Правовое регулирование рекламы до 1995 года

Основным законодательным актом Российской Федерации, регулирующим рекламную деятельность, является Федеральный закон №108-ФЗ «О рекламе» от 18 июля 1995 года.

Собственно как деятельность современная реклама появилась в России уже в конце 1980-х годов и поначалу законодательством не регулировалась. Первые упоминания о рекламе появились в законах, принятых в 1991 году, — «О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках Рос­сии» и «О средствах массовой информации».

В первом из этих законов — «О конкуренции...», принятом 22 марта 1991 года, реклама упоминается в ст. 10 («Формы недобросовестной конкуренции»). Эта ста­тья устанавливала, что «не допускается некорректное сравнение хозяйствующим субъектом в процессе его рекламной деятельности производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов».

27 декабря 1991 года был принят Федеральный закон «О средствах массовой информации», регулировавший распространение рекламы в СМИ (ст. 36) и содер­жавший бланкетную (отсылочную) норму об ответственности за нарушение пра­вил ее распространения (ст. 60).

Принятыми 22 июля 1993 года Основами законодательства Российской Феде­рации об охране здоровья граждан была запрещена реклама алкогольных напит­ков и табачных изделий в СМИ (ст. 19).

Кроме того, термин «реклама» без дефиниции присутствовал в Законе «О то­варных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения това­ров» (от 23 сентября 1992 года).

Естественно, этого было недостаточно, т. к. рекламная отрасль активно раз­вивалась, а отношение общества к рекламе было неоднозначным. Тем более что в 1993 году началась бурная, ничем не контролируемая деятельность так называ­емых «финансовых пирамид».

Необходимость в регулировании ре (намного процесса была очевидной. В 1994 году были изданы два Указа Президента Российской Федерации; «О защите потребителей от недобросовестной рекламы», направленный на защиту населения от де­ятельности «финансовых пирамид» (подробнее см. раздел 4.1.7), и «О защите интересов инвесторов». Полномочия но контролю над подобной рекламной дея­тельностью были возложены на Государственный комитет но антимонопольной политике (ГКАП) России.

Несмотря на то что Указ Президента «О защите потребителей...» не мог ввести административную или уголовную ответственность за нарушения, именно с него началась борьба с «финансовыми пирамидами». 2 сентября 1994 года вышло два распоряжения Правительства России — №1409-р и №1410-р (подробнее см. 4.1.7).

5.2 Краткая история создания Закона «О рекламе»

Параллельно с борьбой против «финансовых пирамид» шла работа над Зако­ном «О рекламе» но двум направлениям: ГКАП Российской Федерации (затем Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — МАП России, сейчас Федеральная антимонопольная служба — ФАС) — разра­батывал законопроект, который называли «правительственным», а Ассоциация рекламных агентств России (затем РАРА, сейчас АКАР — Ассоциация коммуника­ционных агентств России) совместно с рядом общественных деятелей и депутатов Государственной думы разрабатывала свой альтернативный законопроект, назы­вавшийся «думским».

Несмотря на то что оба законопроекта во многом заимствовали положения и нормы Международного кодекса рекламной деятельности Международной тор­говой палаты, освещавшие, в основном, этические и моральные аспекты рекламы и носившие рекомендательный характер, у них были принципиальные различия. Думский законопроект отличался от правительственного варианта законодатель­ным полем, терминологией, дефинициями, а также предполагал, что контроль над рекламной деятельностью будет осуществлять государственно-общественный орган в виде Национального совета по рекламе, а не только государство в лице ГКАП.

В результате на рассмотрение Госдумы были представлены оба законопроекта, и в декабре 1994 года депутаты в нервом чтении приняли правительственный ва­риант.

Для подготовки законопроекта ко второму чтению в Государственной думе была создана рабочая группа, перед которой встала задача свести эти законопро­екты воедино и ко второму чтению получить компромиссный вариант. За основу при этом был взят правительственный законопроект.

«Подготовка законопроекта ко второму чтению была, пожалуй, одним из самых интересных этапов работы, — рассказывала Наталия Фонарева, занимавшая в то время должность заместителя председателя ГКАП России. — Именно при подго­товке к рассмотрению Государственной думой во втором чтении и складывается окончательный "облик" проекта. Вместо политической борьбы, в основном "подковерного" свойства, и криков началась профессиональная работа. В рабочей группе появились очень интересные, профессиональные и дельные люди. Среди них я бы особо хотела отметить Бориса Рудника, который тогда был директором НИИ культуры, ответственного секретаря Комитета по рекламной деятельности ТПП Дмитрия Бадалова, ответственного сотрудника Главного правового управления Государственной думы Валентину Курехину, члена Судебной палаты по инфор­мационным спорам при Президенте Российской Федерации Игоря Иванова и дру­гих, которые действительно внесли немалый вклад в подготовку закона ко второ­му чтению.

Более конструктивный и позитивный интерес стало проявлять и рекламное сообщество. На наших заседаниях неоднократно появлялись и президент РАРА Владимир Филиппов, и вице-президент ассоциации Владимир Евстафьев, и юри­сты телекомпании. Они приносили интересные материалы, которые помогли скор­ректировать некоторые разделы закона. Коллектив был не маленький, но в то же время и не очень большой, что способствовало конструктивной, профессиональ­ной работе. Сидели сутками, но было интересно. Все, кто тогда работал над зако­ном, сейчас вспоминают, что работа была трудной, но люди получали от нее удов­летворение.

Во второй редакции были изменены структура закона, компоновка статей, вне­сены некоторые поправки и дополнения.

Мне наиболее запомнилась, пожалуй, следующая полемика, где юристы и рек­ламисты сыграли значимую роль. Шел спор о частоте прерывания теле- и радио­передач рекламными блоками. Телевизионщики сказали, что мы предлагаем слиш­ком жесткие запреты, поэтому рекламы будет очень мало и теле- и радиокомпании понесут большие потери. Тогда мы попросили их принести сетки вешания телека­налов. чтобы посмотреть продолжительность телепередач, фильмов и пр. После этого ограничительные интервалы были существенно увеличены, и рекламу мож­но было показывать чаще. Такая поправка была сделана на основе изучения эфир­ных сеток основных телеканалов. Это была интересная, конструктивная работа, когда люди не просто кричат: "Нам такой закон не нужен!", а приходят с содержа­тельными аргументами, со сложившейся практикой, которую нельзя не учитывать. И когда это было разумно и обоснованно, мы шли навстречу» [33. С. 277].

В результате 18 июля 1995 года был принят уже более сбалансированный вари­ант закона, хотя основное свое положение — общественный, а не государственный контроль над рекламной деятельностью — рекламистам провести не удалось.

Несмотря па критические замечания, которые объективно присутствуют в этой главе, этот закон с(11грал свою позитивную роль в становлении отрасли, потому что он был тон твердой, конкретной базой, на которой строились все отношения в рек­ламной деятельности.

И все же действующий Закон «О рекламе» скорее запретительный, регламен­тирующий, нежели способствующий развитию рекламной деятельности. Но надо понимать, что закон принимали почти 10 лет назад в совершенно другой экономи­ческой, политической и даже психологической ситуации в обществе, которое мас­сово страдало от обмана со стороны «финансовых пирамид», от недобросовестной рекламы медицинских препаратов, туристических агентств и т. п. Поэтому запре­ты, содержащиеся в законе, сегодня нам понятны.

Постер «А воду по вкусу...». Ванны с гидромассажем, сеть магазинов «Старик Хоттабыч». РА Art Media Communication (Москва). Фотограф Ольга Фомина

Но за это время ситуация существенно изменилась, и сегодня отрасль ждет но­вой редакции закона с совершенно новыми дефинициями и в принципе с другими акцентами. Потому что при применении некоторых положений закона получается полная нелепость. Например, п. 2 ст. 20 запрещает использование детских образов в рекламе недетских товаров (см. раздел 4.8.5). Получается, что в рекламе нельзя показывать, как мама с дочкой вместе пылесосят квартиру, т. к. пылелесос — не дет­ский товар, или вместе моют посуду — моющее средство тоже не относится к дет­ским товарам, или папа с сыном вместе ремонтируют мотоцикл, который тоже не для детей. И есть масса других примеров. В новой редакции закона эти нелепости необходимо устранить.

К недостаткам закона можно также отнести слишком тщательную детализацию, оставляющую очень небольшое поле для саморегулирования и общественного ре­гулирования рекламы. Кроме того, в законе используются устаревшие дефиниции. В связи с законодательно принятым определением рекламы в законоприменении практически невозможно отграничить некоторые формы маркетинговых коммуникаций от рекламы, отделить рекламную деятельность от связей с общественностью (РК), акции по стимулированию сбыта, директ-маркетинга и т. д.

Важно также то, что МАП как надзирающий орган выполнил одну очень пози­тивную функцию: не дал растащить рекламную проблематику по другим законам, которые были приняты за эти девять лет. Хотя такие попытки были постоянно и происходят до сих пор — во многие законопроекты, не относящиеся к рекламе, их авторы пытаются втиснуть дополнительные ограничения но рекламе. Но благода­ря очень агрессивной позиции руководителей антимонопольного ведомства эти попытки пресекались. Единственное серьезное упущение — присутствие важного ограничительного параграфа в Законе «О госрегулировании...» (см. разделы 4.2.3 и 5.8), которое, естественно, вносит сумятицу в трактовку рекламного законода­тельства и ведет к бесконечным судебным разбирательствам на разных уровнях, что тоже нужно устранить. И, конечно же, в Законе мало уделено места вопросам саморегулирования рекламной деятельности.

К тому же продолжаются попытки изменить отдельные положения Закона «О рек­ламе». Большинство законопроектов о внесении дополнений в действующий закон Госдума регулярно отклоняет, но все же 15 ноября 2001 года в третьем ч гении был принят ряд поправок в ст. 11 Закона «О рекламе».

Эти поправки касаются телевизионной и радиорекламы: они ограничивают количество прерываний рекламой фильмов и радиопостановок, объемы рекламы в неспециализированных радио- и телепрограммах и т. д. (см. разделы 2.1.8 и 2.2.8).

Кроме того, 5 августа 2004 года Госдума внесла новые изменения в ст. 16 «Осо­бенности рекламы отдельных видов рекламы» Закона «О рекламе». Пункт 1 этой статьи дополнен положениями, регламентирующими рекламу нива и напитков, изготавливаемых на его основе, а но сути ограничивающими содержащуюся в ней информацию и распространение этой рекламы в радио- и телепрограммах, газетах и журналах, средствах наружной рекламы и т. д. (см. раздел 4.2.7).

В настоящее время российское федеральное законодательство о рекламе состо­ит из Закона «О рекламе» и принятых в соответствии с ним других федеральных законов.

5.3 Общие положения Закона «О рекламе»

Закон «О рекламе» чрезвычайно детален, он вобрал в себя лучшее и. к сожале­нию, худшее, что имелось к началу 1990-х в мировом рекламном законодательстве. Статья 1 Закона регулирует отношения, которые возникают в процессе производ­ства и размещения рекламы на российском рынке товаров и услуг. Цель Закона — защита от недобросовестной конкуренции; предотвращение ненадлежащей (т. е. незаконной) рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести вред и ущерб здоровью граждан, имуществу граждан и юридических лиц, достоин­ству и чести указанных лиц; а также, что очень важно, — рекламы, которая посяга­ет на общественные интересы, принципы гуманности и морали.

Следует отметить, что Закон применяется и в тех случаях, когда действия юридических лиц, совершенные вне пределов Российской Федерации, приводят к ущербу на территории России. Например, если за границей заключен договор о производстве и размещении рекламы на территории России, противоречащей За­кону «О рекламе», то к этому договору применимы нормы Закона.

Есть еще одно положение, которое прежде критиковалось. Оно гласит, что дей­ствие Закона распространяется на иностранные юридические лица. При этом ни­чего не говорится о российских гражданах и юридических лицах. Но Закон «О рек­ламе», как и все российское законодательство, естественно, распространяется па граждан и юридических лиц Российской Федерации. Данное положение приведе­но для того, чтобы включить иностранных юридических и физических лиц в юрис­дикцию Закона.

Закон «О рекламе», вследствие дефиниции собственно понятия рекламы как информации, не регулирует политическую рекламу. Кроме того, он не распростра­няется на объявления физических лиц, если они не имеют целью извлечение при­были, т. е. если эти физические лица не являются предпринимателями.

Один из недостатков Закона в отсутствии определения рекламного агентства. Это объясняется тем, что в нем (ст. 2) выделены группы участников правоотноше­ний, которые возникают при производстве и распространении рекламы.

Так, рекламодателями называются юридические или физические лица, которые предоставляют начальную информацию о товаре/услуге для создания рекламы.

Рекламопроизводители (как правило, рекламные агентства, а также в некото­рых случаях СМИ или сами рекламодатели) осуществляют полное или частичное доведение информации рекламодателя до вида, когда реклама готова к распрост­ранению.

Рекламораспространители — это организации, которые размещают и распро­страняют рекламу путем предоставления или использования имущества, в том числе технических средств радио- и телевещания. Таким образом, печатное СМИ предоставляет свои бумажные полосы, телеканал — передачи и межпрограммное пространство. (При этом возникает правовая проблема: кто конкретно является распространителем рекламы — телеканал или транслирующий центр?)

Потребители рекламы — те, до кого реклама доведена или может быть доведе­на. Здесь важно понимать, что, даже если человек не видел рекламы (она на него не воздействовала), его статус потребителя не меняется.

Но что же такое реклама? Согласно Закону реклама — это информация о фи­зических или юридических лицах, товарах, идеях и начинаниях, распространяе­мая с помощью любых средств. Цель рекламы (рекламной информации) — форми­ровать или поддерживать интерес к физическому или юридическому лицу, товару или услуге и способствовать реализации товаров (услуг, начинании).