Билет. Основные этапы и особенности демократизации в Казахстане

Первый этап

1990-1993 годы были отмечены знаком перехода от перестройки к строительству суверенного государства, собственной политической системы. Причем суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей до той поры тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений. Наша республика была вынуждена начинать строить государственность на базе старой Конституции и союзных законов, которые абсолютно не отвечали новым реалиям. Были предприняты большие усилия для формирования первого поколения самостоятельных законодательных актов - это Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР, Законы "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР", "О местном самоуправлении и местных советах народных депутатов Казахской ССР", "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период".

Первым формальным результатом начавшегося демонтажа старой системы стало введение в Казахстане нового института высшего должностного лица - председателя Верховного Совета Казахской ССР, который обладал правом представления Казахстана в международных отношениях. Проведение в республике на рубеже 1990 года первых альтернативных выборов в высший представительный орган страны - Верховный Совет Казахской ССР также стало одним из знаковых событий первого этапа.

В тот же момент в Казахстане впервые был учрежден пост Президента, который являлся главой республики и обладал высшей распорядительно-исполнительной властью. В то же время право выступать от имени всего народа республики принадлежало Верховному Совету Казахской ССР, который реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство.

Провозглашение 25 октября 1990 года государственного суверенитета Казахской ССР стало первым актом, который открыл для Казахстана возможность самостоятельно определять пути своего развития. Помимо прочего в декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность для разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус республики как суверенного государства.

Важнейшим событием этого периода стало также принятие Конституционного закона "О государственной независимости Республики Казахстан" 16 декабря 1991 года. Наряду с этим после провозглашения независимости в стране произошел ряд значимых событий в экономической сфере. В частности, законодательное закрепление многообразия форм собственности, введение автономной экономической системы, основанной на относительно самостоятельной финансово-кредитной, налоговой и таможенной политике. Все более развивался частный бизнес и частное предпринимательство.

Либерализация общественной жизни была ознаменована также введением в стране многопартийности. Однако образовавшиеся тогда первые политические партии не отвечали требованиям устойчивой политической организации. Для большинства из них были характерны приверженность самым общим принципам демократии и, одновременно, отсутствие реальных альтернатив правительственному курсу реформ. Введение многопартийности в стране способствовало развитию свободы слова и формированию открытого информационного пространства. Начали появляться первые независимые СМИ и ростки конкурентного информационного рынка.

Также в эти годы были очерчены основные контуры системы государственного управления. В частности, в течение 1992 года поочередно были приняты Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР" и Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы". В Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций. В 1993 году был принят Закон "О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан", который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти.

Таким образом, на первом этапе демократизации в Казахстане происходила системная либерализация общественной жизни, но при этом, следует заметить, что демократические реформы тогда, по сути, были еще достаточно ограниченными.

Второй этап

В 1993-1995 годы изменения в политической системе общества происходили в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана в 1993 г., а также имели место два парламентских кризиса. В эти годы произошло обострение противоречий между ветвями власти, а также внутри элиты. И одна из наиболее ярко выраженных линий разлома в этой борьбе проходила по линии "Президент - Парламент".

Если быть предельно конкретным, то весь характер второго этапа демократизации в Казахстане был отражен в следующих событиях:

· законодательное закрепление одного из базовых принципов демократии - принципа разделения властей;

· Казахстан: распад, демократизация, многопартийность;

· проведение в марте 1994 года альтернативных выборов в Верховный Совет XIII созыва - высший представительный орган страны;

· формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов;

· создание Ассамблеи народа Казахстана в марте 1995 года.

Все эти шаги были предприняты после Конституции 1993 года, которая решила ряд актуальных проблем. В частности, она произвела серьезное усиление исполнительной власти, способной оперативно реагировать и управлять процессами экономической жизни, а также заложила основы для преодоления противоречий между новой, президентской формой правления, и старой системой советов.

Разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождались политическими баталиями, налицо была опасность перерастания общественной дискуссий в открытый политический конфликт. Сложность ситуации многократно увеличивалась в связи с крайне болезненной, а для определенной части общества к тому же нежелательной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. Поэтому, вполне закономерно, что разработка, обсуждение и принятие Конституции 1993 года вылились в бесконечный поиск компромиссных формулировок, устраивающих различные, порой противоречивые позиции. В результате окончательный текст Конституции отличался излишней универсальностью. Тем не менее при всех своих недостатках Конституция 1993 года сыграла положительную роль на втором этапе демократизации Казахстана. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной политической реформе.

В то же время в Конституции 1993 года неадекватным образом были решены вопросы, связанные с характером государственности, языковой проблемой, частной собственностью и гражданством. Именно эти проблемы исподволь стали основным лейтмотивом развернувшихся в этот период политических дискуссий.

Под влиянием этого процесса все более усиливалось общее противостояние внутри казахстанской элиты. В рамках существовавшей системы "сдержек и противовесов" имело место возрастание напряженности между двумя ветвями власти - представительной и исполнительной. Дальнейшее развитие ситуации логически привело к кризису внутри элиты.

Развернувшаяся критика отдельных положений Конституции 1993 года послужила катализатором возникновения в стране новых политических партий и объединений. Партийная палитра в этот период значительно разнообразилась, а традиционная схема - "либералы-реформаторы", "национал-патриоты", "ортодоксы-реакционеры" - в новых политических условиях стала неадекватной времени. В соответствии с изменившимися условиями процесс партийного строительства стал видоизменяться: были задействованы механизмы образования партий "снизу" и "сверху".

Третий этап

С 1995 по 2001 годы начался процесс создания современного стержня политической системы Казахстана. В этот период был взят курс на окончательное внедрение жесткого принципа разделения ветвей власти. Его наступление было ознаменовано принятием новой Конституции Республики Казахстан 1995 года. В этот период вся ответственность за развитие страны легла на плечи главы государства. Институт президентства в условиях постсоветской действительности оказался в роли ведущего политического института.

Процесс принятия новой Конституции включал в себя процедуру народного обсуждения проекта. Оно проходило в течение месяца - с 30 июня по 30 июля. Активность общества в обсуждении проекта Основного Закона была весьма высокой. Предложения по поправкам в проект вносились гражданами, коллективами, маслихатами, общественными объединениями. Всего было внесено почти 30 тысяч предложений и замечаний. На их основе в 55 статей новой Конституции были внесены 1100 поправок и дополнений.

Благодаря новой Конституции в стране были заложены фундаментальные основы новой государственности, сформирована единая государственная власть, способная регулировать и направлять общественное развитие. Был закреплен переход к президентской форме правления, создан профессиональный двухпалатный Парламент. Все это позволило стабилизировать общественно-политическую ситуацию и сосредоточиться на решении важнейших проблем.

Сосредоточение власти в руках Президента дало повод для нарастания в обществе дискуссий о приобретении казахстанской политической системой некоторых авторитарных черт.

Основные направления государственно-правового строительства на 1997 год, были обозначены в Послании Президента народу Казахстана от 1996 года: преодоление несоответствия политико-правовой и управленческой систем Казахстана мировым методам государственно-правового регулирования; реформирование системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более простой, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства; создание адекватных законодательных условий для роста инвестиционной активности в стране и последовательной модернизации сферы материального производства и инфраструктуры; разработка казахстанского законодательства в сфере социальной защиты населения; преодоление множественности и противоречий в системе законодательства; совершенствование организационно-правового механизма реализации законодательства; повышение уровня правовой информированности, грамотности граждан, роста их правовой культуры.

В том же году была принята Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года. Это большой документ, в котором представлена всеобъемлющая картина будущего страны, названы ближайшие задачи и отдаленные цели.

Следующим документом, обозначившим основные векторы реформирования, стала развернутая и всесторонняя программа демократизации и политических реформ в Казахстане, предложенная Президентом Н. Назарбаевым в Послании народу Казахстана 1998 года. Ядро политической реформы в Казахстане с этого момента составили семь основополагающих элементов демократизации и политической либерализации.

Во-первых, основу казахстанской демократии должны составить свободные и справедливые выборы. Чтобы достичь этой цели, было предложено упростить выборное законодательство путем уменьшения или полной отмены вступительных взносов для кандидатов в депутаты парламента, снять требование обязательного участия не менее 50 процентов избирателей, создать все необходимые условия и всячески приветствовать участие в контроле над выборами наблюдателей от казахстанской и международной общественности.

Во-вторых, было провозглашено усиление роли партий в политической системе страны - чтобы граждане стали полноправными участниками политического процесса, было предложено ввести представителей партий в новый состав Мажилиса и воспитывать парламентских лидеров.

Третьим основным направлением демократизации в Казахстане было объявлено усиление роли парламента страны, устойчивости и преемственности власти в Казахстане. В этих целях было законодательно закреплено решение, что в случае досрочного освобождения или отрешения от должности, а также в случае смерти Президента Республики исполнение обязанностей Президента на оставшийся срок полномочий переходит к председателю Сената. При невозможности председателя Сената принять на себя исполнение обязанностей Президента они переходят к председателю Мажилиса.

В целях усиления роли парламента Премьер-Министр и члены Правительства должны быть ответственны перед парламентом, на регулярной основе выступать перед депутатами и комиссиями. Помимо этого, в комиссиях Сената и Мажилиса обсуждаются кандидатуры отдельных членов правительства и послов. Также была введена норма о том, что парламент 80 процентами голосов каждой из палат может вносить изменения в Конституцию, которые должны получить одобрение на референдуме.

В качестве четвертого ключевого элемента демократизации было выдвинуто укрепление роли неправительственных организаций в строительстве гражданского общества. Было предложено упростить порядок регистрации и надзора за деятельностью НПО.

Пятым направлением стало обеспечение независимости судебной системы.

Шестым - создание условий для развития свободных и независимых СМИ. Для устранения существующих препятствий на пути свободной прессы в стране было предложено приватизировать ряд государственных средств массовой информации.

Седьмым - повышение роли женщин в жизни общества. Именно тогда появилось предложение создать специальную комиссию по проблемам женщин.

Однако, хотя был достигнут значительный прогресс, в 1999-2000 годах темпы политической реформы в обществе несколько отстали от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стратегического курса на дальнейшие демократические преобразования, который получил необходимое развитие в Послании Президента народу Казахстана на 2001 год "К свободному, эффективному и безопасному обществу". В частности, в послании выдвигаются задачи дальнейшей демократизации общества по следующим четырем основным направлениям.

· Укрепление независимости судебной системы и правовая реформа;

· Расширение полномочий представительных органов власти;

· Расширение выборности и совершенствование выборного законодательства;

· Укрепление институтов гражданского общества.

Что касается процесса партийного строительства, то на третьем этапе демократизации он характеризовался кратковременным ускорением в период проведения парламентских выборов 1995 года и последующим замедлением в поствыборный период, кризисными явлениями в развитии проправительственных партий и спадом деятельности этноориентированных партий и движений. Партии оставались достаточно слабыми, а также ангажированными политическими субъектами. Многие из них не имели реальной политической поддержки среди населения. По этой причине ряд партий фактически прекратили свое существование, другие - резко снизили свой и без того незначительный потенциал. Четко обозначился кризис в развитии центристских и проправительственных партий. Причинами кризиса стали отсутствие достаточно широкой и устойчивой социальной базы; отраслевой (не общенациональный) характер большинства проправительственных партий; несоответствие заявленной приверженности социал-демократизму реальной политической деятельности актива партий; неадекватные методы политической деятельности.

Однако, несмотря на общий кризис партий, в короткий период - с декабря 1998 года по декабрь 1999 года - произошло непродолжительное ускорение развития партийной системы страны. Всего за восемь месяцев в Казахстане были образованы 7 политических партий. Импульс данной кратковременной активизации партийного строительства в стране был задан как проправительственными, так и оппозиционными партиями. Таким образом, выборы части депутатов по партийным спискам ускорили в тот период процессы партийного строительства в стране.

Вместе с тем результаты парламентских выборов 1999 года были достаточно критично встречены оппозиционными политическим партиями и международными организациями. Ими отмечались нарушения законодательства со стороны местной власти.

Впоследствии в поствыборный период, как и в 1996-1998 годах, с начала 2000 года вплоть до осени 2001 года, процесс партийного строительства в Казахстане заметным образом замедлился, в нем наступила временная "передышка".

Впрочем, этот период характеризуется и другими новшествами, например, введением выборности акимов низового уровня. В 2001 году состоялись экспериментальные выборы сельских акимов, в 2005 году - акимов районов в областях и обеих столицах - Астане и Алматы. Проведенные экспериментальные выборы позволили опробовать практику избираемости акимов низовых уровней.

Таким образом, на третьем этапе демократизации, несмотря на некоторое усиление исполнительной ветви власти, политические реформы в Казахстане получили достаточно значимый импульс под воздействием двух парламентских выборных кампаний, которые, хоть и временно, но все же всколыхнули общественное сознание. В политической сфере казахстанского общества начали происходить реальные внутренние изменения, направленные либерализацию политической системы страны. Хоть и не напрямую, но произошедшие изменения нашли свое логическое продолжение в событиях следующего этапа политического реформирования.

Четвертый этап

2001-2005 годы ознаменовались принятием 10-летнего стратегического плана развития страны, в соответствии с которым основной акцент в сфере политического и государственного строительства на период до 2010 года был сделан на решение следующих ключевых задач: создание эффективной системы взаимодействия трех ветвей власти; децентрализация государственного управления; совершенствование механизмов выборного процесса; содействие развитию политических партий и институтов гражданского общества, укрепление внутриполитической стабильности, расширение прав и свобод граждан.

Данный этап характеризуется увеличением потребности в обществе в демократических трансформациях. Специфика данного этапа обусловлена, в первую очередь, тем, что либерализация в экономической сфере и частично в политической, детерминировала изменения в структуре общества и общественном сознании. Увеличилась социальная мобильность населения. Окрепла национальная элита. У нее появились крупные капиталы. Начали кристаллизироваться политические интересы элиты. Увеличилось количество субъектов экономики, частных предприятий, все более нужными становились новые механизмы согласования их интересов. Борьба за собственность, зоны экономического влияния и другие субъективные факторы спровоцировали глубокое противостояние внутри элиты, которое само по себе стало одним из толчков к дальнейшей демократизации казахстанского общества.

В этих условиях на партийном поле страны появились новые политические объединения в лице Демократического выбора Казахстана (ДВК) и партии Казахстана "Ак жол".

В Послании Президента от 29 апреля 2002 года были обозначены резервы для совершенствования партийно-политического строительства, в первую очередь - его законодательных основ. В этой сфере давно назрели такие вопросы, как введение правовых норм, не допускающих политического экстремизма в деятельности партий; исключение партийного строительства на этнических или конфессиональных принципах; обеспечение финансовой прозрачности в их деятельности. Это вылилось в принятие в июле 2002 года нового Закона "О политических партиях". Он значительно ужесточил требования к политическим партиям, что вынудило их кардинально менять стратегию и тактику своей деятельности.

В этот период произошло кратковременное обострение борьбы между политическими субъектами, связанное со столкновением интересов политических партий. Наиболее активное участие в этом принимала ДПК "Ак жол".

Важное значение на данном этапе стало играть создание в конце 2002 года нового политического института - постоянно действующего Совещания (ПДС) по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества.

Среди других важных задач государственного строительства и развития местного государственного управления и самоуправления следует отметить разработку закона о статусе и правах неправительственных организаций, а также подготовку Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. По итогам этой работы был подготовлен проект оптимального перечня государственных функций, их разграничения по уровням управления. Он стал основой для создания базовых условий перехода к новым принципам государственного администрирования и соответствующей модели межбюджетных отношений.

Существенные изменения произошли в системе государственной службы: переход от конкурсной к карьерной системе продвижения по ступеням государственной службы, а также ликвидация всех допущенных в прежнем законе перекосов.

Были приняты меры по совершенствованию кадровой политики в сфере судов и ограничению коррупции в судейском корпусе, усилению роли адвокатуры в правозащитном механизме. Также был введен мораторий на смертную казнь.

Был реализован ряд мер по совершенствованию деятельности средств массовой информации. В частности, расширен состав тендерной комиссии по распределению радиочастот путем включения в ее состав представителей общественности. Создан общественный совет по информационной политике при главе государства, учрежден институт Омбудсмена и др.

Пятый этап

Пятый этап политического реформирования можно разделить на две части: подготовительную и практическую. Первая - началась в 2005 году и закончилась в мае 2007 с принятием поправок в Конституцию страны. В это время были определены и четко обозначены основные направления политической модернизации. Они отражены в Общенациональной программе политических реформ, представленной Президентом Н. Назарбаевым в Послании народу "Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации" и в Стратегии вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных государств мира (послание "Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии").

Во-первых, это переструктурирование системы государственной власти, что должно повысить ее эффективность и устойчивость перед современными вызовами, в том числе перед волной "цветных революций", прокатившихся по постсоветскому пространству. Во-вторых - либерализация политической системы, которая должна способствовать разрешению противостояния внутриэлитных группировок. Открытость и транспарентность политической системы, расширение возможности участвовать в процессе принятия политических решений существенно снизит межэлитную борьбу за собственность и зоны экономического и политического влияния.

В этот период создана Национальная комиссия по вопросам демократизации и развития гражданского общества при Президенте РК, которой был подготовлен проект "Общественной программы демократических реформ на 2006-2011 годы". Серьезным импульсом для перевода в практическую плоскость идеи политической модернизации стали образование и деятельность Государственной комиссии по демократизации, под председательством Президента страны. В ходе работы этой комиссии были определены векторы демократического развития Казахстана.

В частности, было принято решение расширить функции органов представительной власти - Парламента и маслихатов всех уровней, что увеличивает вес этой ветви власти в государственно-политическом устройстве страны. Всеми политическими силами страны разделяется точка зрения о необходимости расширения партийного представительства в выборных органах власти и соответствующего увеличения численности депутатского корпуса.

Было принято принципиальное решение о формировании правительства на основе партии парламентского большинства. В рамках реформы исполнительной власти предусмотрено поэтапное введение выборности акимов, местного самоуправления с соответствующим разделением межуровневых функций и полномочий, профессионализация деятельности госаппарата и снижение бюрократизма.

Реальные шаги будут предприняты по усилению независимости и объективности судебной власти, что лежит в русле такого имманентного атрибута демократии, как верховенство закона. В рамках судебной реформы введен институт суда присяжных и мировых судей, избираемых населением; полная передача санкционирования ареста в компетенцию суда; повышение роли адвокатов в судебном процессе. В результате ратификации Парламентом в 2005 году международных пактов по правам человека на качественно новый уровень будет выведено отечественное законодательство в области защиты прав и свобод населения.

Практическая часть пятого этапа началась в мае текущего года, с объявления поправок в Конституцию. В обобщенном виде смысл принятия этих поправок заключается в том, что бы продолжить политическую либерализацию, создать новую систему баланса общественных и государственных интересов. Поправки предусматривают перераспределение властных полномочий и ответственности в сторону повышения роли парламента; укрепление роли политических партий; развитие местного самоуправления; совершенствование судебной системы; обеспечение межнационального согласия и укрепление Ассамблеи народа Казахстана; дальнейшее развитие институтов гражданского общества; укрепление системы защиты прав и свобод граждан.