Анализ и оценка эффективности электронного правительства в России

Об эффективности электронного правительства зачастую судят по степени готовности государства предоставлять услуги интерактивно. В настоящее время существует широкий спектр методик, позволяющих оценить качество электронных услуг. Их характерной чертой является выделение неких этапов развития электронного взаимодействия, критериев, позволяющих отнести рассматриваемые услуги органа власти или региона к тому или иному уровню развития.

Например, основными критериями для составления рейтинга готовности стран к использованию технологий электронного правительства департамента по экономическим и социальным вопросам Организации Объединенных Наций являются: индекс развития человеческого потенциала, индекс состояния информационно-коммуникационной инфраструктуры и индекс электронных государственных услуг или сетевой индекс.

При этом, индекс развития человеческого потенциала состоит из таких показателей, как уровень образования взрослой части населения и доли учащихся в школах и высших учебных заведениях.

Уровень развития информационно-коммуникационная инфраструктура оценивается по следующим критериям:

· число пользователей сети Интернет на 100 человек;

· число персональных компьютеров на 100 человек;

· число телефонных линий на 100 человек;

· число мобильных телефонов на 100 человек;

· число широкополосных соединений на 100 человек.

Показатели сетевого индекса зависят от степени его электронного присутствия. В зависимости от полноты электронных сервисов выделяют пять стадий электронного присутствия[59]:

1. На стадии «Начального присутствия» в режиме он-лайн представляется базовая информация о правительстве. Это может быть официальный сайт, где присутствуют ссылки на министерства и ведомства, ссылки на региональные правительства, а также выложены некоторые архивные документы, преимущественно в статическом виде. Данная стадия характеризуется односторонним взаимодействием: от государства к обществу.

2. Вторая стадия – это «Улучшенное присутствие». На данной стадии через web-интерфейс доступны не только архивные, но и текущие оперативные данные о нормативных актах, распоряжениях, постановлениях, отчеты, новостные письма и другие документы. Также, может быть приведен набор документов, раскрывающий политику государства на перспективу в области развития информатизации, социального обеспечения, здравоохранения. На данной стадии информация по-прежнему доступна в одном направлении - от государства к гражданам.

3. «Интерактивное присутствие» подразумевает интерактивное предоставление он-лайн услуг, таких как доступные для скачивания формы налоговых деклараций или обновлений лицензий и другие. К государственным служащим можно обратиться по электронной почте, факсу или телефону. Официальный сайт регулярно обновляется, пользователям выдается оперативная информация.

4. В рамках «Транзакционного присутствия», происходит двустороннее интерактивное взаимодействие между государством и гражданами. На этой стадии граждане получают возможность уплачивать налоги, подавать заявки на предоставление паспортов и свидетельств о рождении, обновлять лицензии, оплачивать различные штрафы или услуги посредством правительственного сайта. Также, они могут принимать участие в торгах, используя защищенные каналы связи.

5. «Сетевое присутствие» - наиболее совершенная и сложная стадия. Она характеризуется взаимодействиями государственных органов власти с другими государственными органами власти, а также двусторонним взаимодействием государства и общества. В рамках данного этапа у граждан появляется возможность участвовать в процессах принятия решений и вести двусторонний открытый диалог с государством. С помощью различных форм для комментариев, а также различных консультационных механизмов, таких как заполнение анкет и участие в онлайн-обсуждениях, граждане получают возможность непосредственно влиять на процессы развития и совершенствования государственной политики и других важных для них социальных вопросов.

Институт развития свободы информации и Центр ИТ-исследований и экспертизы Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации оценивают развитие электронного правительства с точки зрения открытости и доступности официальных сайтов государственных органов власти[60].

В данном случае, их предметом исследования является соответствие содержания официальных сайтов органов государственной власти положениям нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с реализацией гражданами своего права на доступ к информации о деятельности государственных органов, общепринятым техническим требованиям, предъявляемым к сайтам, очевидным для группы экспертов потребностям физических и юридических лиц.

Аналитики Центра ИТ-исследований и экспертизы Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации поставили своей задачей свести к минимуму человеческий фактор при оценке открытости и доступности информации, представленной на официальных сайтах государственных органов. По их мнению, методы, в основе которых лежат экспертные оценки, слишком субъективны, так как результаты анализа в определенной степени зависят от личного отношения эксперта к объекту исследования.

Между тем понятия открытости, прозрачности и доступности с трудом поддаются объективному математическому анализу, и оценивать их можно только с помощью экспертизы.

Однако, по мнению аналитиков Центра ИТ-исследований, им удалось разработать модель, минимизирующую степень влияния личного отношения эксперта на результаты оценки.

Оценка качества сайтов в рамках данной методологии проходит в три этапа:

· Построение идеальной модели сайта;

· Оценка соответствия идеальной модели;

· Формирование рейтингов.

В рамках первого этапа экспертами с соответствующей юридической подготовкой проводится работа с нормативно-правовыми актами. Далее иная группа экспертов, состоящая из уверенных пользователей персонального компьютера и Интернет, проводит сопоставление официального сайта государственного органа с его идеальной моделью. Также сайты оцениваются по параметрам их доступности.

Разработчики методологии предлагают по итогам мониторинга составить рейтинги: открытости официальных сайтов; доступности информации на официальных сайтах; поисковой доступности официальных сайтов; доступности информации для особых категорий пользователей; полноты раскрытия информации об основной деятельности; полноты раскрытия информации о расходовании бюджетных средств, а также полноты раскрытия информации о государственных услугах.

Помимо вышеназванных методов оценки эффективности электронного правительства их существует достаточно много.

В 2010 году уровень развития и эффективности электронного правительства в России был оценен экспертами Института современного развития (ИНСОР) совместно с экспертами Института развития информационного общества (ИРИО) в соответствии с критериями рейтинга Организации Объединенных Наций[61].

Как отмечается в докладе ИНСОР и ИРИО, с одной стороны, за относительно короткий период времени достигнут сравнительно высокий уровень готовности населения использовать современные средства электронных коммуникаций для взаимодействия с органами власти. Однако, следует заметить, что темпы роста объемов бюджетного финансирования, выделяемого на внедрение информационных технологий в деятельность федеральных органов исполнительной власти, превышают темпы роста российского рынка информационно-коммуникационных технологий в целом.

Тем не менее, по мнению экспертов ИНСОР и ИРИО, значимых практических результатов в сфере формирования электронного правительства пока добиться не удалось. Специалисты обоих институтов провели анализ 82 федеральных сайтов, в результате которого выяснилось, что информация о порядке и условиях получения государственных услуг размещена только на сайтах 50 ведомств, контактная информация и адреса мест приема граждан – на сайтах 44 ведомств, и всего 5 ведомств позволяют заполнять и отправлять бланки документов в режиме он-лайн.

В докладе отмечается, что сложившаяся ситуация во многом является следствием отсутствия до настоящего времени законодательных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию принятых на президентском и правительственном уровне решений и направленных на регламентацию вопросов, связанных с предоставлением государственных услуг в электронном виде.

Однако, отмечаются и прогрессивные тенденции в области законодательства. В ноябре 2009 года появился «План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде», в который были включены 73 базовые государственные услуги, которые к 2015 году необходимо перевести в электронный вид.

В 2010 году была завершена работа над долгосрочной государственной программой «Информационное общество 2011–2020». Также, были приняты два очень важных закона: Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которыми регулируются предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Кроме того, вышло множество постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, которые регулируют самые разные аспекты межведомственного электронного взаимодействия.

Тем не менее, все это – лишь малая часть на пути к совершенной системе законодательства в сфере информационных технологий. Пока российская нормативная база существенно отстает от развитых стран. Необходимы доработки, как на уровне законов, так и требований обеспечения безопасности и достоверности электронной идентификации участников электронного взаимодействия.

К социологическим методам оценки текущей эффективности электронного правительства относится опрос населения с целью определения его отношения к государственным услугам в Интернете. По данным Фонда общественного мнения, в середине 2011 года к государственным услугам в интернете прибегали лишь 6 % населения[62]. А по данным проведенного Федеральной службой государственной статистики всероссийского исследования «Информационное общество», в 2014 году количество пользователей возросло в несколько раз и составило 35% от числа тех, кто обращался за государственными услугами[63].

Мониторинг числа граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, ведется в рамках указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» по доведению к 2018 году доли граждан, использующих механизм получения электронных государственных услуг до уровня не менее 70%[64].

Показатель популярности электронных государственных услуг рассчитывается Федеральной службой государственной статистики по результатам ответа граждан на вопрос: «Взаимодействовали ли Вы с органами государственной власти, местного самоуправления или поставщиками государственных и муниципальных услуг в последние 12 месяцев и какие при этом использовали способы?»

Результаты данного опроса в региональном сегменте оказались весьма неравномерными. Например, доля граждан, использующих сеть Интернет для получения государственных услуг и справочной информации о них в Ямало-Ненецком Автономном округе, составило 66, 3 %; в Приморском крае – 66,1 %; в Республике Татарстан – 63 %; в Ханты-Мансийском Автономном округе – 62, 3 %; в Республике Мордовия – 60, 7 %. При этом, в Республике Ингушетия (2, 8 %) и Республике Дагестан (1, 8 %) этот показатель оказался ниже всяких ожиданий.

Хотим отметить, что основными причинами, по которым в некоторых регионах уровень использования электронных государственных услуг так низок, являются недостаток навыков или возможности работы с компьютером и Интернетом, а также отсутствие такой необходимости, как, например, в сельскохозяйственных регионах.

Также, очевидно, что среди желающих использовать данные услуги преобладают молодые люди и люди среднего возраста (до 40 лет), в качестве причин своей заинтересованности чаще отмечая удобство, доступность и простоту использования, возможность сэкономить время и не стоять в очередях. Наличие у этих возрастных групп граждан опыта пользования персональным компьютером и Интернетом в сочетании с потребностью рационализировать личное время является мотивом к использованию интерактивных государственных услуг.

Еще одна серьезная проблема - это безопасность в Интернете. Поскольку электронное правительство предполагает передачу важной и секретной информации и проведение транзакций, то обеспечение конфиденциальности выходит на первый план. Методов использования цифровой подписи и защищенных протоколов передачи данных уже явно недостаточно.

Только в 2010 году в рамках Системного проекта инфраструктуры электронного правительства были сформулированы конкретные предложения, обеспечивающие информационную безопасность в предоставления государственных услуг: «Обеспечить информационную безопасность систем электронного правительства предлагается путем создания защищенной сети передачи данных и построения подсистем обеспечения информационной безопасности для основных информационно-технических компонентов электронного правительства: портала государственных услуг; информационно-платежного шлюза, региональных порталов электронного правительства; прикладных государственных информационных систем федеральных органов исполнительной власти»[65].

Следует обозначить еще одну проблему в данной области - нехватка специалистов в сфере реализации проектов развития информационного общества.

Как показывает практика, государственные служащие, которым с недавних пор передан функционал взаимодействия с гражданами посредством ведомственных информационных систем, не справляются в полной мере со своими обязанностями в силу недостатка образования в области информационных технологий. Но при этом, задействовать в данном вопросе специалиста технической направленности тоже было бы неправильно. Таким образом, существует две крайности – узкие специалисты в области информационных технологий, которые знают, как решить задачу, но не могут ее сформулировать сами, и управленцы - государственные служащие, которые весьма далеки от сферы информационных технологий.

Высшие учебные заведения, которые серьезно занимаются подготовкой кадров для государственного и муниципального управления с уклоном в информационные технологии, в России можно пересчитать по пальцам. Первая в России магистерская программа по решению задач электронного правительства была открыта в Санкт-Петербургском национальном исследовательском университете информационных технологий, механики и оптики (Университет ИТМО)[66].

По словам директора Центра технологий электронного правительства при Университете ИТМО Андрея Чугунова, несколько лет назад он предлагал Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации заняться вопросов подготовки кадров в области электронного правительства, однако, поддержки не нашел: чиновники сослались на то, что это скорее компетенция Министерства образования Российской Федерации.

Хотелось бы отметить и положительные тенденции в данном направлении:

· Создана система межведомственного электронного взаимодействия, усовершенствование которой планируется в 2015 – 2016 году, что значительно улучшит качество оказываемых государственных услуг;

· Создана Единая система идентификации и аутентификации с криптографическими средствами защиты;

· Создана национальная облачная платформа с семью сервисами, адаптированными для всех сфер общества: для граждан, для государственных организаций и служащих и для бизнеса;

· Количество государственных услуг, предоставляемых в электронном виде через Портал государственных услуг, стабильно увеличивается;

· Разработано мобильное приложение для пользователей Портала государственных услуг;

· Созданы круглосуточные службы поддержки по всем проектам электронного правительства.