных последствий предлагается предоставить право прокурору требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа.[222]

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Закон о прокуратуре не содержат норм об обязательном рассмотрении требования с участием представителя прокуратуры. В то же время, участие прокурора в рассмотрении требования позволяет обосновать позицию прокуратуры и разъяснить негативные последствия практики правоприменения НПА, содержащего коррупциогенный фактор.

Такой подход следует из п. 1.6 приказа Генерального прокурора РФ № 400 руководителям органов прокуратуры предписано обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления (помимо законодательных (представительных) органов), организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. В форме требования об изменении нормативного правового акта в целях исключения коррупциогенного фактора, утвержденного названным приказом Генерального прокурора РФ, содержатся положения о необходимости рассмотрения требования в определенные сроки и заблаговременного информирования прокурора о времени и месте его рассмотрения.

Как очевидно, такое подзаконное регулирование не дает возможности применения мер административной ответственности в случае неизвещения прокурора о месте и времени рассмотрения требования, что также обусловливает необходимость внесения изменений в вышеуказанные законы.

В целях повышения оперативности проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы необходимо в Законе об антикоррупционной экспертизе предусмотреть норму, обязывающую нормотворческие органы направлять принятые НПА в органы прокуратуры в течение определенного срока (например, в течение 7 дней).

Резюмируя перечисленные предложения, можно утверждать, что в организации и проведении антикоррупционной экспертизы необходим системный подход, поскольку только он может иметь положительный эффект – снижение коррупциогенности правового регулирования общественных отношений. В правовом обеспечении противодействия коррупции не должно быть пробелов, позволяющим «прорасти коррупционным сорнякам».