Глава II. Особенности правосубъектности несовершеннолетних 8 page

--------------------------------

<1> ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Российская газета. 2006. 31 дек.

<2> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка... в 2003 году // <http://detirossii.ru/Libr_st_doc230304.htm>.

<3> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

ФЗ N 258-ФЗ о внесении изменений были внесены изменения в Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, в ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <1>, в ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>. В соответствии с ними с 1 января 2008 г. органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления лишаются указанной функции. Однако, несмотря на повышение уровня органов опеки и попечительства с местного на региональный уровень, данная мера является технической и качественно не изменяет ситуацию в области обеспечения защиты прав несовершеннолетних.

--------------------------------

<1> ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Российская газета. 2003. 8 окт.

<2> ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Российская газета. 1999. 19 окт.

Вопросы организации и деятельности ООиП по-прежнему определяются в региональном законодательстве об опеке и попечительстве, в СК РФ и ГК РФ, а с 1 сентября 2008 г. еще и в ФЗ "Об опеке и попечительстве". Однако в связи с принятием ФЗ N 48-ФЗ качественных изменений по совершенствованию механизма работы ООиП внесено не было.

Во-первых, ФЗ "Об опеке и попечительстве" нацелен на регулирование исключительно отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами (ст. 1). Поэтому его нормы могут применяться к отношениям с участием несовершеннолетних, имеющих попечение своих родителей, только избирательно в тех пределах, которые определены ст. 37 ГК РФ. А определены эти пределы очень неконкретно.

Во-вторых, несмотря на принятие ФЗ "Об опеке и попечительстве", сохраняется региональная модель ООиП, так как в каждом регионе, как и прежде, останется свой механизм работы ООиП. В соответствии с п. 3 ст. 3 ФЗ N 48-ФЗ отношения по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами регулируются законами субъектов РФ по вопросам, не урегулированным непосредственно Федеральным законом об опеке и попечительства.

Кроме того, передача функций ООиП органам власти субъектов РФ не означает формирование единого государственного органа по осуществлению функций опеки и попечительства, действующего по единым правилам. Попытка унифицировать законодательство регионов по опеке и попечительству была предпринята Министерством образования и науки РФ, разработавшим Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ <1>. Однако данные Рекомендации являются очень общими, не содержат конкретных предписаний по созданию единого механизма деятельности ООиП при реализации несовершеннолетними своих прав (семейных, гражданских, жилищных). К Рекомендациям прилагается модель Закона субъекта РФ "Об организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ". Согласно этой модели в субъектах РФ уже приняты соответствующие региональные Законы <2>. Какого-либо прогресса в вопросах обеспечения реализации и защиты прав несовершеннолетних с помощью ООиП данные законы, как и сама модель, по которой они написаны, не достигают. Основной предмет регулирования модельного закона состоит в определении общих полномочий органов власти субъектов по опеке и попечительству и взаимодействия региональных и местных органов власти в вопросах опеки и попечительства. Такое развитие правового регулирования выявляет сугубо административный подход к реформированию ООиП, который совершенно не связан с тем, что ООиП являются составной частью механизма реализации семейных, гражданских, жилищных и других прав несовершеннолетних и иных граждан, нуждающихся в особой правовой и социальной защите.

--------------------------------

<1> Министерство образования и науки РФ. 6 июля 2007 г. Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации: письмо Минобрнауки РФ от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06.

<2> Закон Ростовской области от 26 декабря 2007 г. N 830-ЗС "Об организации опеки и попечительства в Ростовской области" // Наше время. 2007. N 441-447; Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г. N 1370-КЗ "Об организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Краснодарском крае" // СПС "КонсультантПлюс"; Закон Воронежской области от 5 декабря 2007 г. N 151-ОЗ "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс"; Закон Ярославской области от 9 ноября 2007 г. N 70-з "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству" // СПС "КонсультантПлюс".

В-третьих, в ФЗ N 48-ФЗ порядок управления имуществом несовершеннолетних не согласован с положениями ГК РФ, а также имеются внутренние противоречия в самом Законе об опеке и попечительстве. Основные положения ГК РФ, определяющие порядок управления имуществом подопечных, не конкретизированы в ФЗ N 48-ФЗ, а продублированы, остались значительные пробелы в регулировании вопросов управления имуществом несовершеннолетних. В то время как участие ООиП составляет важный элемент в механизме осуществления гражданских, жилищных и семейных прав несовершеннолетних граждан. Это подтверждается следующими нормами гражданского законодательства (ст. 20, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 37, 40, 172, 175, 292, 575 ГК РФ и др.). Данные нормы должны поддерживать значение ООиП в механизме осуществления и защиты прав несовершеннолетних, недееспособных, не полностью дееспособных лиц. Однако реальная ситуация в области прав детей, недееспособных (частично дееспособных) субъектов свидетельствует о декларативной функции ООиП и несовершенстве правового механизма реализации прав лиц, не обладающих необходимым объемом дееспособности. Содействие несовершеннолетним (недееспособным) гражданам в осуществлении их прав со стороны законных представителей и ООиП во многом является номинальным, т.е. не подкреплено правовыми институтами восстановления нарушенных прав и ответственностью за невыполнение указанного содействия.

В связи с тем, что разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке и попечительстве, связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на жилище, права на выбор места жительства и пр.), нормы, регулирующие такие отношения в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ <1>. Поэтому положение ФЗ N 48-ФЗ, допускающее возможность регулирования деятельности ООиП на уровне субъектов РФ в части, не урегулированной Законом об опеке и попечительстве, не соответствует Конституции РФ.

--------------------------------

<1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка... в 2003 году // <http://detirossii.ru/Libr_st_doc230304.htm>.

Более того, ФЗ "Об опеке и попечительстве" не создал единого порядка деятельности ООиП в РФ, действующего на федеральном уровне. Такой порядок носит комплексный характер и установлен в названном Законе, в ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, нормы которых в регулировании одних и тех же вопросов разрознены и бессистемны. Следствием этого является то, что законодательно не решен вопрос о действительном и единообразном обеспечении прав несовершеннолетних на жилое помещение (место жительства) в случае развода и раздельного проживания родителей, при продаже жилого помещения, в котором проживает ребенок, при распоряжении жилым помещением, доля в праве на которое имеется у несовершеннолетнего. Это означает, что несовершеннолетний может легко стать бездомным и оказаться на улице. Положения ст. 37 ГК РФ не находятся в системе с другими нормами гражданского, семейного, жилищного законодательства (в частности, с нормами ст. 20, 26, 28, 168, 175, 575 ГК РФ, ст. 60, 65 СК РФ, ст. 31 ЖК РФ). Следствием этого являются противоречия в судебной практике, ярким примером которых можно считать противоположные ответы Верховного Суда РФ в Обзорах судебной практики по жилищным делам (ответ на вопрос 18 в Обзоре за III квартал 2005 г., ответ на вопрос 4 в Обзоре за III квартал 2007 г.). Системности не создал и ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Согласно ФЗ N 48-ФЗ особо выделены некоторые сделки, которые можно совершать только при определенных условиях. Среди них внесение денежных средств в кредитные организации (п. 3 ст. 19), заключение кредитных договоров и договоров займа (п. 4 ст. 19), предоставление имущества, принадлежащего подопечному, в залог (п. 5 ст. 19), предоставление имущества в пользование (п. 5 ст. 19), осуществление сделок по распоряжению недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному, таких, как договор ренты, мены, иных сделок, влекущих отчуждение имущества, т.е. переход права собственности на него от несовершеннолетнего к третьему лицу (ст. 20). В остальном правила совершения сделок с имуществом несовершеннолетних практически совпадают с положениями ГК РФ (п. 1 ст. 21 Закона). Но, несмотря на наличие незначительного числа специальных положений по управлению имуществом подопечных, Закон заметно противоречит ГК РФ, что нельзя рассматривать как положения lex specials.

Так, согласно п. 3 ст. 16 ФЗ "Об опеке и попечительстве" имущество несовершеннолетнего, достигшего 14 лет, может быть передано в пользование его попечителю органом опеки и попечительства, что противоречит ст. 26 ГК РФ и является прямым обходом запрета, установленного п. 3 ст. 37 ГК РФ. Это относится и к передаче в пользование опекуну имущества малолетнего ребенка.

Согласно п. 3 ст. 19 ФЗ N 48-ФЗ попечитель вправе давать согласие на внесение денежных средств подопечного только в кредитные организации, не менее половины акций (долей) которых принадлежат РФ. По ГК РФ (пп. 3 п. 2 ст. 26) вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими несовершеннолетний, достигший 14 лет, вправе самостоятельно, без согласия попечителя.

Имущество несовершеннолетнего согласно п. 5 ст. 19 ФЗ N 48-ФЗ может быть предоставлено в пользование иным лицам на срок, не превышающий пять лет. На более длительный срок предоставление имущества подопечного в пользование допускается с предварительного разрешения ООиП. Из этой нормы можно сделать вывод, что для передачи имущества подопечного в пользование на срок до пяти лет разрешение ООиП не требуется. В то же время ст. 21 этого же Закона и ст. 37 ГК РФ в качестве обязательного условия для любых сделок по передаче имущества подопечного в пользование устанавливают предварительное разрешение ООиП. Есть и другие несоответствия ФЗ "Об опеке и попечительстве", которые будут рассмотрены далее.

В ФЗ N 48-ФЗ определена письменная форма разрешения ООиП на сделку несовершеннолетнего и срок, в течение которого ООиП должны предоставить разрешение или отказ в выдаче разрешения на сделку с имуществом несовершеннолетнего. ООиП обязаны принять решение в течение пятнадцати дней с даты подачи опекуном или попечителем заявления о предоставлении такого разрешения (п. 3 ст. 21). Несмотря на принятие специального Федерального закона об опеке и попечительстве в законодательстве нет терминологического единства относительно акта ООиП, посредством которого осуществляется контроль за некоторыми сделками несовершеннолетних. Так, в ст. 21 ФЗ N 48-ФЗ и ст. 37 ГК РФ речь идет о разрешении ООиП, а в ст. 292 ГК РФ - о согласии ООиП. Аналогичный термин "согласие" используется и в ЖК РФ (п. 4 ст. 72). Поэтому разрешение и согласие ООиП следует рассматривать, во-первых, как один и тот же акт, во-вторых, как акт органа власти, который предусмотрен законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ) и относится в системе юридических фактов к группе юридических актов, в-третьих, как акт, являющийся элементом механизма реализации гражданских прав несовершеннолетних.

Отсутствие единой системы ООиП, единого нормативно установленного порядка деятельности этих органов <1>, отсутствие контроля за деятельностью ООиП и единообразного понимания самими органами механизма осуществления гражданских прав подопечных лиц при несовершенстве гражданского, семейного и жилищного законодательства приводят к частому нарушению прав граждан и, кроме того, к нарушению базового конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. В докладе Уполномоченного по правам ребенка обращается внимание на то, что в настоящее время ООиП фактически выполняют функции федерального масштаба, однако разрознены, неподконтрольны, руководствуются в своей деятельности отрывочными указаниями федеральных нормативных актов, а также противоречивым региональным законодательством, не способны эффективно защищать права граждан и недостаточно финансируются.

--------------------------------

<1> ФЗ "Об опеке и попечительстве" не устанавливает этот единый порядок, так как действует вместе с ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, нормы которых между собой не до конца согласованы.

Опыт работы ООиП в Ростовской области был обобщен Международным банком реконструкции и развития <1>, который проиллюстрировал сложную ситуацию в системе этих органов. Как и в других регионах России, почти все инспекторы по делам детей являлись педагогами по образованию, вследствие чего они не обладали необходимыми профессиональными навыками работы со сложными социальными и юридическими проблемами, с которыми связано большинство дел несовершеннолетних детей. Справочные материалы и сборники инструкций не являлись полными; большая часть их устарела. Например, в одном из районов г. Ростова-на-Дону в органе опеки и попечительства работал всего один сотрудник (детский инспектор). Он отвечал за 34 тысячи человек детского населения, кроме того, он должен был осуществлять надзор за двумя детскими домами, в которых проживают примерно 200 детей. В 1999 г. у него было приблизительно 500 дел, из которых одна треть должна была быть передана в суд. Почти половина дел была связана с жилищными условиями (рассмотрение и разрешение продажи или обмена жилплощади, на которой проживали дети). Он должен был сам готовить всю документацию, включая юридические документы для судебных слушаний. По образованию он педагог, а не юрист <2>. По данным исследования МБРР, в целом по России насчитывается очень мало судов, имеющих судей, специализирующихся на делах несовершеннолетних (и только лишь по усыновлению). В России отсутствует единая система судопроизводства для несовершеннолетних. На момент проведения анализа аналитики МБРР отметили, что в Ростовской области существовал региональный орган ООиП, однако он не располагал никакой статистической информацией по работе, осуществляемой соответствующими муниципальными органами, и не осуществлял надзора за их работой в силу отсутствия для этого юридической основы <3>.

--------------------------------

<1> Доклад Всемирного банка, отдел социальных программ. Регион Европы и Центральной Азии: Положение детей в Российской Федерации. Итоги социальной политики 1990-х годов и перспективы / Пер. с англ. М., 2003.

<2> Доклад Всемирного банка. Указ. соч. С. 86 - 87.

<3> Вопросы контроля за деятельность ООиП внутри системы ООиП, сформированной уже на региональном уровне, также остаются не достаточно урегулированными. Согласно ст. 27 ФЗ "Об опеке и попечительстве" контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством РФ и законами субъектов РФ органы и должностные лица. Таким образом, установлена система двойного контроля: федерального и регионального уровней. В то время как эффективнее было бы создание универсальной системы ООиП и единого контроля за их деятельностью - федерального.

Изложенные проблемы свидетельствуют о необходимости комплексного подхода к реформированию системы ООиП и определению места этих органов в механизме реализации гражданских прав особо незащищенной категории субъектов (несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных).

Для решения существующих проблем в сфере защиты прав указанных категорий граждан требуется:

- создание единой федеральной (а не региональной) системы ООиП, обеспеченной единообразным финансированием, управляемой и подконтрольной одному федеральному органу исполнительной власти;

- установление в актах гражданского, семейного и жилищного законодательства согласованного механизма реализации прав несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных лиц с участием ООиП. Определение одинаковых правовых последствий несоблюдения норм, специально направленных на обеспечение прав указанных лиц, и, прежде всего, стабилизация положений ст. 37 ГК РФ, закрепление универсального подхода к реализации и защите прав особых категорий граждан <1>;

--------------------------------

<1> Принятый Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" не согласовывает механизм реализации гражданских, жилищных, семейных прав несовершеннолетних, а напротив, во многих своих положениях вступает в противоречия с нормами ГК РФ и СК РФ.

- исключение противоречий между ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ и ФЗ "Об опеке и попечительстве", противоречий между ФЗ "Об опеке и попечительстве" и ФЗ N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

- правовое закрепление единого порядка осуществления функций ООиП в отношении всех несовершеннолетних (имеющих и не имеющих попечение родителей), тем самым обеспечение единообразия процедуры защиты прав личности на всей территории РФ <1>;

--------------------------------

<1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка... в 2003 году // <http://detirossii.ru/Libr_st_doc230304.htm>.

- закрепление ответственности ООиП за осуществление своей деятельности независимо от вины;

- обязательное введение в систему ООиП квалифицированной юридической службы.