Государственные внебюджетные фонды. Источники формирования, порядок использования

Первоначально ВБФ по функциональному назначению подразделялись на экономические (специальные), т.е. созданные для решения общехозяйственных проблем (экология, борьба с преступностью, дорожное строительство и эксплуатация дорожного хозяйства и т.д.) и социальные, образованные для обеспечения конституционных прав граждан России (пенсионное обеспечение, социальное страхование и медицинское обслуживание и т.д.).

Экономические ВБФ фонды не входившие в бюджетную систему, подразделялись на федеральные, республиканские и местные, и формировались за счёт:

- специальных налогов (к примеру, плата за эксплуатацию дорог, как источник дорожного фонда);

- добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц на соответствующие цели;

- различных штрафов (к примеру, за загрязнение окружающей среды, порчу памятников и объектов культурного наследия и т.д.)

Вследствие неэффективного использования средств, решением Правительства РФ внебюджетные федеральные экономические фонды, были переведены в разряд целевых бюджетных фондов, т.е. произошла реструктуризация публичных финансов, в состав которых вошли государственные ВБФ.

Правовой основой возникновения ВБФ является принятый 10 октября 1991 г. закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В нем в частности указано, что в рамках законодательства РСФСР могут образовываться целевые внебюджетные фонды. С введением в действие БК РФ данный закон был отменен.

Государственные внебюджетные социальные фонды, предназначенные для обеспечения конституционных прав граждан, формируются за счёт обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц, и рассматриваются как совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых формируются фонды финансовых ресурсов, имеющих целевое назначение.

Бюджеты государственных ВБФ РФ по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 145 БК РФ).

Средства ВБФ находятся в федеральной собственности, не входят в состав других бюджетов и других фондов и изъятию не подлежат, государство осуществляет руководство и правовую регламентацию их деятельности.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных ВБФ определяется в соответствии с БК РФ.

ВБФ представляют собой самостоятельные финансово-кредитные учреждения и организации, наделенные статусом юридического лица.

В зависимости от источников формирования, назначения и форм использования ВБФ подразделяются на централизованные и децентрализованные.

Децентрализованные ВБФ формируются для решения территориальных, отраслевых, межотраслевых и иных задач, и к ним относятся:

- фонды, создаваемые по решению региональных и муниципальных органов власти для решения региональных и местных задач;

- фонды для решения отраслевых задач (фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, фонд конверсии и т.д.).

Действующие ВБФ, отличаются большим разнообразием, и имеют следующую классификацию:

1.по целевому назначению:

- социальные ВБФ (предназначены для фи­нансирования расходов на социальную защиту населения, выплату пенсий, пособий, обязательное медицинское стра­хование и т.п.);

- прочие ВБФ (предназначены для целевого финансирования расходов на дорожное хозяйство, при­родоохранные мероприятия и т.д.).

2. по форме:

- ВБФ в форме бюджетов;

- ВБФ в форме специальных счетов (отличаются от бюджетов меньшей регламентацией порядка формирования и использования средств и отсутствием полно­ценного бюджетного процесса).

3. по видам (пенсионные, соци­ального страхования, медицинского страхования, безработицы (занятости), экологические, дорожные и др.)

4. по уровням управления:

- федеральные (общенациональные);

- региональные;

- местные.

В состав государственных целевых централизованных внебюджетных фондов входят: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ст. 144 БК РФ).

Состав ВБФ может меняться. Так, до 2001 г. осуществлял свою деятельность Государственный ВБФ занятости населения, но затем его функции были переданы в Федеральную службу по труду и занятости населения, а выплата пособий по безработице теперь осуществляется непосредственно за счет средств федерального бюджета.

Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

Налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во ВБФ, т.к. они имеют свои собственные источники формирования доходной базы.

Федеральным законом № 212-ФЗ от 24.07.2009 г. (в редакции от 28.11.2011 N 339-ФЗ) «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», единый социальный налог с 1 января 2010 г. был заменен страховыми взносами, напрямую перечисляемыми в вышеуказанные фонды.

В данном законе были обозначены объекты обложения страховыми взносами для плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам и определена база для начисления страховых взносов для плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам.

В соответствии со ст. 12 данного закона с 1 января 2011 года применяются следующие тарифы отчислений страховых взносов:

1) в Пенсионный фонд РФ- 26 %;

2) в Фонд социального страхования РФ - 2,9 %;

3) в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 3,1 %, с 1 января 2012 года - 5,1 %;

4) в территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 2,0%, с 1 января 2012 года - 0,0 %.

В ст. 5 данного закона указаны плательщики страховых взносов, являющиеся страхователями, определяемыми в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, к которым относятся:

1) лица, производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам:

а) организации;

б) индивидуальные предприниматели;

в) физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями;
2) индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой (далее - плательщики страховых взносов, не производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам), если в федеральном законе о конкретном виде обязательного социального страхования не предусмотрено иное.

3. Федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования могут устанавливаться иные категории страхователей, являющихся плательщиками страховых взносов.

Наиболее крупным по составу аккумулируемых ресурсов является Пенсионный фонд РФ, образованный Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 и ст. 8 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации». На его долю приходится более 80 % средств поступающих во все социальные внебюджетные фонды, и его составляет бюджет почти 50% федерального бюджета.

Участниками правоотношений по обязательному пенсионному страхованию являются субъекты обязательного пенсионного страхования, в том числе:

Федеральные органы государственной власти;

Страховщик - Пенсионный Фонд;

Страхователи – хозяйствующие субъекты, производящие выплаты физическим лицам;

Застрахованные лица – лица, на которые распространяется обязательное пенсионное страхование.

Порядок, размеры и условия уплаты страховых взносов, уплачиваемых работодателями и гражданами в Пенсионный Фонд, ежегодно устанавливаются федеральными законами.

Страховые взносы начисляются на все виды оплаты труда (в денежном или натуральном выражении, по всем основаниям), из которых в соответствии с Законом «О государственных пенсиях в РФ» исчисляется пенсия.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный Фонд и его территориальные органы открывают индивидуальный лицевой счёт с постоянным страховым взносом, выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования.

Гражданин, впервые поступивший на работу по трудовому договору, получает страховое свидетельство по месту работы.

Гражданам, не имеющим по каким-либо причинам права на трудовую пенсию, устанавливается социальная пенсия на условиях и в порядке, которые определяются Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Пенсионный фонд подотчетен Федеральному Собранию РФ. Общее руководство Пенсионным Фондом осуществляется правлением, оперативное управление – исполнительной дирекцией. Состав правления фонда утверждается Государственной думой. В субъектах РФ органами оперативного управления являются отделения Пенсионного Фонда, а в городах и районах – уполномоченные отделения.

Правление Пенсионного Фонда и его исполнительная дирекция для обеспечения сбалансированности доходов и расходов осуществляют перераспределение средств Фонда между регионами.

Вторым по значению среди внебюджетных социальных фондов является Фонд социального страхования РФ (ФСС), созданный 7 августа 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации», действующий на основании Положения «О Фонде социального страхования РФ» от 12 февраля 1994 г. № 101, и представляет собой специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, и предназначен для управления финансами государственного социального страхования.

Основными задачами ФСС являются: обеспечение населения государственными пособиями (по временной нетрудоспособности, пособиями по уходу за детьми, на погребение и т.д.); санаторно-курортным лечением; участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников и т.д.

Общее руководство ФСС осуществляет правление. Председатель ФСС и его заместители назначаются Правительством РФ. Организация работы ФСС построена по территориальному принципу и включает региональные отделения на территории субъектов РФ. Бюджет ФСС и отчёт о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением ФСС утверждаются его председателем.

Большая часть взносов на социальное страхование остается в распоряжении страхователя. По истечении финансового года, если у страхователя остаются неиспользованными средства, он обязан их перечислить в федеральный и региональный бюджеты.

В то же время в случае превышения фактических расходов над суммой начисленных страховых взносов страхователь не имеет права приостанавливать выплату пособий. Недостаток средств ему возмещается за счет исполнительного органа ФСС.

По санаторно-курортному обслуживанию, исполнительный орган утверждает страхователю лимит средств, которые он может использовать на приобретение путевок.

Система Фондов обязательного медицинского страхования, (ФОМС) образована в соответствии с Законом РСФСР «Об обязательном медицинском страховании граждан РСФСР» от 28 июня 1991 г. № 1499-1, который определил правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование – составная часть государственного социального страхования призвана обеспечить всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования.

Введение обязательного медицинского страхования означало для государственного здравоохранения переход к смешанной системе финансирования – бюджетно-страховой.

ФОМС – самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, руководство деятельностью которых осуществляет Правление и исполнительная дирекция во главе с исполнительным директором, который назначается Правительством РФ по согласованию с Правлением фонда.

Территориальные фонды ОМС создаются местными органами власти и действуют на основании Положения о территориальном фонде ОМС.

Уплата страховых взносов, зачисляемых в ФОМС и ТОМС, осуществляется в соответствии с НК РФ.

На территории Российской Федерации медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном (ОМС) и добровольном (ДМС).

Обязательное медицинское страхование является всеобщим и реализуется по единым правилам и программам ОМС, которые включают «гарантируемый» объём и условия оказания медицинской и лекарственной помощи гражданам.

Субъектами ОМС являются граждане РФ, страхователи, страховые медицинские организации и медицинские учреждения.

Страхователями при ОМС выступают:

1. Для неработающего населения - органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, с учётом территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение.

2. Для работающего населения – хозяйствующие субъекты различных форм собственности, физические лица.

Добровольное медицинское страхование может быть коллективным и индивидуальным, и обеспечивает населению получение дополнительных медицинских услуг сверх установленных программами ОМС.

ДМС осуществляется за счет прибыли хозяйствующих субъектов и личных средств населения посредством заключения договоров.

Страхователями при ДМС выступают граждане (в случае индивидуального страхования) или работодатели, представляющие интересы своих работников.

Каждый гражданин РФ, в отношении которого заключен договор медицинского страхования или который заключил такой договор самостоятельно, получает страховой медицинский полис, по которому застрахованное лицо получает бесплатно гарантированный объём медицинских услуг.

В целом государственные ВБФ решают две основные задачи:

1. Обеспечение финансовыми ресурсами приоритетных направлений социальной сферы;

2. Расширение социальных услуг предоставляемых населению.

Внебюджетные фонды имеют ряд преимуществ:

- государство получает дополнительный источник финансирования для решения социальных программ;

- возможность использования для покрытия бюджетного дефицита;

- фонды более автономны.

Расходы бюджетов государственных ВБФ осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Реформирование деятельности внебюджетных фондов. Изменение формирования ВБФ является одним из важных направлений реформирования финансовых отношений в России.

Существующая в России система социального страхования ещё далека от совершенства. Её главным недостатком считается отсутствие системы дифференциации страховых взносов, что не позволяет использовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат.

Одна из насущных проблем - сокращение бюджетного финансирования, что затрудняет реализацию Закона об ОМС.

Размеры тарифа (взноса) не обеспечивают финансового покрытия медицинской помощи даже работающему населению страны, численность которого постепенного сокращается. Большая часть застрахованных это неработающее население, которое более всего нуждается в медицинской помощи, и обслуживание которых оплачивает государство.

Платежи на неработающее население за счёт средств бюджета сокращают возможности государства по финансированию профилактической работы.

В условиях, когда снижается численность всех занятых в экономике, в общей численности трудоспособного населения, возникает объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или трудовым стажем.

В настоящий момент выделяют две основные проблемы формирования системы ВБФ РФ:

1. Высокий уровень социальных платежей в издержках производства и реализации продукции;

2. Большие затраты на содержание аппарата ВБФ.

В настоящее время финансовыми источниками социальных услуг служат как ВБФ, так и федеральный, субъектный и местные бюджеты.

Так в бюджетной системе налицо присутствует дублирование источников пенсионного, социального и медицинского страхования.

Второе направление развития социальных фондов – снижение совокупного уровня косвенного обложения и унификация различных пособий и дотаций.

Третье направление - реформирование структуры ВБФ и сокращение расходов на содержание многочисленного персонала.

Кроме государственных ВБФ (включая социальные фонды субъектов РФ) в России осуществляют свою деятельность и негосударственные социально-экономические фонды.

Контрольные вопросы:

1. Чем была вызвана необходимость создания государственных внебюджетных фондов.

2. Назовите источники формирования и функции Пенсионного фонда.

3. Какие функции выполняет Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ.

4. За счет, каких средств формируется Фонд социального страхования РФ.

5. Что такое внебюджетные фонды и какая их экономическая роль в современной рыночной экономике.