II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Приложение

К постановлению Правительства Москвы

От 25 августа 2009 г. N 834-ПП

Концепция
Городской межведомственной программы "Дети улиц" на 2010-2012 гг."

I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Городской межведомственной программы "Дети улиц" на 2010-2012 гг. (далее - Программы) приоритетным задачам социально-экономического развития города Москвы

Одним из приоритетных направлений государственной политики в Российской Федерации является улучшение положения детей в таких направлениях, как охрана и укрепление здоровья детей и подростков, профилактика социального неблагополучия семей с детьми, повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации или социально-опасном положении, создание условий для активного включения детей в социально-экономическую, культурную жизнь общества.

Улучшение положения детей в обществе, их надлежащая защита, создание благоприятных условий для их жизнедеятельности, обучения, воспитания и развития является важнейшим фактором, определяющим устойчивое и гармоничное развитие города.

Изменение подходов в области социальной профилактики детского и семейного неблагополучия отражается в принятии различных программ, реализуемых как на уровне страны в целом, так и в рамках развития города Москвы.

Программа "Дети России" на 2007-2010 годы призвана обеспечить комплексный подход к созданию благоприятных условий для улучшения жизнедеятельности и здоровья детей, к решению проблем неблагополучия семей с детьми. Основной ее приоритет - ориентированность как на поддержку и развитие детей, так и на профилактику семейного неблагополучия и поддержку семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, применение современных технологий и инноваций при решении данных проблем.

Создать условия, в которых Москва является городом, доброжелательным к детям, предполагает стратегия "Московские дети" на 2008-2017 гг. В данном документе Правительство Москвы провозглашает принцип приоритетной адресной поддержки всех категорий социально незащищенных детей, обеспечение реального равенства прав и возможностей для всех маленьких жителей города, что является наиболее надежным путем снижения социальной напряженности, сокращения разрыва между реальным качеством жизни наиболее богатых и самых бедных семей. С учетом стратегии Правительства Москвы по реализации государственной политики в интересах детей "Московские дети" на 2008-2017 годы" разработан Комплекс мер по преодолению социального сиротства в городе Москве на 2009-2011 гг., что, в свою очередь, является продолжением мероприятий, направленных на поддержку и реабилитацию социально незащищенных слоев населения.

При формировании городской политики в области защиты прав детей на ближайшие годы главным приоритетом деятельности органов исполнительной власти должна стать именно профилактическая работа по предупреждению детского и семейного неблагополучия.

Активная деятельность органов исполнительной власти города Москвы в последние несколько лет в области социальной политики в отношении семей, нуждающихся в помощи государства, и защиты детства привела к некоторой стабилизации ситуации в сфере детского и семейного неблагополучия. Однако, в последнее время в условиях экономического кризиса наблюдается обострение как криминогенной ситуации в стране в целом, так и увеличение проблем несовершеннолетних, в том числе наблюдается возрастание детской преступности, асоциального поведения. Все это требует изменения структуры профилактики детского и семейного неблагополучия, развитие социальной инфраструктуры каждого района, округа и города в целом, принятие и введение новых законов и программ адресной помощи детям и семьям с детьми, оказавшиеся в социально опасном положении.

За прошедшие десять лет построен базис системы профилактики детского и семейного неблагополучия через комплекс учреждений системы государственных, общественных, иных некоммерческих организаций города Москвы, которые стали центром разработки и реализации новых форм и методов профилактической работы с молодежью, координаторами взаимодействия учреждений и служб системы профилактики округов города.

Новые направления в политике Правительства Москвы в отношении детей требуют смещения акцента в профилактической работе. В дальнейшем предстоит сосредоточить усилия на развитии территориальной системы профилактической деятельности по защите прав несовершеннолетних. В ее рамках предполагается проведение мониторинга насыщенности районов города учреждениями системы профилактики, и на его основе создание недостающих звеньев, в том числе отделений (кабинетов) межрайонных центров "Дети улиц". Такой подход к развитию сети учреждений и центров профилактической работы позволит более эффективно решать одну из приоритетных задач социально-экономического развития города Москвы - оказание адресной поддержки и помощи несовершеннолетним и семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Создание территориальной системы профилактической деятельности по защите прав несовершеннолетних ориентировано, прежде всего, на следующих лиц:

- несовершеннолетние, проживающие в социально неблагополучных семьях и испытывающие потребность в оказании социально-педагогической, правовой и иной поддержки.

- несовершеннолетние, состоящие на учете в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел;

- несовершеннолетние и семьи, имеющие детей, состоящих на внутришкольном учете;

- несовершеннолетние, отбывающие наказания, не связанные с лишением свободы, состоящие на учете в уголовно-исполнительной инспекции.

Важным является развитие системы ювенальных технологий в городе Москве. В ее рамках осуществляются программы, проекты и мероприятия социального, педагогического, юридического, психологического и медицинского характера, направленные на профилактику противоправного поведения и реабилитацию несовершеннолетнего.

В целях профилактики межнациональной розни Программа будет предусматривать блок по работе с несовершеннолетними в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений, по их социализации в инфраструктуре мегаполиса.

Разработка и реализация настоящей Программы в целом призвана оптимизировать профилактическую работу с несовершеннолетними и семьями, попавшими в трудную жизненную ситуацию.

II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Целесообразность решения проблемы организации комплексной профилактической работы с несовершеннолетними "группы риска" и их семьями в городе Москве программно-целевым методом обусловлена тем, что комплексные программы позволяют обеспечить сочетание научного подхода к планированию и организации процесса профилактики с рациональным расходованием финансовых средств.

Принимая во внимание имеющийся международный опыт в области преодоления социального сиротства в таких странах как Великобритания, Соединенные Штаты Америки считается, что лучше всего заботиться о детях могут только их родители. Поэтому в предлагаемой концепции Программы акцент сделан на необходимость оказания помощи и поддержки со стороны государства и гражданского общества семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, для обеспечения их бесплатного доступа к широкому кругу специалистов в целях воспитания детей в домашних условиях.

Так, например, в Великобритании местными властями оказываются социальные услуги и предлагается помощь тем семьям, где требования к воспитанию детей превышают имеющиеся в семье ресурсы. Контакт с семьей может включать индивидуальную работу (поддержка и консультирование), советы по получению пособий и по управлению финансами.

В Соединенных Штатах Америки существуют направленные на профилактику негативных последствий в детско-подростковой среде программы с упором на окружение по месту жительства в большей степени, чем на индивидуальный подход или школьную среду. Основным ресурсом реализации такого рода программ является мобилизация общественности.

В Российской Федерации также имеется положительный опыт реализации программно-целевого подхода к системе профилактики в таких регионах как Республика Башкортостан, Красноярский, Пермский край, Томская, Новгородская, Нижегородская, Волгоградская, Вологодская области, Санкт-Петербурге и других. Так, например, в Пермском крае ведется активная работа по сопровождению несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию, не только до совершеннолетия, а до 23 лет. В Архангельской области муниципальными учреждениями осуществляется организационно-методическая, коррекционно-развивающая и рекламно-просветительская профилактическая работа с конкретной семьей. В Санкт-Петербурге профилактическая деятельность осуществляется государственным учреждением "Городской центр профилактики безнадзорности и наркозависимости несовершеннолетних "Контакт" с привлечением общественных организаций.

В Пензенской области принята муниципальная программа по выявлению, лечению и реабилитации лиц, злоупотребляющих алкоголем, созданы муниципальные межведомственные комиссии по работе с проблемными семьями, осуществляется мониторинг эффективности работы, действуют Советы общественности по профилактике правонарушений. В 2007 году в Пензенской области возрожден "институт наставничества". Почти за всеми подростками, состоящими на учете в милиции, закреплены шефы-наставники, которые ведут постоянную профилактическую работу со своими подопечными. В Тюменской области сформирован информационный ресурс "Электронный паспорт семьи", представляющий собой базу данных о семьях, а также сформирован и успешно функционирует в межведомственном взаимодействии "Банк данных семей и несовершеннолетних группы особого внимания". В Тюменской области также введен институт "наставничества", основными задачами которого являются оказание личностно-ориентированной педагогической, психологической и социальной помощи несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также просветительская работа с родителями.

В ходе реализации комплексных программ координируется взаимодействие различных отраслей социальной сферы, оптимизируется использование бюджетных средств. В условиях такой программы возможно направить имеющиеся ресурсы на решение стратегически значимых направлений и ликвидацию наиболее болезненных социальных явлений в жизни города. Эффективность решения организации профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, попавшими в трудную жизненную ситуацию, программно-целевым методом проявилась в ходе реализации предыдущих городских программ (программа профилактики безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних: "Дети улиц" на 1997 год, "Молодежь Москвы" (2007-2009 гг.). В рамках реализации данных программ активно осуществлялась волонтерская деятельность по выявлению беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, проводилась просветительская, консультационная и коррекционная работа по предупреждению алкоголизма, наркомании, табакокурения среди несовершеннолетних и молодежи, велась пропаганда здорового образа жизни и социально приемлемого поведения, осуществлялась организация досуга и отдыха несовершеннолетних и молодежи, разрабатывалась научно-методическая документация по проблемам профилактики асоциального поведения и работы с несовершеннолетними, осуществлялась всесторонняя социальная поддержка молодого населения города Москвы.

В 2008 году были подведены итоги работы государственных учреждений системы Департамента семейной и молодежной политики города Москвы Городского и межрайонных центров по профилактике преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних "Дети улиц".

За прошедший период времени, начиная с 1997 года, выстроена основа профилактической работы во взаимодействии со всеми учреждениями и организациями. По данным статистики в конце 2007 года численность населения в городе Москве составила более 10,2 млн. человек. По данным префектур административных округов в городе Москве проживает около 2 млн. несовершеннолетних жителей. Всего в городе существует 125 внутригородских муниципальных образований, в рамках каждого из них существуют различия, в том числе в наличии определенной социальной инфраструктуры, контингента проживающего населения, уровня жизни и др.

На сегодняшний день в городе работает 11 центров "Дети улиц", 14 социальных приютов, 25 центров социальной помощи семье и детям. Практически в каждом районе города действуют психолого-медико-социальные центры системы образования, отделения помощи семье и детям в Центрах социального обслуживания населения.

За десятилетний период уличной социальной работой охвачено более 5 тысяч беспризорных и 15 тысяч безнадзорных несовершеннолетних, которым была оказана адресная индивидуальная помощь. Количество "уличных" детей по сравнению с 1997 годом сократилось на 70% (с 50 тыс. в 1997 г. до 15 тыс. в 2008 г.). В целом можно говорить о решении проблемы детской беспризорности в городе Москве. Перед органами социальной сферы города встает другая задача по организации профилактической работы с безнадзорными несовершеннолетними. Причем безнадзорность несовершеннолетних выражена как явно, когда дети практически все время проводят на улице, так и имеет скрытые формы, когда ребенок по формальному признаку имеет семью, условия для проживания и обучения, но со стороны родителей контроль за их поведением отсутствует.

В 2008 году с выявленными безнадзорными и беспризорными подростками и их родителями центрами "Дети улиц" было проведено более 16 тысяч профилактических консультаций, из них первичных - 6,3 тыс., повторных - 8,5 тыс., с несовершеннолетними - 8,5 тыс., с родителями - 2,4 тыс.

Из выявленной категории подростков в медицинские учреждения в 2008 году было направлено более 1 тыс. несовершеннолетних, в учебные заведения помещено 100 чел.

Специалистами центров "Дети улиц" оказана помощь в трудоустройстве более 250 несовершеннолетних, из них на период школьных каникул - порядка 200 человек.

Принимались меры по организации летнего отдыха данной категории подростков. Направлено в профилактический лагерь более 2000 несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию.

Иными формами профилактической работы было охвачено порядка 2,6 тысяч человек.

Активно проводилась профилактическая работа с подростками, состоящими на учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, всего около 9,0 тыс. несовершеннолетних, из них на внутришкольном учете - около 3,0 тыс. человек.

К профилактическим мероприятиям привлечено около 500 волонтеров.

На постоянном сопровождении в межрайонных центрах "Дети улиц" состоит около 4 тысяч несовершеннолетних и 2 тысяч семей, попавших в трудную жизненную ситуацию.

Всего в течение года проведено около 5 тысяч предупредительно-профилактических мероприятий совместно с другими учреждениями и организациями системы профилактики.

Вместе с тем, по данным Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по г. Москве, за 6 месяцев 2009 г. в межрайонных уголовно-исполнительных инспекциях УФСИН России по г. Москве было поставлено на учет вновь 177 несовершеннолетних (2,8% от общего количества лиц, взятых на учет), прошло по учетам 569 несовершеннолетних. В сравнении с аналогичным периодом прошлого года отмечается ухудшение криминогенного состава несовершеннолетних правонарушителей, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях города Москвы. По итогам 6 месяцев 2009 года 23,4% или 133 подучетных осуждены за тяжкие и особо тяжкие преступления: убийство, нанесения тяжких телесных повреждений, разбойные нападения, грабежи (АППГ - 19,5%). Увеличивается количество несовершеннолетних, которым судом назначается обязанность пройти курс лечения от алкоголизма и наркомании.

Как показывает анализ, практически треть несовершеннолетних, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях города Москвы, проживает в неполных или неблагополучных семьях. У многих подростков наблюдаются отклонения в психическом здоровье. Более 75% подростков употребляют или ранее употребляли алкогольные напитки и наркотические средства. Более 50% подростков совершили преступления в состоянии алкогольного опьянения. В основном, преступления в несовершеннолетнем возрасте совершают юноши - 90,6%, количество девушек, совершивших преступление, от общего числа составляет соответственно 9,4%.

По результатам исследований, проведенных психологами межрайонных уголовно-исполнительных инспекций, факторами, влияющими на социально-психологическое неблагополучие подростков, являются:

- злоупотребление родителями спиртными напитками;

- воспитание в неполных семьях, в которых дети испытывают недостаток опеки и контроля;

- воспитание в социально неблагополучных семьях, в которых часто возникают конфликты;

- низкий морально-нравственный и культурный уровень развития родителей;

- неблагоприятные жилищно-бытовые условия, в которых подростку не созданы условия для развития;

- отсутствие необходимых социальных навыков у несовершеннолетнего, негативное влияние близкого окружения подростка;

- социально-педагогическая запущенность подростка, отставание от сверстников;

- склонность к употреблению алкоголя, наркотиков и других психоактивных веществ. Проявление различных видов психических зависимостей;

- наличие признаков виктимного поведения. Невозможность усвоения морально-этических норм, различные формы нарушения поведения. Частые уходы из дома, которые служат стремлению избежать наказаний или трудностей.

В новых условиях рыночных отношений, укрепления государственности, развития общественных связей, демократизации общества, принимая во внимание сложившуюся экономическую и социальную ситуацию, необходимы новый подход и модернизация существующей системы профилактики в городе Москве. Программа" должна стать механизмом единой поддержки, управления и координации работы всех учреждений и ведомств в сфере профилактики, привлечения к участию частного и общественного сектора.

Нормативные правовые и научно-методические основания разработки и реализации Программы содержатся в следующих документах:

- Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ратифицирована постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-1);

- Программа действий ЮНИСЕФ "Создание городов, доброжелательных к детям";

- Федеральная целевая программа "Дети России" на 2007-2010 годы (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 172);

- Федеральный Закон от 30 июня 2007 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья";

- Федеральный Закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации";

- Федеральный Закон от 28 апреля 2009 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный Закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации";

- законы города Москвы от 28 февраля 2007 г. N 6 "О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве", от 7 апреля 1999 г. N 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве"; от 25 октября 2006 г. N 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства"; от 13 апреля 2005 г. N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", от 28 сентября 2005 г. N 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", от 26 декабря 2007 г. N 51 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства"; от 19 марта 2008 г. N 14 "О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве".

Документы Правительства Москвы, в том числе городские целевые программы:

- постановление Правительства Москвы от 25 марта 2008 г. N 195-ПП "О Стратегии Правительства Москвы по реализации государственной политики в интересах детей "Московские Дети" на 2008-2017 гг.";

- постановление Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г. N 1061-ПП "О Комплексе мер по преодолению социального сиротства в городе Москве на 2009-2011 гг.";

- постановление Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 864-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы от 25 октября 2006 г. N 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства";

- постановление Правительства Москвы от 31 июля 2007 г. N 611-ПП "О ходе выполнения постановления Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 864-ПП и дальнейшем взаимодействии органов государственной власти города Москвы с органами местного самоуправления";

- Городская целевая программа "Молодежь Москвы" (2007-2009 гг.), утвержденная постановлением Правительства Москвы от 11 сентября 2007 г. N 778-ПП;

- Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства Москвы от 31 января 2006 г. N 60-ПП;

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006-2010 гг., утвержденная Законом г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 16"

- Концепция развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства Москвы от 25 июля 2006 г. N 564-ПП;

- Городская комплексная программа "Спорт Москвы-2" (2007-2009 гг.), утвержденная распоряжением Правительства Москвы от 20 октября 2006 г. N 2147-РП;

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Городская комплексная программа "Спорт Москвы-2" (2007-2009 гг.), утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 24 апреля 2007 г. N 292-ПП"

- Комплекс мероприятий по государственной поддержке развития детского общественного движения в городе Москве на 2008-2010 гг., утвержденный постановлением Правительства Москвы от 25 сентября 2007 г. N 840-ПП;

- План мероприятий по профилактике детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2008-2010 годы, утвержденный постановлением Правительства Москвы от 12 августа 2008 г. N 728-ПП.

Накопленный опыт использования программно-целевого метода для осуществления мер по проблемам детей подтверждают целесообразность и необходимость продолжения работы по улучшению положения детей в рамках данной Программы.

Принятие данной Программы позволит создать условия для профилактики семейного неблагополучия и асоциального поведения несовершеннолетних, разработать и реализовать комплекс мероприятий, связанных по конкретным целям, ресурсам, срокам выполнения и исполнителям.

При формировании Программы предполагается применение системного подхода, характеризующегося необходимостью учета следующих принципов:

- обязательность достижения согласованности мероприятий Программы по ресурсам, исполнителям, источникам финансирования, а также по срокам их выполнения;

- обеспечение согласованности целей и задач Программы с требованиями федеральных законов и законов города Москвы, программой социально-экономического развития Российской Федерации и города Москвы;

- концентрация ресурсов на выполнение приоритетных мероприятий по созданию территориальной системы профилактической деятельности по защите прав несовершеннолетних, состоящих на внутришкольном учете, учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, испытывающих трудности социализации, имеющих ограниченные возможности, проживающих в социально неблагополучных семьях и испытывающих потребность в оказании социально-педагогической, правовой и иной поддержки; несовершеннолетних, отбывающих наказания, не связанные с лишением свободы и состоящих на учете в уголовно-исполнительной инспекции.

- обеспечение необходимой координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций города Москвы при выполнении Программы;

- использование отечественного и зарубежного научного потенциала и имеющегося опыта организации профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, попавшими в трудную жизненную ситуацию.