Совершенствование административно-правовых средств

1.Прежде всего, необходимо определить перечень административных правонарушений коррупционной направленности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), включив, например, ст. 5.16 (Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах), ст. 5.17 (Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума), ст. 5.18 (Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума), ст. 5.19 (Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума), ст. 5.20 (Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам), ст. 15.14 (Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), ст. 15.21 (Использование служебной информации на рынке ценных бумаг), ст. 19.28 (Незаконное вознаграждение от имени юридического лица), ст. 19.29 (Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)). Возможно закрепление новых составов административных правонарушений, например, непредставление (представление заведомо ложных) сведений о доходах, имуществе на сумму свыше 100 тыс. рублей.

2. Распространить на должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и организаций обязанностей, запретов и ограничений, установленных в отношении государственных и муниципальных служащих.

Учитывая, что наибольшее количество правонарушений коррупционной направленности (после государственной и муниципальной службы) выявляется в сфере бюджетного законодательства, а также в сфере использования государственного и муниципального имущества, представляется актуальным распространение обязанностей, запретов и ограничений, установленных в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих, на должностных лиц государственных и муниципальных учреждений, которые функционируют в указанных коррупционноемких сферах.

Вместе с тем, следует учитывать, что Конституция Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55).

Следовательно, обозначенное распространение возможно только путем принятия федерального закона.

Наиболее предпочтительным способом возложения соответствующих обязанностей, запретов и ограничений на должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и организаций, является установление общей нормы путем внесения необходимых дополнений в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» с указанием на утверждение перечня таких должностных лиц, на которых распространяются данные ограничения, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Необходимо иметь в виду, что государственные и муниципальные учреждения и организации существуют в различных организационно-правовых формах и с различными функциями, статусом и задачами. Это обуславливает дифференцированный подход к распространению обязанностей, ограничений и запретов на их работников путем включения специальных норм в федеральные законы, регламентирующих статус отдельных организационно-правовых форм учреждений и организаций.

Представляется, что в федеральных законах, регулирующих деятельность и статус государственных и муниципальных учреждений и организаций соответствующих организационно-правовых форм, могут содержаться нормы о распространении обязанностей, запретов и ограничений на определенных должностных лиц, перечень которых устанавливается подзаконным актом (например, постановлением Правительства Российской Федерации).

Поскольку регулирование труда должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и организаций осуществляется нормами трудового законодательства, постольку возможно рассмотрение вопроса о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации. В частности, целесообразно включение в Раздел XII. «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» новой главы, касающейся особенностей регулирования труда должностных лиц государственных и муниципальных организаций (термин «организации» предпочтительнее, поскольку он охватывает и понятие «учреждения»).

При этом, учитывая, что действующим законодательством возложение на государственных и муниципальных служащих обязанностей, ограничений и запретов увязано с предоставлением им определенных прав и дополнительных социальных гарантий (например, ст.ст. 14, 52 и 53 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[204]), в новой главе также могли бы найти отражение положения о дополнительных социальных гарантиях для должностных лиц государственных и муниципальных организаций, на которых распространяются антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения.

Распространение заявленных обязанностей, запретов и ограничений возможно путем включения в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» нормы, отсылающей к соответствующим статьям федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Вместе с тем, на наш взгляд, необходим дифференцированный подход к перечню обязанностей, запретов и ограничений, распространяемых на должностных лиц государственных и муниципальных организаций с учетом их организационно-правовых форм и функционального предназначения, и, в связи с этим, целесообразно нормативное закрепление такого перечня в вышеуказанных федеральных законах, прежде всего, в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

3. Необходимо совершенствовать правовое обеспечение противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.

3.1. В целях исключения разночтений в правоприменительной практике целесообразно ч. 2.1. ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» привести в соответствие с ч. 6 ст. 11 Федерального законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в части передачи муниципальными служащими ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), которыми они владеют, в доверительное управление в безусловном порядке.

3.2. Целесообразно внесение дополнений в Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», предусматривающих возложение на кадровые службы органов местного самоуправления обязанности проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Несмотря на установленную в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязанность гражданских и муниципальных служащих ежегодно представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера себя, своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, обязанность по проверке достоверности и полноты таких сведений, представляемых муниципальными служащими, Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на кадровые службы органов местного самоуправления законодательно не возложена.

3.3. Статью 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» следует дополнить положением, обязывающим создание комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, т.е. режим регулирования данного вопроса предлагается изменить с диспозитивного на императивный.

3.4. Требуется внесение изменений в п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», связанных с ограничением при приеме на муниципальную службу: гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости за совершение умышленных преступлений.

3.5. Пункт 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и п.5 ч.1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлено ограничение на прохождение гражданской службы близких родственников, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Однако встречаются случаи, когда один из близких родственников замещает государственную должность (либо муниципальную), например, замещает должность министра регионального правительства, а его близкий родственник является государственным гражданским служащим в министерстве, например, ведущим специалистом. При этом, согласно ст.ст. 2, 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской федерации» на министра действие указанного закона не распространяется, поскольку он не является государственным гражданским служащим, ТК РФ такие ограничения для работодателя и работника не предусмотрены.

Таким образом, никаких препятствий для прохождения государственной гражданской службы у близкого родственника-ведущего специалиста Министерства не имеется, даже если он находится в непосредственной подчиненности или подконтрольности у министра.

Кроме того, не совсем явно, что считать непосредственным подчинением или подконтрольностью. Будет ли являться нарушением закона прохождение государственной гражданской службы или муниципальной службы лицами, являющимися близкими родственниками, если один из них, например, является начальником отдела, комитета, а второй, замещая должность в этом же отделе, комитете, непосредственно подчиняется и подконтролен, согласно должностной инструкции, заместителю начальнику этого отдела или комитета.

Вместе с тем, ни нанимателем, ни судами 1 и 2, а также надзорной инстанций требования прокуроров удовлетворены не были по мотиву вмешательства органов прокуратуры в трудовые отношения между работником и работодателем.

3.6. Практикой надзора за исполнением законодательства о государственной гражданской службе выявлена коллизия между положениями ст.16 и ст.26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Так, в соответствии с пп.4 п.1 ст.16 данного закона гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения.

Между тем, в закрепленном п. 2 ст. 26 Федерального закона исчерпывающем перечне документов, которые гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя, заключение медицинского учреждения не предусмотрено. Данное несоответствие должно быть устранено.

3.7. Одной из мер противодействия коррупции является своевременное, полное и достоверное декларирование доходов и имущества служащих. Внесение служащими ложных сведений в декларации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением должности государственной службы, сокрытие фактов получения доходов, приобретения имущества государственными и муниципальными служащими являются прямыми признаками коррупционных правонарушений.

В целях выявления таких фактов и обнаружения признаков коррупционных проявлений, органам прокуратуры требуется проверка внесенных должностным лицом сведений путем истребования информации и ее анализа.

Вместе с тем действующее законодательство не позволяет должным образом осуществить такую проверку в силу следующего.

В соответствии со ст. ст. 7, 8 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставляет информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, сведения о содержании правоустанавливающих документов, обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, выписки, содержащие сведения о переходе прав на объекты недвижимости по запросам правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам.

Таким образом, органы прокуратуры при проведении проверки исполнения законодательства о государственной, муниципальной службе, противодействии коррупции лишены возможности проверить наличие объектов недвижимости государственных (муниципальных) служащих, а также сделках с ним.

Аналогично органы прокуратуры лишены возможности истребовать сведения о наличии на банковских счетах государственных (муниципальных) служащих денежных средств и движении денежных средств по счетам, поскольку в силу ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» не входят в перечень органов, которым выдаются такие сведения.

Частью 4 ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-I
«О банках и банковской деятельности» определен перечень органов и лиц, которым кредитной организацией выдаются справки по счетам и вкладам физических лиц. Согласно рассматриваемой норме такие справки выдаются самим физическим лицам - владельцам счетов и вкладов и их представителям; судам, входящим в судебную систему Российской Федерации; судебным приставам-исполнителям структурных подразделений территориальных органов ФССП России; Агентству по страхованию вкладов при наступлении страховых случаев; органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

Те же проблемы имеются и в деятельности кадровых служб государственных и муниципальных органов власти. Так, в ходе проводимых проверок соблюдения государственными и муниципальными служащими установленных законом обязанностей, ограничений и запретов, органами прокуратуры предъявляются обоснованные претензии к бездействию кадровых служб, нарушающих требования пп. 18 п. 1 ст. 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», в соответствии с которым кадровая работа предусматривает обязанность представителя нанимателя по организации проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими установленных ограничений.

Между тем, на практике органы Федеральной регистрационной службы, располагающие информацией о правах лиц на недвижимое имущество, отказывают территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в ее предоставлении, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», территориальные органы федеральных структур (за исключением правоохранительных органов) не входят в круг субъектов, по запросам которых предоставляются «обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости».

Более того, в соответствии с п. 2 ст. 8 указанного закона орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставляет бесплатно информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним по запросам, в том числе, «правоохранительных органов, по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам». В этой связи получение соответствующей информации в ходе «общенадзорной» проверки фактически невозможно.

В связи с вышеизложенным необходимо внести в указанные законодательные акты нормы, предусматривающие возможность истребования органами прокуратуры информации по счетам и вкладам физических лиц, сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, а также персональных данных гражданских служащих.

3.8. Одной из проблем противодействия коррупции является несовершенство действующего законодательства, в частности, ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающей запреты, связанные с прохождением государственными служащими гражданской службы.

Пункт 1 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального закона запрещает участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев установленных федеральным законом. Сложившаяся ситуация, требует установления запрета на участие в деятельности органа управления коммерческой организацией в целом.

Согласно действующей редакции статьи закона запрет для гражданских служащих установлен только на оплачиваемое их участие в коммерческой организации. Гражданский служащий даже при безвозмездном участии, как правило, получает возможность приобрести из этого иные, кроме вознаграждения, имущественные и неимущественные выгоды. Кроме того, такое участие ставит под сомнение добросовестное исполнение им своих должностных обязанностей, требуемое согласно п. 5 ч. 1 ст. 18.

3.9. Также, необходимо внести изменения в ст. 289 УК РФ, предусмотрев уголовную ответственность должностных лиц за участие в предпринимательской деятельности не только юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей, в том числе путём личной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

4.Совершенствование законодательства, предусматривающего ответственность за административные коррупционные правонарушения.

Согласно примечанию к статье 291 УК РФ лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица или, если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки.

Вместе с тем, статья 19.28 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за незаконную передачу вознаграждения от имени юридического лица, подобного примечания не содержит.

Учитывая изложенное, в настоящее время складывается ситуация, при которой в отношении юридического лица, представитель которого идет на сотрудничество с правоохранительными органами в целях изобличения лица, вымогавшего незаконное вознаграждение, либо желает добровольно сообщить о ранее имевшем место факте незаконной передачи вознаграждения, должно быть возбуждено дело об административном правонарушении по статье 19.28 КоАП РФ.

При этом гражданин – представитель юридического лица за то же самое деяние в соответствии с примечанием к статье 291 УК РФ будет освобожден от уголовной ответственности.

В связи с этим, примечание к статье 19.28 КоАП РФ необходимо дополнить пунктом 3, который освобождает от административной ответственности юридическое лицо, добровольно сообщившее в правоохранительные органы о вымогательстве у него вознаграждения.

5. Анализ исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства о противодействии коррупции показывает, что за нарушения, связанные с конфликтом интересов, как правило, юридические санкции не применяются, если и применяются, то чаще всего меры дисциплинарного воздействия в форме объявления замечания или выговора. Увольнение с государственной или муниципальной службы за вышеуказанные наиболее распространенные коррупционные правонарушения не применяются. Как очевидно указанное положение дел никоим образом, не стимулирует должностных лиц к правомерному поведению и соблюдению закона.

Следует отметить, что при формировании антикоррупционной политики на ближайшие период не в полной мере учтен, а следовательно и не использован весь арсенал уже имеющихся административных санкций, которые могут быть применены за административные правонарушения коррупционной направленности.

В частности речь идет об административном наказании, предусмотренном ст. 3.11 КоАП РФ («Дисквалификация»), согласно которой дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В настоящее время дисквалификация не может быть применена за нарушение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, также как и за другие коррупционные правонарушения, наиболее часто допускаемые государственными и муниципальными служащими, в том числе связанные с нарушением ими запретов и ограничений на государственной и муниципальной службе.

В целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, полагаем возможным ввести применение дисквалификации к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе публичного юридического лица.[205]

Анализ правоприменительной практики в сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе показывает необходимость распространения на некоторые случаи конфликта интересов у государственных и муниципальных служащих санкции в виде дисквалификации, которая по своей сути представляет ограничение конституционного права лица на осуществление не запрещенной законом деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом.

Дисквалификация государственного и муниципального служащего является эффективным способом превенции административных правонарушений, т.к. он исключает субъекта (государственного и муниципального служащего) из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение.[206]

Возникновение конфликта интересов посягает на порядок осуществления государственной власти, поскольку действующее законодательство предусматривает ряд превентивных мер, нарушение которых позволяет утверждать об умышленном характере деяния. Приведенная выше статистка прокурорского надзора и реагирования на нарушение законодательства о государственной и муниципальной службе как раз и свидетельствует о недостаточной эффективности имеющихся правовых средств воздействия на правонарушителей.

Применение дисциплинарной ответственности к государственным и муниципальным служащим за возникновение конфликта интересов не всегда может решить тех задач, которые должны решать применяемые санкции. Так, например, расторжение с государственным служащим служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») не препятствует ему трудоустроиться в другой государственный или муниципальный орган, чем цель наказания не будет достигнута.

Применение же дисквалификации соответствует целям административного законодательства и обеспечивает применение меры административной ответственности, адекватной совершенному правонарушению и личности правонарушителя - гражданина, осуществляющего управление процессами, имеющими значение для общества.[207]

По общему порядку ведение перечня дисквалифицированных лиц и выдача соответствующей информации возложены на МВД России.[208] Ведение перечня дисквалифицированных лиц и выдача соответствующей информации в указанных в настоящей статье целях целесообразно возложить на Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров в отношении федеральных государственных служащих, на региональном уровне – на кадровые подразделения органов государственной власти субъектов Федерации, а в будущем – на федеральный и региональный органы по управлению государственной службой.