Структурно-функциональный анализ внешней политики

В центре его оказались три области: теория бюрократических струк­тур; специфика принятия решений государственным руководством по вопросам внешней политики и роль элит и групп давления в ее формиро­вании и лоббировании. Все они объединяются концепцией внутриполи­тических источников данной области.

Содержание внешней политики государства обычно определяется масштабами страны, ее практическим потенциалом (экономическим, во­енным, информационным, технологическим), статусным и реальным по­ложением в системе международных отношений (великая, средняя, малая держава; ведущий или рядовой участник региональных и мировых связей и т. д.). Из этих факторов вырастает объективная основа развития при­оритетов государства. Так, для крупной современной державы на первом плане могут стоять проблемы национальной и экономической безопасно­сти для малой же страны, заведомо зависящей от массы внешних влия­ний, приоритетом может оказаться поддержание желаемого уровня цен на товары и услуги ее экспорта. Малое государство интересует качество по­литического и экономического общения с теми крупными и сильными субъектами, от которых зависит его развитие.

Российский исследователь Н. Косолапое отмечает, что структуры внешнеполитической деятельности государств в современном мире резко ассиметричны по масштабам и диапазону. Это находит свое отражение в наличии либо отсутствии тех или иных внешнеполитических ведомств, департаментов и управлений. Крупная страна, с развитой и разветвленной системой внешних связей вынуждена содержать весь комплекс таких структур (разведку, МИД, Минобороны, систему представительств в других государствах и в международных организациях и т. п.), что является нелегким экономическим и политическим бременем. Напротив, малая страна, не имеющая широких интересов в мире и не нуждающаяся в гро­моздкой и дорогой бюрократии для их обеспечения, способна сосредото­чить свои ресурсы на важном для нее направлении (часто единственном). Она обладает высокой гибкостью, маневренностью и поэтому может по­лучать в определенных ситуациях преимущества по сравнению с масто­донтами мировой экономики и политики.

Как отмечалось выше, бюрократическая теория основывается на двух положениях концепции, дополняя ее тем, что «наблюдаемая внеш­няя политика» государства есть всегда итог сложных отношений и взаи­модействий между структурами. Они участвуют в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитического курса и подвергаются лоббирова­нию. Создается обстановка межведомственных конфликтов интересов, столкновения амбиций руководителей системы разделения властей (в демократиях) или интриг в странах с авторитарными и тоталитарными режимами. История внешней политики США, СССР и других стран дает на этот счет большое количество примеров. Сильная сторона теории бю­рократического процесса внешней политики - в ее описательной части. Практика и технология политико-бюрократических игр вокруг конкрет­ных курсов политики представлены в науке трудами Р. Аксельрода, Г. Киссинджера, Д. Дейвиса, российских дипломатов и политиков А. До­брынина, Е. Примакова, К. Брутенца, белорусских исследователей А. Ро­занова, В. Снапковского, В. Улаховича, А. Тихомирова и др.

Вместе с тем при анализе внешней политики имеет место попытка увя­зать его с принятием решений и объяснить, что существует мостик между этим понятием как продуктом бюрократического процесса и результатом торга. В этой связи большой популярностью пользуются теории элит, групп интересов и давления, которые исследуются К. Болдингом, А. Рапопортом, Дж. Розенау, Р. Хилсненом, Б. Коэном, Ф. Хантером и др.

В целом методологические работы этого направления связаны с тео­риями принятия решений, о которых говорилось в XI главе. Здесь только повторимся, что все они становятся необходимыми там, где на протяже­нии 10 и более лет множество организаций работают на единую задачу, направляя на эти цели большие средства. На примере Беларуси автору известен только один такой случай, когда шла разработка проекта кон­цепции внешней политики республики. В условиях, где продолжают дей­ствовать формы авторитаризма и принимающий решения центр сам выступает в роли заказчика, и верховного арбитра, и исполнителя, теория принятия решений столь же нелепа, как ученый совет при Чингисхане.

Но незнание теории заставляет практика либо руководствоваться «здравым смыслом», который нередко оборачивается повторением хорошо известных и подробно описанных в науке ошибок, либо заимствовать не всегда лучшие положения из арсенала «вечных истин», не изучая условий их формирования. Еще английский экономист Дж. Кейнс остро­умно заметил: «Практичные люди, которые считают себя свободными от влияния каких-либо теорий, обычно являются рабами идей какого-нибудь давно полузабытого ученого писаки из далекого прошлого».

Вместе с тем западные аналитики сейчас уже сталкиваются с про­блемой, о которой предпочитают не распространяться: как совместить признание роли лоббистов во внешней политике своих стран и в то же время говорить о демократизме политических систем? Этот «демокра­тизм» был особенно наглядно продемонстрирован во время выступления президента США Дж. Буша-младшего перед Конгрессом в ноябре 2001 г., когда в ходе 40-минутной речи главы государства депутаты 70 раз (!?) вскакивали и бурно ему аплодировали. При виде этой картины подума­лось, что И. Сталин и А. Гитлер перевернулись бы в гробу от зависти. Кто-то может сказать, что это некорректное сравнение. Но почему? Если конгрессмены таким образом хотели поддержать Дж. Буша в борьбе с международным терроризмом, то они поступали так же как и депутаты Верховного Совета СССР или депутаты рейхстага, поддерживая своих вождей «в борьбе с врагами». Не движется ли западный мир после собы­тий 11 сентября в сторону авторитаризма, которого считал своим злей­шим врагом? В этих условиях концепция роли элит и групп давления имела бы для теории внешней политики наибольшую методологическую ценность только в том случае, если бы ее удалось соотнести с «идеальной моделью» внешнеполитического поведения в целом и отдельных его фаз: тогда становилась бы возможна привязка такой роли к конкретным усло­виям и фазам процесса.