Национального совета молодежных и детских объединений России 3 page

а) законы;

б) подзаконные акты.

Как уже отмечалось, в базе данных имеется 44 правовых акта, из которых форму законов имеют – 37.

Такие же субъекты Российской Федерации, как Белгородская область, Республика Коми, Курганская область, Липецкая область, Новгородская область, Тамбовская область, Республика Удмуртия, Якутия, Ленинградская область – всего 7 – не имеют законов. База данных этих субъектов представлена подзаконными актами. К примеру, Белгородская область имеет три подзаконных акта в форме постановления администрации области; Республика Коми – в форме Указа Главы Республики «О государственной финансовой поддержке республиканских молодежных общественных объединений».

Все нормативные акты имеют различную формальную определенность: указы губернаторов, постановления правительства, распоряжения (например, Распоряжение «Об организации отдыха и оздоровления детей, подростков Санкт-Петербурга»), приказы (Санкт–Петербург), положения (это простейший вид нормативного акта, который присутствует в реестре всех перечисленных субъектах, например, Положение «О порядке выделения субсидий молодежным и детским общественным объединениям Приморского края», Положение «О порядке проведения конкурса программ молодежных и детских общественных объединений Самарской области» и т.д.).

Недостатком правовой базы является отсутствие систематизации как на федеральном, так и на региональном уровне.

В ходе исследования экономической составляющей регионального законодательства в области молодежной политики, к рассмотрению было представлено 106 нормативных правовых актов различного уровня значимости: от законов до распоряжений глав регионов (А.Н. Худолеев, 2004). При этом ярко видно различие в подходах к созданию нормативной правовой базы поддержки деятельности детских и молодёжных общественных объединений. В 15 регионах имеются Законы, прямо направленные на поддержку общественных объединений, а в двух (Свердловская и Коми) Указы, направленные на решение проблем общественных объединений (в т.ч. финансовые).

Необходимо отметить, что на сегодняшний день нормативные документы не соответствуют требованиям времени и не решают конкретных задач, а в основном носят декларативный характер, провозглашающий поддержку, не подкрепленную конкретными механизмами. В целом в Российской Федерации отсутствует единая система поддержки и практика нормотворчества, направленного на формирование единого подхода в стимулировании детских и молодёжных общественных инициатив.

Большинство региональных нормативных актов либо слепо копируют федеральный Закон (и друг друга), либо настолько юридически слабы, что противоречат как собственным внутренним определениям, так и нормам федерального законодательства.

Например, практически во всех законах установлен перечень организаций, которым государственная поддержка не оказывается. Одними из организаций провозглашаются «молодёжные и детские коммерческие организации», но подобного определения нет, и никогда не было в законодательстве о коммерческих организациях. Или отказ в поддержке организаций созданными политическими партиями. В соответствии с Федеральным Законом «О политических партиях», политическая партия – это общественное объединение, что согласно ст.6 Закона «Об общественных объединениях» даёт им право выступать в роли учредителей общественного объединения. Если деятельность учреждённой таким образом организации не ставит политических целей, установление подобной нормы можно считать не правомочной.

Многие территории механизм поддержки детских и молодёжных общественных объединений включили в региональное законодательство о молодёжи (о государственной молодёжной политике). Устанавливая принципы государственного регулирования, осуществляется определённое давление на общественные объединения путём определения какие инициативы «казнить, а какие миловать» в виде списка поддерживаемых инициатив, используя при этом зачастую субъективные методы оценки в виде квоты на попадание в реестр через систему цензов (например, по количеству членов) или формы объединения. Подобный подход противоречит основополагающим принципам реализации права граждан на объединение закреплённых в ст.3 Федерального Закона «Об общественных объединениях».

Различного рода цензы устанавливают ограничения:

· Некоторые законодательные акты устанавливают дополнительную норму, при которой можно считать общественное объединение молодёжным или детским. Это выражается в установление минимальной пропорции наличия среди членов лиц моложе 30 лет (18 лет – для детских организаций).

· Помощь оказывается только зарегистрированным в установленном порядке объединениям, что ограничивает (а иногда не допускает) участие в программах поддержки объединения, не имеющие государственной регистрации (т.е. не имеющие статуса юридического лица), что совершенно не обязательно для общественных объединений с точки зрения действующего российского законодательства.

· Устанавливается минимальный срок государственной регистрации до момента заявления организации на государственную поддержку (как правило, один год).

· Установление квоты на членство. Во-первых, не допускают к данному механизму те общественные объединения, у которых наличие членства не предусмотрено, а во-вторых, устанавливают порог участия в программах поддержки, что в свою очередь ведёт к раздуванию списочного состава за счёт «мёртвых душ».

· Аналогично предыдущей норме существует определение «охваченных программами», что с трудом поддаётся учёту, но при этом на данное определение также существует квотная норма.

Всё это противоречит положению законодательства о равенстве всех общественных объединений перед законом.

При подобном подходе право на поддержку имеют только те объединения, которые попали в региональный реестр через механизм подачи заявлений, отбор по количеству членов (либо по охвату участников реализуемых программ), и при этом ещё и их деятельность должна быть направленной на решение перечня задач, установленных исполнительной властью.

Таким образом, провозглашённые почти во всех законодательных актах принципы равенства молодёжных и детских общественных объединений, демократизм и свобода выбора форм объединений – ущемляются.

Более совершенным является механизм проведения конкурсов проектов общественных объединений, которые направлены на реализацию социального заказа, сформулированного государственными органами управления.

Основной проблемой внедрения такого подхода является отсутствие в большинстве территорий чётко сформулированных целей и задач государственной молодёжной политики и определения места общественных объединений в системе их реализации.

Серьёзной ошибкой является то, что, выделяя молодёжь в самостоятельную социальную категорию, законодатель зачастую провозглашает для общественных объединений налоговые льготы, «предусмотренные действующим законодательством». Дело в том, что согласно Налоговому кодексу Российской Федерации (ст.3, п.2): «Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных… и иных подобных критериев». Это говорит о слабой юридической и экономической проработанности законов и о невозможности применения провозглашённых в них норм.

Можно выделить несколько подходов к решению задач поддержки молодёжных и детских общественных объединений:

· Через создание государственных учреждений, осуществляющих координацию программ поддержки (типа «Центров поддержки молодёжных инициатив» /Кострома, Приморье).

· Организация Фондов, в которых аккумулируются ресурсы из различных источников, как из государственных, так и из иных, в том числе из зарубежных благотворительных фондов и пожертвований частных организаций. Подобный подход более гибко позволяет осуществлять поддержку детских и молодёжных инициатив и меньше зависеть от бюджета.

· Распределение государственной поддержки среди организаций, входящих в региональный реестр через механизм равнозначного участия.

· Через конкурсы проектов.

· В виде выполнения подрядных работ по исполнению социального заказа.

· Путём прямой финансовой поддержки.

Основным видом государственной помощи является финансовая поддержка. Так как предоставление налоговых льгот невозможно по действующему законодательству, то поддержка имеет форму частичной или полной компенсации затрат на реализацию молодёжных инициатив.

Например:

ü Частичная компенсация затрат на реализацию проекта (устанавливается доля финансового участия государства, при которой средства имеют строго целевое назначение).

ü Выдача грантов, предусматривающая финансирование проекта, без затрат, связанных с непосредственной деятельностью объединения.

ü Дотации. Частичное или полное возмещение затрат, связанных с реализацией социально значимых программ, если для достижения максимального результата необходимо больше средств, чем имеется в распоряжении организации. При этом устанавливается так называемая пороговая норма. Она может быть в цифровом или долевом выражении. Оптимальным представляется комбинированная норма.

ü Субсидирование. Частичное финансирование деятельности организации в части затрат на организационные цели. Как правило устанавливается пропорция, определяющая долю затрат государства от общей суммы затрат.

ü Привилегированный доступ к ресурсам. Предусматривает предоставление льгот по механизму недополученной выгоды. Например: установление льготной ставки арендной платы, или установление аренды без взимания арендной платы. Возможны варианты доступа к информационным и иным видам ресурсов.

ü Поручительство по кредитам, которые берёт общественное объединение для осуществления своей деятельности со стороны государственных органов.

Необходимо отметить, что норма прямой поддержки общественных объединений исключена из Федерального Закона (поддерживаются лишь мероприятия), хотя налоговое законодательство определяет «суммы финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, выделяемые на осуществление уставной деятельности некоммерческих организаций» как доходы, не учитываемые при налогообложении (ст. 251 НК РФ).

Основным недостатком в определении нормирования поддержки является неопределённость в конкретных размерах подобной деятельности. Основным определением, чаще всего встречающимся в законодательных актах, является: «…в рамках выделенных средств» или «финансируется в общей сумме расходов, выделяемых на молодёжную политику». При этом как раз самих рамок не устанавливается, что даёт возможность вольно распоряжаться объёмом выделяемых средств на поддержку молодёжных и детских общественных объединений, в зависимости от субъективных факторов и политической конъюнктуры. Размытость подобной нормы ставит реализацию программ в зависимость от годового распределения бюджета, хотя большинство социальных программ не могут быть реализованы в течение одного финансового года. Попытка хотя бы частично решить данную проблему предпринята в Законе Оренбургской области, где объём поддержки молодёжных объединений, устанавливается в размере 15% от финансирования молодёжной политики. Хотя, например, в Республике Коми действует Указ Главы Республики «О государственной финансовой поддержке республиканских молодёжных общественных объединений в Республике Коми». Из представленных документов это единственный нормативный акт, который прямо регламентирует не общие вопросы поддержки, а устанавливает правила именно в части финансирования. При этом необходимо отметить, что всё- таки статус Указа ниже Закона. Об отдельном аспекте поддержки имеется Закон «О грантах Санкт-Петербурга для общественных организаций», который хотя и не направлен на поддержку конкретно молодёжных организаций, но может использоваться как один из механизмов.

Все остальные нормы поддержки носят, как правило, декларативный характер и провозглашают участие молодёжных объединений в:

· подготовке годового доклада о молодёжи;

· выработке предложений;

· подготовке и обсуждении проектов/программ государственной молодёжной политики.

Основные условия финансово-экономической стабильности общественной организации связаны с эффективностью функционирования субъектов поддержки общественной деятельности (личности, группы, общества, государства) на двух управленческих уровнях (внутреннем и внешнем):

1) на личностном уровне и уровне инициативной группы:

– повышение экономической грамотности;

– преодоление отставания материально-финансового оснащения деятельности и переход на многоканальные источники финансирования;

2) на уровне общества:

– создание института независимых от государства общественных деятелей, их профессиональная подготовка;

– разработка эффективной модели отстаивания интересов и поддержки общественных объединений, общественных деятелей;

3) на уровне государства:

– переход на систему конкурсной финансовой (грантовой) поддержки социальных инициатив, контролируемую государственно-общественным институтом экспертов;

– систематизация и упрощение практики оперативно-хозяйственной деятельности, структуры учета и отчетности, нормативов, стандартов и регулирующих правовых установок, процессов финансирования общественных структур.

Таким образом, реальное участие детских и молодёжных общественных объединений в реализации государственной молодёжной политики сведено к минимуму, что в свете последних событий в России и близ ее границ не соответствует духу времени.

В регионах России, особенно после принятия Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», активно развивалась инфраструктура социальных служб: если к середине 1994 года по линии комитетов (отделов) по делам молодежи в 150 населенных пунктах было организовано 265 социальных служб, то в 1997 году в стране действовали: 142 службы трудоустройства и профориентации молодежи (молодежные биржи труда); около 750 социальных служб для молодежи; 55 информационных центров для молодежи; 41 центр содействия малому предпринимательству молодежи, 1351 клубов по месту жительства органов по делам молодежи. В 2001 году количество социальных служб органов по делам молодежи увеличилось до 900.

Однако социальные службы для молодежи испытывают значительные трудности, в том числе связанные с крайне медленным становлением единой системы таких служб в масштабах страны. Наиболее перспективна в этой связи поддержка на федеральном уровне сети опорных и экспериментальных центров в регионах, основной задачей которых является обобщение и распространение накопленного опыта, проведение мероприятий по повышению квалификации специалистов, работающих в данной сфере, организационная и методическая помощь по созданию социальных служб для молодежи.

Важными направлениями деятельности социальных служб для молодежи становятся терапия кризисных состояний молодых людей и предупреждение девиантного поведения. Профилактика преступности среди подростков последовательно дополняется медико-психологическими и социально-педагогическими приемами коррекции отклоняющегося поведения. Ведется работа по созданию среды общения подростков, молодежи по месту жительства путем организации клубов общения, в том числе для молодых людей с ограниченными возможностями.

В решении проблем занятости молодежи приоритетом выступает создание и развитие информационных и консультационных служб, доступных для молодых людей, особенно в депрессивных регионах, и располагающих всеобъемлющей и постоянно обновляемой информацией о возможностях в сфере труда и занятости. То, что выпускники общеобразовательной и профессиональной школ в подавляющем большинстве (по данным опросов, до 80%) не имеют ясной жизненной перспективы, испытывают стресс от неопределенности профессиональной карьеры – свидетельство недооценки этого фактора в стратегическом планировании. Молодые люди нуждаются прежде всего в специальном профессиональном консультировании и психологической помощи. Именно в этом направлении должно идти дальнейшее развитие системы социальных служб для молодежи.

В целом потребности в обеспечении молодежи услугами социальных служб значительно превышают возможности по их удовлетворению.

На федеральном уровне ведется координация сети опорных и экспериментальных центров и осуществляется поддержка инновационных программ. В процессе реализации экспериментальных программ социальных центров используются новейшие методы социальной работы: привлечение к программам семей волонтеров и их обучение, налаживание и развитие связей между образовательными учреждениями и общественными объединениями, осуществление целостного подхода к работе с социально неблагополучными семьями.

По мнению ведущих экономистов и юристов, работающих в негосударственном секторе (А.С. Автономов, А.Б. Агапов, А.Акрамовская, П.Ю. Гамольский, В.З. Гу-щин, Ю.Джибладзе, Л.Н. Коновалова, И.В. Крылов, Дж.К. Лафт, О.О. Миронов, А.В.Орлов, В.Б. Орлов, С.И. Осипов, Н.В. Поляков, К.Л. Рожков, В.Н.Иванова, В.И.Патрушев, С.А. Солдатов, А.Толмасова, В.А. Филиппов, Ю.Чекмарева, С.Л. Чернер, А.А. Чернов, Ю.А. Юдин, С.С. Юрьев, Л. Юрченко, В.Н. Якимец и др.), налоговое законодательство России, распространяющееся на общественные, добровольческие организации, достаточно жесткое. Комплекс налоговых актов ставит некоммерческие добровольческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в интересах достижения их уставных целей, практически в один ряд с коммерческими организациями.

Такие добровольческие организации обязаны уплачивать налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и налог на имущество. Это примерно 10% от всех осуществляющих финансовую деятельность некоммерческих организаций (по данным Института сравнительной политологии Российской академии наук). Практически не учитывается неприбыльный характер деятельности, социальный эффект и создаваемый некоммерческими организациями положительный общественный капитал. По мнению налоговых органов, любые финансовые поступления в некоммерческие организации являются доходом, который по своей сути не имеет отличий от доходов коммерческих компаний. Под реальную угрозу поставлена вся финансовая деятельность некоммерческого сектора страны.

Только широкая общественная кампания, организованная Центром развития демократии и прав человека, с вовлечением в нее региональных центров поддержки некоммерческих организаций и сотен различных общественных объединений в каждом регионе России предотвратила в 2000 г. обложение налогами пожертвований, грантов, целевого финансирования.

Необоснованным является требование отчислений подоходного налога с физических лиц, получивших поддержку. На практике эта норма налогового законодательства пока не реализуется, однако угроза применения остается. В Налоговом кодексе России также заложено требование к некоммерческим организациям, предоставляющим безвозмездные услуги, уплаты налога на добавленную стоимость, рассчитанного исходя из рыночных цен.

Специалисты отмечают, что налоговое законодательство России в целом препятствует развитию филантропии как частной, так и корпоративной. Существуют жесткие рамки ограничений на финансовые пожертвования, предусматривающие в первую очередь финансовые интересы государства и, как следствие этого, ни частным лицам, ни компаниям в существующей налоговой среде крайне невыгодно жертвовать (в том числе товары и услуги) на общественные нужды.

Законодательно не урегулированы вопросы трудовых и материально-финансовых взаимоотношений между добровольцами и теми организациями, в которых они работают. Отсутствует законодательно оформленная система статистического учета деятельности добровольческих организаций, методика подсчета экономического эффекта от работы добровольцев. Не отрегулированы вопросы налогообложения безвозмездной добровольческой деятельности. Законодательно не закреплено, что регистрация добровольческих организаций должна носить уведомительный, а не разрешительный характер.

Важным направлением в государственной поддержке воспитательных усилий общественных институтов является законодательное закрепление понятия «грант». Действующее законодательство не дает права фондам, как зарубежным, работающим в России, так и создающимся российским, воздействовать на недобросовестных грантополучателей. Гражданский кодекс не содержит норм, касающихся грантовых взаимодействий.

Необходима разработка и дальнейшее совершенствование правовых норм, направленных на стимулирование и поддержку программ развития молодежного, семейного, женского, корпоративного добровольчества, частной филантропии.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-Ф3, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизацией деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с 2006 года нет иных возможностей финансирования и осуществления государственной поддержки детских общественных объединений иначе чем через целевую программу, реализуемую на Федеральном уровне. Данный факт может повлечь за собой «принудительное» укрупнение различных общественных объединений, необходимость внесения изменений в нормативную правовую базу деятельности общественных объединений.

Законодательная и нормативная база общественных объединений сегодня далека от идеала по двум основным причинам.

1. В Российской Федерации отсутствуют реально действующие механизмы реализации положений, закрепленных уже принятыми законами.

2. На Федеральном уровне отсутствует документ, законодательно закрепляющий не только статус детских и молодежных общественных объединений, но и отношение государственных органов к вопросам социализации подрастающего поколения. Данный документ, как федеральный стандарт для регионов, смог бы стать основой для развития нормативной правовой базы детских общественных объединений в период 2005-2010 годов.

Социальные инициативы детей и молодежи являются во всем мире элементом «социального капитала», без которого немыслимо эффективное развитие общества и демократического государства. Активный экономический рост происходит именно в тех регионах, где есть традиции участия общественных объединений в социальном управлении. Инициативы граждан позволяют создать не формальную, а истинную демократию, основанную на гражданском участии и социальном партнерстве.

Так, в «Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» (утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 03.06.1993 № 5090-1), зафиксирован «приоритет общественных инициатив по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий и программ, касающихся молодежи».

Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации (одобренная Правительственной комиссией по делам молодежи 05.12.2001 г. № 4) предусматривает «активизацию мер по поддержке общественных инициатив молодежных и детских общественных объединений, общественно полезной деятельности молодых граждан, их общественных объединений, по созданию условий для реализации созидательной активности, потенциала молодых граждан во всех сферах общественной жизни».

Именно такие приоритеты выдвигаются при разработке федеральной целевой программы «Молодежь России» на 2006-2010 годы в целях оптимизации государственных мер, обеспечивающих активное включение молодых людей в социальное строительство и полноценную самореализацию.