Базовая модель контроля исполнения законов

Экономически ориентированный анализ процессов исполне­ния законов под эгидой государства активно осуществлялся еще в XVIII столетии в работах Ш. Монтескье (1748), К. Беккариа (1770) и Дж. Бентама (1789), после чего интерес к подобным исследованиям пропал вплоть до появления знаменитой статьи Г. Беккера «Преступление и наказание: экономический подход» [Becker, 1968], породившей обширную литературу.

В соответствии с упомянутыми и другими публикациями, базовую модель экономической теории контроля исполнения законов можно очертить следующим образом. Пусть имеется экономический агент (индивид или фирма), решающий, совер­шить ли ему действие, определенно причиняющее какой-либо вред (случай стохастически причиняемого вреда будет рассмот­рен ниже). Если он совершит действие, то получит некоторую выгоду, однако одновременно столкнется с риском быть пойман­ным, признанным виновным и наказанным.

При этом правило (закон), в соответствии с которым опре­деляется ответственность, может быть как безусловным, или строгим (субъект, причинивший вред, признается ответственным независимо от характеристик его поведения), так и условным (fault-based). В последнем случае индивид, причинивший вред, признается ответственным и наказывается, только если в своем поведении он отклонился в худшую сторону от установленного стандарта вины (a fault standard). Правило условной ответствен­ности широко используется, например, применительно к несчаст­ным случаям (в форме правила небрежности; см. выше), а так­же во многих случаях использования схем государственного ре­гулирования, когда наказанию подвергается только та сторона, которая отступила от установленного регулирующего стандарта, например при превышении допустимых норм загрязнения окружающей среды.

Санкции, применяемые к нарушителю, могут иметь харак­тер денежных штрафов, тюремного заключения либо комбина­ции того и другого.

Совершит ли агент вредоносное действие, определяется его оценкой ожидаемой полезности. Очевидно, действие будет со­вершено, если оно увеличит ожидаемую полезность агента, при­нимающего во внимание непосредственную выгоду, которую он получит от этого поступка, а также вероятность, форму и уро­вень санкции, которой он может быть подвергнут. Важно под­черкнуть, что в рамках базовой модели предполагается, что как вероятность санкционирования, так и величина или уровень санкции известны агенту²³. В исходном варианте базовой мо­дели предполагается также, что агент нейтрален по отношению к риску наложения санкций.

Предпосылкой базовой модели является отсутствие соци­альных издержек наложения штрафов, поскольку они представ­ляют собой простой денежный трансферт. В то же время тюрем­ное заключение сопряжено с социальными издержками, обуслов­ленными расходами общества на содержание тюрем, а также с отрицательной полезностью, получаемой заключенными. В дей­ствительности, конечно, взимание штрафов сопряжено с издерж­ками, необходимыми для вынесения судебного приговора, и соб­ственно сбором штрафов. Если принять это обстоятельство во внимание, то оно проявится, однако, только в том, что более высоким должен оказаться размер оптимальных штрафов, по­скольку он должен будет не только покрывать нанесенный ущерб, но и издержки на функционирование системы наказания нару­шителей. При этом качественный характер выводов остается неизменным, поскольку часть издержек правоохранительной системы уже включена в рассмотрение в базовой модели: в ней предполагается, что для увеличения вероятности обнаружения и наказания нарушителя государство должно потратить больше ресурсов на функционирование правоприменительной системы.

Общественное благосостояние в рамках рассматриваемой базовой модели трактуется как сумма ожидаемых полезностей

²³ Существует ряд исследований, в которых эта предпосылка ослабля­ется в нескольких направлениях. Так, в работе [Bebchuk and Kaplow, 1992] разбирается случай, когда агент ошибочно оценивает вероят­ность санкционирования, в работе [Kaplow, 19906] изучается ситуа­ция, где агенты могут осуществлять расходы на приобретение инфор­мации относительно санкций, в работе [Sah, 1991] рассматривается процесс обучения агентов относительно действительного уровня контроля исполнения закона. Эмпирические данные относительно знаний правонарушителей об ожидавших их санкциях приведены в работе [Wilson andHerrnstein, 1985].

индивидов. Ожидаемая полезность индивида зависит от того, совершил ли он вредоносное действие, подвергся санкциям, стал жертвой вредоносного действия, и от его налоговых платежей, представляющих издержки функционирования системы контроля исполнения законов. Из этой величины вычитается величина полученных с него штрафов. Если индивиды нейтральны к риску, общественное благосостояние может быть выражено просто как индивидуальные выгоды, полученные от совершенных ими дей­ствий, уменьшенные на причиненный им вред и издержки фун­кционирования системы контроля. При этом предпосылка о том, что все индивидуальные выгоды представлены в совокупном общественном благосостоянии (включая, например, удовольствие, которое получает от своих действий маньяк-убийца), может быть легко ослаблено без влияния на общие выгоды. Исключение такого рода выгод из общественного благосостояния будет означать, что большее число действий должно трактоваться как социально нежелательное и оптимальные санкции и усилия по контролю исполнения законов должны быть выше.

Задача, которую решают власти, осуществляющие контроль исполнения законов, заключается в максимизации обществен­ного благосостояния путем выбора издержек контроля или, что то же, вероятности обнаружения нарушения закона, а также выбора уровня санкций, их формы (штраф, тюремное заключе­ние или их комбинация) и правила определения ответственно­сти (строгая или условная).

Рассмотрим сначала выбор оптимальных параметров контро­ля в предположении, что вероятность обнаружения нарушения фиксирована. Тогда объектом выбора становятся форма и уровень санкций при действии строгой и условной ответственности.

Строгая ответственность. Предположим, что единствен­ной формой санкций являются штрафы и агенты нейтральны к риску. Тогда оптимальный штраф F- Н/Р, т.е. равен отноше­нию величины ущерба к вероятности обнаружения нарушения. Именно при такой величине ожидаемый штраф оказывается рав­ным наносимому ущербу. Этот штраф будет оптимальным, посколь­ку при таком штрафе индивид станет совершать вредоносные по­ступки, если и только если его выгода (уменьшенная на величи­ну штрафа) все равно превышает наносимый поступком вред, т.е. общественное благосостояние увеличивается. Эта фундамен­тальная формула была фактически получена еще Дж. Бентамом и затем в различных вариантах повторена во многих других работах.

Если индивид стремится избежать риска, оптимальный штраф будет ниже, чем в рассмотренном случае, по двум причинам. Во-первых, поскольку избегающий риска индивид легче под­дается сдерживанию, чем нейтральный к риску агент, штраф для первого не должен быть столь же велик, как и для второго, для достижения одинакового эффекта сдерживания нарушений законов. Во-вторых, уменьшение штрафов снижает принимае­мые на себя риски индивидов, решивших совершить вредонос­ный поступок, т.е. повышает общественное благосостояние. Однако одновременно уменьшение штрафов также и увеличи­вает число агентов, готовых принять на себя риск совершения про­ступка, поэтому в целом ситуация оказывается неоднозначной.

Теперь предположим, что формой санкций является тюрем­ное заключение, т.е. что санкционирование сопряжено с издерж­ками. В этом случае простая формула для определения опти­мального наказания отсутствует. Как показано в работе [Polinsky andShavell, 1984], оптимальными с точки зрения общественно­го благосостояния могут оказаться такие сроки тюремного за­ключения, которые сдерживают нарушения как в недостаточной, так и чрезмерной (с экономической точки зрения) степени. С одной стороны, относительно короткие сроки заключения, об­условливая недостаточное сдерживание правонарушений, явля­ются социально желательными, поскольку при этом снижаются издержки содержания в тюремной системе тех агентов, кто ре­шился совершить вредоносное действие. С другой стороны, от­носительно длительные сроки заключения, вызывая чрезмерное сдерживание, также могут быть социально желательными, по­скольку снижаются совокупные издержки содержания тюремной системы из-за сокращения числа индивидов, решившихся на совершение правонарушения.

Если рассмотреть теперь совместное использование штрафов и тюремного заключения, легко заметить, что в такой системе штрафы должны использоваться в максимальной степени, так что лишь «остаток» наказания, которое нельзя взыскать из-за огра­ниченности имущества нарушителя, должен «добираться» за счет тюремного заключения.

Обоснование (на качественном уровне) этого положения свя­зано с тем, что взимание штрафов в модели предполагается ли­шенным издержек, в то время как содержание тюрем сопряже­но с издержками для общества [Becker, 1968]. Пусть F- штраф, Меньший, чем максимальный F_m, a / — большее нуля время тю­ремного заключения. Будем приближать fk F, одновременно

уменьшая t, чтобы отрицательная полезность комбинированно­го наказания оставалась неизменной. В этом случае как сдержи­вание, так и величина наносимого вреда также останутся неиз­менными, в то время как издержки наказания будут снижаться, увеличивая тем самым общественное благосостояние. Следова­тельно, оптимальным будет максимальное использование штраф­ных санкций до тюремного заключения. Вместе с тем, в случаях, когда имущество нарушителя представляет собой ненаблюдаемую величину, более предпочтительным оказывается преимущественное использование тюремного заключения [Levitt, 19976].

Условная ответственность. Как было показано в главе 3, компенсации, равные, превосходящие или даже несколько мень­шие, чем нанесенный ущерб, оказываются достаточными для того, чтобы вызвать оптимальное с общественной точки зрения пове­дение потенциальных виновников при применении правил не­брежности. Аналогичная логика применима и к общему случаю условных правил ответственности, для которых санкция в раз­мере Н/Р, означающая, что ожидаемая величина санкции равна ожидаемому ущербу, играет роль компенсации в упомянутой главе.

В случаях когда агенты стремятся избегать риска или же в качестве санкции используется тюремное заключение, условная ответственность получает преимущество перед строгой (безуслов­ной) ответственностью: индивиды, ведущие себя оптимально, но тем не менее причиняющие вред, не будут наказаны, что сэко­номит социально дорогостоящие издержки наложения наказания: ведь в случае применения штрафных санкций агенты, ведущие себя оптимально, вообще не принимают на себя никаких рис­ков, а в случае тюремного заключения к ним не применяется ограничение их свободы [Shavell, 1982a]. Вместе с тем, приме­нение правила условной ответственности более сложно, поскольку требует от контрольных органов предварительного установления стандарта вины, а также оценивания того, нарушило ли совер­шенное действие этот стандарт.

Оптимальный контроль исполнения законов с переменной вероятностью обнаружения нарушителя. Пусть теперь власти определяют оптимальные расходы на осуществление контроля исполнения законов, т.е. оптимальную вероятность обнаруже­ния правонарушителя.

В условиях применения правила строгой ответственности, если санкциями являются только штрафы, а агенты нейтральны к риску, оптимальный уровень штрафов максимален (F_m), а оптимальная

вероятность низка. Обоснование такой политики заключается в том, что, если штрафы не максимальны, общество может сэкономить средства путем одновременного повышения штрафов и снижения вероятности, не уменьшая степени сдерживания нарушений. Действительно, если F< F_m, то увеличение штрафа до F_m и снижение вероятности от Р до (F/F_m)P сохранит ожи­даемый штраф на уровне PF, так что уровень сдерживания останется неизменным, но расходы на контроль снизятся, что приведет к росту общественного благосостояния [Becker, 1968], [Polinsky and Shavell, 1979].

Если агенты стремятся избегать риска, оптимальные штрафы могут быть меньше максимальных. Дело в том, что использова­ние очень высоких штрафов возлагает существенные издержки принятия риска на агентов, решивших совершить вредоносные действия, что приводит к снижению общественного благосостоя­ния [см. там же].

Предположим теперь, что санкции за нарушения представ­ляют собой тюремное заключение и агенты нейтральны к риску заключения в тюрьму, т.е. отрицательная полезность одного года пребывания в тюрьме одна и та же для каждого дополнительно­го года заключения. Тогда оптимальный срок заключения дол­жен быть максимальным по уже знакомым причинам: если срок заключения увеличивается, а вероятность обнаружения нарушения снижается так, чтобы ожидаемые санкции оставались неизмен­ными, ни поведение индивидов, ни издержки установления на­казания не изменятся, однако затраты на обнаружение наруше­ний сократятся [Shavell, 1991 b]. Если же индивиды стремятся избегать риска тюремного заключения, т.е. отрицательная полез­ность каждого года заключения увеличивается с числом таких лет, аргументы в пользу максимизации сроков тюремного заключе­ния становятся еще более четкими, чем в случае агента, ней­трального к риску: когда продолжительность заключения возра­стает, вероятность обнаружения правонарушения может быть снижена даже в большей степени, чем в риск-нейтральном случае без снижения уровня сдерживания. Следовательно, при этом не только будет достигаться экономия расходов на функциониро­вание системы контроля, но и снижаться социальные издержки заключения в тюрьму, поскольку уменьшается ожидаемое время пребывания в ней [Polinsky and Shavell, 1999<з].

В случае когда в качестве санкций применяются и штрафы, и тюремное заключение, оптимальной политикой контроля Исполнения законов должно быть максимальное использование

штрафов, в то время как применение тюремного заключения нежелательно. К этому нужно добавить, что в отличие от слу­чая использования только тюремного заключения, оптимальная его продолжительность не может быть максимальной, даже если агенты нейтральны к риску или стремятся избегать риска за­ключения в тюрьму. Это объясняется тем, что если срок заклю­чения вырос, а вероятность обнаружения снизилась так, чтобы сдерживание осталось неизменным, то возникает большая опо­ра на заключение, чем на штрафы, что с общественной точки зрения обходится дороже [Shavell, 1991Й].

В случае применения правил условной ответственности наи­менее затратным способом обеспечения подчинения поведения стандартам вины является использование наивысших возможных санкций и одновременно наиболее низкой вероятности обнару­жения, что будет сдерживать агентов от совершения случайных ошибок. Обоснование этого положения заключается в том, что если все агенты, которые были бы признаны виновными, воз­держались от совершения правонарушения, то единственными издержками системы контроля остались бы те, которые связа­ны с установлением вероятности. А такие издержки минимизи­руются за счет назначения максимальных санкций и, соответ­ственно, низкой вероятности обнаружения. Отметим, что дан­ное положение не зависит от того, выступают ли в роли санкций штрафы или тюремное заключение, а также от отношения ин­дивидов к риску штрафов или заключения. Однако, как уже от­мечалось, определение вины может встретиться с трудностями. Ошибки будут влиять на сдерживание и могут привести к на­значению санкций, связанных с социальными издержками.