Сущность конституционализма выражается в общественном согласии по вопросам государственного и общественного строительства, которое выступает необходимым условием его прочности. 10 page

Во-вторых, это политическая, всеохватывающая организация в обществе данной страны, единственная универсальная организация.

В-третьих, это политическое, регулирующее учреждение, политический институт в обществе данной страны.

В-четвертых, важным признаком является особая публичная государственная власть (легализованное и легитимное принуждение).

Суммируя признаки, названные выше, можно сказать, что государство - это универсальная политическая организация в обществе, обладающая особой публичной (государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного (в том числе принудительного) воздействия (включая социально-политический арбитраж), выражающая прежде всего (но не только) интересы доминирующего социального слоя (класса) и выполняющая общие для общества задачи. Эта организация строится на основе разделения населения по административно-территориальным единицам путем использования инструмента гражданства и права.

При определении понятия "государственное устройство" необходимо обратить внимание на состав государства, его субъекты, соотношение власти центра, регионов, местных структурных единиц, административно-территориальную или иную специфику территориальной организации государства и другие признаки и элементы.

Государственное устройство - это политико-территориальная организация, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью.

Форма государственного устройства - это внешняя организационно-правовая орнаментация, облик государственного устройства, его конкретное обличие.

Различают унитарное государство и федеративное государство.

1. Унитарное государство - это единое, целостное государство, не имеющее самостоятельных государственных образований или автономных единиц, а состоящее из административно-территориальных единиц, которые не обладают политической самостоятельностью.

Большинство государств мира - унитарные государства, в том числе и республики-государства - субъекты РФ.

2. Федеративное государственное устройство имеет несколько определений.

Федерация - это сложное государство, состоящее из ряда субъектов (государств или государственных образований), образованных по территориальному и (или) национальному признаку, объединившихся для решения общих задач <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное право. М., 2012. С. 269.

Федерация - это добровольное объединение двух или более государственных образований в одно единое государство, в основе которого лежит государственно-правовой акт, федеральная конституция, закрепляющая правовой статус субъектов федерации, а также разделение полномочий между федерацией и ее субъектами <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное право России. М., 2012. С. 344.

Федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.

Федерация характеризуется четырьмя признаками уровней.

Во-первых, это множественность государственной публичной власти внутри государства (федеральная публичная власть и публичная власть субъектов), источником которой служит народ.

Во-вторых, наличие относительно самостоятельных территорий внутри государства (территория делится на части, которые обладают большей самостоятельностью, чем в унитарных государствах).

В-третьих, сочетание федеральных и региональных налогов.

В-четвертых, сочетание федеральной правовой системы и правовой системы субъектов федерации.

Слово "федерация" происходит от лат. "союз", "объединение". Термин "федеративное государство" употребляется для характеристики государства многими конституциями (Аргентина, Пакистан, ФРГ и др.).

Федеративные государства возникали по-разному. Некоторые из них образовывались "снизу" на основе объединения ранее самостоятельных государств, ставших членами (субъектами) федерации (США - 1787 г., СССР - 1922 г., Объединенные Арабские Эмираты - 1971 г., Танзания - 1977 г.).

Многие федерации были, однако, созданы "сверху" при принятии конституций или специальных органических законов (Индия, Пакистан, Россия).

Существует несколько разновидностей федеративных государств: федерации на основе союза и на основе автономии составных частей; федерации, основанные на национально-территориальном признаке, и иные (территориальные) федерации; федерации "симметричные" и "асимметричные" и т.д.

Федерации на основе союза возникли в результате объединения ранее самостоятельных государств, и потому после создания нового, более крупного государства они обычно сохраняли государственный суверенитет и право выхода (сецессии) из состава федерации. В настоящее время таких федераций нет (о праве выхода из состава федерации говорится в Конституции Федерации Сент-Кристофер и Невис, с определенными особенностями это положение закреплено в Конституции Эфиопии 1994 г.). Среди крупных федераций был распавшийся в 1991 г. СССР <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. М., 2011. С. 150 - 163.

Существуют федерации на основе национально-территориального признака. Длительное время в отечественной литературе противопоставлялись федерации, основанные на национально-территориальном признаке, и иные территориальные федерации. Тезис о создании федераций только по национальному признаку был безусловным требованием марксистско-ленинской теории государства. Таким образом строились федерации в СССР, РСФСР, Югославии и Чехословакии.

Федерации в странах социализма рассматривались только как средство решения национального вопроса, объединения распавшейся многонациональной страны, преодоления национальных противоречий и установления их сотрудничества.

В традициях федераций Запада национальный момент во внимание не принимается: федерация рассматривалась и рассматривается прежде всего как способ децентрализации управления, а в последние десятилетия - так же как форма сотрудничества разных регионов (кооперативный федерализм). В связи с этим они строились по территориальному признаку, число субъектов федерации не соответствует числу национальных групп (50 штатов США, 20 кантонов Швейцарии, 16 земель Германии).

В последние годы в связи с ростом числа и разнообразия федераций все чаще применяется их разделение на "симметричные" и "асимметричные". Это различие имеет в виду правовое положение различных частей федерации, юридические, а не экономические аспекты.

В идеале в "симметричной" федерации все образующие ее составные части одинаковы и равноправны. Такая федерация состоит только из субъектов, имеющих один и тот же правовой статус (Германия - земли, ОАЭ, Аргентина - провинции, Россия - субъекты). Однако абсолютно "симметричных" федераций нет, какие-то элементы различий между субъектами федерации существуют. В Германии земли имеют неодинаковое число голосов в верхней палате парламента - бундестаге (от трех до шести голосов независимо от численности представителей земли), в однопалатном Совещательном Национальном Собрании ОАЭ (Эмираты) провинции имеют от четырех до восьми представителей.

Только в Австрии, Мексике, Бразилии, Аргентине структура федерации ближе к идеальной "симметричной" федерации (с точки зрения правового положения ее составных частей).

"Асимметричная" федерация состоит из различных частей, неодинаковых по своему правовому положению, а статус субъектов федерации, в свою очередь, может быть неодинаков. В США помимо штатов (субъектов) существуют небольшие территории (владения) - Виргинские острова, Восточное Самоа и др., федеральный округ Колумбия, Пуэрто-Рико и другие территории, которые не пользуются правами штатов, не участвуют в выборах парламента США.

В Индии шесть "союзных территорий", статус которых ниже статуса штатов. Штаты имеют местные парламенты, правительства, а территории управляются федеральными властями.

Федерализм понимается как форма государственного устройства, как принцип разделения государственной власти "по вертикали" и как принцип организации и деятельности негосударственных объединений. Эти проявления федерализма в Индии взаимосвязаны.

Конституционное право понимает федерализм главным образом как определенную форму государственного устройства.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа.

1. Создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). Федерализм возник и развивался после Октябрьской революции 1917 г. по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление "национального гнета". Федерация служила своеобразным государственно-правовым базисом мировой социалистической революции.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Таким образом, установилось новое государственное устройство не только в России, но и во всей бывшей Российской империи.

На российской территории начался процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расслоения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие автономные республики, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей, краев, губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. В составе РСФСР в 1923 г. находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенный тип федеративного государства, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из состава Федерации.

2. Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало по существу унитарным. В Конституции РСФСР было перечислено 16 автономных республик и 5 автономных областей.

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, вывела на передний план процессы государственно-правового развития СССР и России. В 1990 - 1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РФ как ее составная часть. Договор подтверждал суверенитет республик в составе РФ, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами РФ.

Национально-государственное устройство России представляет собой закрепленное нормами и другими законодательными актами политическое устройство наций и народностей на основе их самоопределения в той или иной форме государственной власти.

В настоящее время Российская Федерация представляет собой сложную систему государственного устройства, сочетающую федерализм, унитаризм и автономию. Конституционные основы национально-государственного устройства России включают:

- закрепление суверенитета и распространение его на всей территории РФ (ст. 67 Конституции РФ);

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории, целостность и неприкосновенность территории России;

- установление субъектного состава Российской Федерации;

- закрепление в качестве основ федеративного устройства России ее государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- равноправие и самоопределение народов;

- равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, единство и равенство федерального гражданства.

Многонациональный характер, сложный исторический путь развития обусловили воплощение в национально-государственном устройстве России всех известных форм государственности.

Россия обладает всеми признаками федерации: наличие федеративной территории и территории субъектов РФ; федеральное гражданство и гражданство республик, входящих в Российскую Федерацию; федеративная Конституция и конституции республик и т.д. Вместе с тем субъектами РФ являются не только государства, но и автономные образования, а также административно-территориальные единицы.

Унитаризм в национально-государственном устройстве Российской Федерации проявляется в том, что суверенные республики, входящие в ее состав, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности.

Многонациональный характер населения России обусловил существование автономных национально-территориальных образований в форме автономной области и автономных округов.

Автономия - это форма национальной государственности, воплощающая национальный суверенитет на началах самоуправления в рамках федеративного Российского государства. Содержание и пределы самоуправления определяются государственной властью Федерации.

Национально-территориальный принцип образования форм государственности осуществляется в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации.

Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы построения федерации: по территориальному (США, ФРГ и др.) и национально-территориальному признакам (СССР, СФРЮ и др.). В современном национально-государственном устройстве России, в силу исторических обстоятельств, нашли свое воплощение оба эти принципа.

Сущность национально-территориального принципа построения национальной государственности субъектов Федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся и экономически целостной территории. По этому принципу сформированы все республики в составе Российской Федерации, а автономная область и автономные округа построены по национально-территориальному принципу.

В Конституции РФ имеется ряд положений, дополнительно обеспечивающих принцип равноправия субъектов Федерации. Это равное право на создание в субъектах Федерации системы органов государственной власти (п. 2 ст. 11); равный конституционный статус однопорядковых форм государственности и одинаковый порядок изменения их статуса; право на пользование родным языком; распространение ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, на все виды субъектов Федерации; обладание всеми субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73); равное право субъектов РФ на законодательную деятельность (ст. 76); равное представительство в Совете Федерации (ст. 95); право законодательной инициативы для каждого субъекта Федерации (ст. 104).

Российская Федерация как форма политико-территориального и национально-государственного устройства является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван: обеспечивать и сохранять исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства). Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны.

Определяющим критерием идентификации Федерации считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции РФ отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий, которые находятся в ведении Российской Федерации и в совместном с ее субъектами ведении.

Названные статьи Конституции РФ содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими органами государственной власти, федеральными или субъекта Федерации, они реализуются, так как это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. В связи с вышеизложенным ст. 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, могут обладать полномочиями по предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции РФ возможности взаимно передавать полномочия (Федерация - своему субъекту и наоборот, см. ст. 78 Конституции РФ) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации или ее субъекта.

Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Российская Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д.

Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей.

Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных и федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации.

Конституционное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется, как известно, в следующей последовательности: конституционное (ст. 11), законодательное (ст. 76) и договорное (ст. 11). Из этой схемы можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Федеральный закон как акт, обеспечивающий разграничение полномочий, в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ не назван. Из буквального смысла ст. 72, однако, следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно роли федерального закона как правовой формы разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения была сформулирована в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности ряда положений Лесного кодекса РФ. Обратившееся с запросом Правительство Республики Карелия оспаривало конституционность регулирования федеральным законом - Лесным кодексом - компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области использования и распоряжения лесным фондом, полагая, что приоритет в регулировании лесных отношений как предмета совместного ведения принадлежит федеративному договору и договору между органами государственной власти РФ и Республики Карелия <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий и семантический словарь / Под науч. ред. И.С. Яценко. М., 2003.

Суд сформулировал следующую правовую позицию: "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Исследуя конкретный предмет совместного ведения - отношения лесопользования, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд общезначимых подходов к разграничению компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации: федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения; такие полномочия должны распределяться на основе признания за Федерацией приоритетного права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Федерации.

Отсутствие единства в понимании предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов нередко восполняется Конституционным Судом РФ через их конкретизацию и установление критериев их разграничения, оценку подходов федерального законодателя в процессе их правовой регламентации. Например, Суд указал, что после осуществленного федеральным законом регулирования отраслей права, отнесенных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, субъекты Федерации не могут своими актами вводить изъятия из них, несмотря на то что это предмет совместного ведения. Они вправе лишь конкретизировать, развивать принципы, положения, институты соответствующей отрасли права. Такой подход выражен при рассмотрении ряда дел по таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство.

В конституционном праве большое внимание уделяется вопросам организации власти на территории государств и взаимодействия ее с обществом (народом) - тому, что в теории и называется государственным устройством.

Россия в своей истории переживала несколько этапов становления федеративных отношений.

Российская империя до революции 1917 г. была унитарным государством. Федеративное устройство было установлено в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Съезд принял основополагающий акт "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа", в котором провозглашалось, что "Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как Федерация Советских национальных республик".

Таким образом, унитарное государство было преобразовано в федерацию.

Уже 10 июля 1918 г. принимается первая Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), согласно которой на российской территории образовываются республики и области по национальному и географическому признаку. Правда, четких границ расселения национального населения не устанавливалось, как не было и четкого различия между республикой и областью, а также четкого разграничения компетенции между центральным правительством и автономными образованиями. Кроме того, административно-территориальные части России включали также губернии и области.

В 1922 г. был провозглашен Союз Советских Социалистических Республик (СССР) - новое федеративное государство, которое включало в свой состав формально равные субъекты - социалистические республики, обладавшие правом выхода из Союза.

В действительности это была фиктивная федерация, с ярко выраженной тенденцией к созданию централизованного унитарного государства.

РСФСР вошла в состав СССР на правах союзной республики, по сути сложилась уникальная с точки зрения территориально-государственной структуры ситуация, когда в состав федеративного государства входило другое федеративное государство наряду с иными унитарными государствами.

Республики как территориальные образования Союза ССР являлись национальными по форме и социалистическими по содержанию.

В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика, затем была создана новая форма автономии - трудовая коммуна (немцев Поволжья), а с 1920 г. появляется и автономная область.

Автономная республика являлась государством, имеющим свою конституцию (основной закон), государственный механизм и свою правовую систему.

В 1924 г. была принята новая Конституция СССР, которая состояла из двух частей - Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР, но если сравнить текст данной Конституции и тексты соответствующих Декларации и Договора, подписанных в 1922 г., то обнаружится, что они далеко не во всем совпадали по форме, хотя соответствовали по существу.

Российская Федерация оставалась суверенным государством и у нее сохранялось право свободного выхода из Союза ССР.

В 1937 г., по аналогии с Конституцией СССР 1936 г., была принята новая Конституция РСФСР. В соответствии с ней в составе РСФСР насчитывалось 16 автономных республик и 5 автономных областей, которые перечислялись в Конституции РСФСР. В Конституции РСФСР также устанавливались национальные округа в системе местных органов власти. Края и области, в которых проживала большая часть населения РСФСР, в качестве субъектов Федерации не признавались и в тексте Конституции РСФСР не перечислялись.

Автономные республики являлись государствами, но не суверенными, поскольку их Основные законы - конституции - подлежали обязательному утверждению высшим органом государственной власти РСФСР - Верховным Советом РСФСР.

12 апреля 1978 г. была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из состава СССР. В соответствии с новой Конституцией РСФСР в состав РСФСР входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (бывшие национальные округа), которые были перечислены уже поименно.

Основным документом установления подлинного суверенитета явилась Декларация от 12 июня 1990 г. "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики", принятая на I Съезде народных депутатов РСФСР. Она провозгласила государственный суверенитет на всей территории РСФСР и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза.

Однако в 1991 г. в Беловежской пуще была проведена встреча представителей России, Белоруссии и Украины, на которой было принято решение об упразднении СССР как государства. Стремление всех союзных республик к независимости привело к разделу СССР и превращению союзных республик, включая и Россию, в суверенные государства.

31 марта 1992 г. в России заключается Федеративный договор, который впоследствии был включен в текст Конституции РСФСР в качестве ее составной части (ч. 3 ст. 11).

Федеративный договор - это совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. не является правовой основой для характеристики Российской Федерации как договорной и включает:

1) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации <1>.