Правовая и социальная защита. 122 page

Принцип разграничения компетенции в федеративном государстве является основой федеративных отношений. При этом разграничение полномочий в сфере совместного ведения напрямую вытекает из разграничения предметов ведения. В Российской Федерации сложилась современная и достаточно эффективная, хотя и не лишенная недостатков, модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения. Однако перед нами стоит задача и далее совершенствовать способы и механизмы разграничения полномочий, на что направлены происходящие в нашей стране преобразования в сфере федеративных отношений. Нормы Конституции позволяют наиболее оптимально произвести разграничение полномочий именно федеральными законами. Это является не только правом, но и обязанностью федерального законодателя, исходя из самой природы компетенции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека и гражданина на территории страны, с другой стороны. Следует поддержать позицию, согласно которой "только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти" <*>.

--------------------------------

<*> Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. N 2. С. 6.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет основные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области социально-экономического развития субъектов Федерации; устанавливает экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Федерации; состав объектов собственности субъектов Федерации, структуру регионального бюджета. Кроме того, что особенно важно, указанный Федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, "привязывая" осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.

В указанном Федеральном законе дается "базовый" перечень таких полномочий, которые субъекты Федерации обязаны осуществлять в интересах обеспечения прав и законных интересов граждан. Включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть осуществление полномочий, содержащихся в перечне, - не право, а их обязанность <*>.

--------------------------------

<*> См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 12.

В то же время в Федеральном законе заложены существенные гарантии интересов субъектов Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только принципиальные элементы правового регулирования; не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов соответствующих полномочий.

Органам государственной власти субъектов Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные, что дает импульс для творческого подхода к исполнению большинства этих полномочий. Например, в п. 2 ст. 26.3 указанного Закона установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). А в п. 4 этой же статьи содержится предписание, согласно которому эти полномочия не могут быть изменены иначе как путем внесения изменений или дополнений в указанный перечень. Данное положение нередко трактуется достаточно упрощенно - как не допускающее никакого расширения перечня полномочий субъектов Российской Федерации. Такое возложение, как известно, неоднократно происходило ранее. Естественно, что в условиях различной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не все из них имели финансовые и материальные ресурсы для полноценной реализации такого рода полномочий.

Если у субъекта Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами самого субъекта Федерации. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Однако здесь имеются и определенные ограничения, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации. В п. 6 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что органы государственной власти субъекта Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Из данного положения нередко делается вывод, что если определенная сфера общественных отношений, в том числе по предметам совместного ведения, отнесена к компетенции федеральных органов государственной власти, то субъект Федерации не может осуществить дополнительное расходование собственных средств на эту сферу и ее соответствующее регулирование, если иное не установлено федеральным законодательством.

Второй тип полномочий - полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем исполнения таких полномочий детально регулируются федеральным законодательством. В этих случаях необходимо четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если таким законом на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Федерации указанных субвенций.

Федеральное финансирование определенных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации влечет за собой и право, и обязанность федеральных органов исполнительной власти контролировать как исполнение полномочий, так и обоснованное целевое расходование средств. В Федеральном законе указано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Третий тип полномочий - полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих, обеспечивающих организационную деятельность. Из системной связи положений Закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема исполнения полномочий. Согласно Федеральному закону предоставление субвенций из федерального бюджета региональным бюджетам может не предусматриваться только в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Федерации и работников государственных бюджетных учреждений. Эта правовая конструкция также содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Федерации нефинансируемых федеральных мандатов.

Однако это положение требует конкретизации. Возможно, что ранее созданные органы, учреждения субъектов Российской Федерации могут сами осуществлять соответствующие полномочия, но в новом качестве, в результате их реорганизации <*>. Однако не вполне ясно, будут ли являться эти органы новыми. Поэтому возникает законный вопрос: нужны ли субвенции на обеспечение их деятельности?

--------------------------------

<*> См.: Собянин С.С. Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 7.

Крайне важно учитывать характер сферы общественных отношений, отнесенной к предметам совместного ведения, и корректно варьировать методы разграничения полномочий. Как известно, практика законодательного регулирования по предметам совместного ведения нередко заключалась в максимальном закреплении полномочий по правовому регулированию предмета совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти независимо от содержания предмета совместного ведения.

Законодательное расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации может реализовываться двумя способами. Первый способ - это расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование исполнения которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета). Этот путь предполагает внесение изменений в ст. 26.3 Федерального закона. Второй способ - установление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование которых осуществляется за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам. Для этого необходимо внесение изменений в отраслевое законодательство.

Следует заметить, что в предыдущие годы такая передача полномочий не всегда сопровождалась передачей источников финансирования, вследствие чего появилась существенная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Федерации по реализации полномочий в сфере совместного ведения, прежде всего в социальной сфере, и доходными поступлениями в бюджеты субъектов Федерации. В этой связи крайне важно неукоснительное выполнение требований данного Федерального закона в отношении передачи материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения передаваемых полномочий.

Однако необходимо заметить, что не все субъекты Российской Федерации одинаково заинтересованы в передаче указанных выше и иных полномочий. В основе этого лежит, главным образом, различная бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации.

Представляется, что и объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий должны предусматриваться в федеральном бюджете отдельно по каждому полномочию. Для обоснованного определения размеров субвенций на финансирование возложенных на субъекты Федерации федеральных полномочий было бы целесообразно, чтобы Правительство России разработало и согласовало с регионами единую методику расчета средств как на содержание региональных органов исполнительной власти, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование возлагаемых федеральных полномочий. При этом механизмы передачи финансов для обеспечения передаваемых полномочий могут быть различны.

Значительная часть проблем в рассматриваемой сфере связана с разным уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве. Одним из способов решения этой проблемы является заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. Подобные соглашения органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе заключать и с другими федеральными органами исполнительной власти. В рамках указанных соглашений могут передаваться полномочия и в социально-экономической сфере.

С целью регламентации порядка передачи полномочий на основании соглашений Правительством Российской Федерации были утверждены Правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации <*>. Представляется, что именно соглашения, в отличие от федеральных законов, являются более гибким инструментом эффективного социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, поскольку позволяют учитывать различное экономическое положение регионов.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870.

Успешному решению такого рода задач будет способствовать более полное выявление и эффективное использование законодательного ресурса новой модели наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это позволит достичь более высокой степени согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти и повышения ответственности высших должностных лиц Российской Федерации, ее субъектов за реализацию единой государственной политики в сфере социально-экономического развития. Хорошей правовой основой достижения определенных целей являются, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", а также Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. N 587 "О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

В последние годы на первый план выдвигаются и проблемы, связанные с устранением деформаций в структуре экономики и социальной сферы непосредственно на региональном уровне.

Значительное внимание уделяется формированию и совершенствованию законодательной базы субъектов Российской Федерации, в первую очередь по вопросам государственной поддержки малого предпринимательства, инвестиционной деятельности, сельскохозяйственного производства, регулирования градостроительной, торговой деятельности, управления государственной собственностью субъектов Федерации, ценовой политики, вопросам льготного налогообложения и др. Принятие соответствующих законов преследует цель создания условий устойчивого экономического развития регионов, эффективного развития и использования всех форм собственности, хозяйственной деятельности на территории субъекта Федерации для более полного удовлетворения потребностей населения.

Особое значение практически для всех субъектов Российской Федерации имеет государственная поддержка сельского хозяйства. Наиболее важным фактором стабилизации аграрной экономики может стать развитие интеграционных процессов. Вновь создаваемым интегрированным формированиям необходима начальная государственная материально-финансовая помощь. Данные структуры будут способствовать созданию эффективного механизма сотрудничества участников таких процессов, концентрации капитала, сохранению в обороте земли и активной части имущества неплатежеспособных хозяйств, обеспечению эффективного технологического и финансового контроля на всех этапах производства продукции, снижению рисков при производстве сельскохозяйственной продукции, возрастанию уровня государственного регулирования агропромышленного производства, повышению конкурентоспособности продукции и многому другому.

Большое внимание уделяется государственной поддержке инвестиционной и инновационной активности на уровне субъектов Российской Федерации, мер по обеспечению устойчивой работы государственных предприятий, облегчению доступа предприятий к долгосрочным кредитам на финансирование капитальных вложений, оказанию реальной государственной поддержки целевых программ структурной перестройки промышленности. К сожалению, на федеральном уровне пока еще не урегулированы отдельные вопросы, способствующие решению ряда региональных проблем в области инвестиционной деятельности. В частности, отсутствует эффективный правовой механизм согласования и экспертизы инвестиционных проектов. Политика дебюрократизации государственного аппарата, направленная на снижение административного давления на экономику, при отсутствии быстроты и эффективности деятельности судебных органов не всегда приносит желаемые результаты. Наглядным примером этого является тот факт, что, по мнению самих предпринимателей, трансакционные издержки (непроизводительные затраты) постоянно растут <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. М., 2005. С. 44.

Число рабочих мест, как сохраняемых, так и вновь создаваемых, является одним из важнейших показателей степени социальной напряженности в обществе. Положение на рынке труда в каждом из субъектов Федерации определяется динамикой производства и инвестиционными возможностями по созданию новых рабочих мест. Поэтому первоочередной задачей органов государственной власти субъектов Российской Федерации является всесторонняя поддержка этих процессов. Такие меры часто дают положительный результат. Приоритетом государственной политики занятости должно являться содействие трудоустройству, обучению и переподготовке безработных в тех районах и населенных пунктах, где происходит реструктурирование или ликвидация предприятий, влекущие высвобождение работников.

В планировании социально-экономического развития регионов приходится все в большей степени учитывать и факторы масштабной миграции населения. Основные направления деятельности органов власти субъектов Российской Федерации в области миграции населения связаны с реализацией Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.

Одним из важных направлений деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере является осуществление поддержки субъектов предпринимательской деятельности различных форм собственности, в том числе государственных и муниципальных унитарных предприятий. Это создание бизнес-инкубаторов для социально значимых предприятий, благоприятных условий хозяйствования, организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для отраслей промышленности и предприятий субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют созданию равных условий для развития и увеличения конкурентоспособности предприятий независимо от формы собственности, в том числе становлению и развитию частного предпринимательства во всех сферах, где это способствует росту общественного благосостояния, прогрессу науки и образования, духовному и нравственному развитию общества, защите прав потребителей. При этом значительное внимание уделяется выявлению и устранению административных барьеров для развития предпринимательской активности.

К сожалению, снять административные барьеры на современном этапе до конца не удается. Во многом это связано и с недостатками федерального и регионального законодательства.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Жилищно-коммунальное хозяйство субъекта Федерации представляет собой многоотраслевой комплекс производства услуг, затрагивающий интересы каждого человека, влияющий на его жизненный уровень в зависимости от стоимости и качества этих услуг. Повышение устойчивости, надежности и финансовой стабильности жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения, ликвидация их дотационности - задачи, которые требуют неотложного решения. Главными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются доступность его услуг всему населению при повышении их качества, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, создание конкурентной среды на рынке оказания услуг населению, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, снижение нерациональных затрат, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.

Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не создает заинтересованности предприятий в снижении затрат на производство работ и оказание услуг массовому потребителю. В числе первоочередных мероприятий - применение новых принципов формирования бюджетов и межбюджетных отношений. Формирование регионального и муниципальных бюджетов должно производиться таким образом, чтобы экономически заинтересовать муниципальные образования и предприятия жилищно-коммунального хозяйства в снижении издержек, внедрении новых форм управления. Например, финансовая помощь (выделение дотаций, установление нормативов отчислений) не должна снижаться на сумму экономии средств тем муниципальным образованиям и предприятиям, которые в результате конкретных реформенных преобразований добились реального снижения затрат, повышения экономических показателей в хозяйственной деятельности.

Повышение размера оплаты жилья и коммунальных услуг должно осуществляться с одновременным применением мер социальной защиты граждан в виде предоставления им компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья, нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.

Успешное решение данных проблем должно кардинально изменить отношение к сфере жилищно-коммунального хозяйства как к "второстепенной" отрасли, создать мобильную, конкурентоспособную отрасль, привлекательную для инвестиций.

Главной задачей социальной политики субъектов Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения путем поэтапного решения социальных проблем, выработки механизмов эффективного использования бюджетных средств. Социальная сфера в субъектах Российской Федерации представлена широкой сетью учреждений здравоохранения, образования, культуры и искусства, физкультуры и спорта, социального обслуживания населения. Деятельность отраслей социальной сферы сориентирована на обеспечение основного конституционного принципа - всеобщей доступности в получении социальных услуг различной направленности. При этом создаются условия для выбора населением дополнительных социальных услуг за соответствующую плату.

Важной составной частью социальной политики является здравоохранение. Медико-социальная помощь рассматривается как один из основных механизмов реализации на практике государственной политики в области социальной защиты и поддержки населения. В современных условиях особое значение приобретает обеспечение адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям в здравоохранении, поэтапное повышение доли средств, направляемых на финансирование отрасли за счет роста страховых взносов на обязательное медицинское страхование юридических и физических лиц, и др. Целями здравоохранения являются стабилизация медико-демографической ситуации, связанной с заболеваниями населения, снижение преждевременной смертности, заболеваемости, инвалидизации населения, увеличение продолжительности и качества жизни больных с патологией. Этому способствует создание условий для оказания приемлемого уровня медицинской помощи населению на основе обеспечения доступности и повышения качества медицинского обслуживания, направленного на сохранение и укрепление здоровья населения.

Одним из важных направлений социальной политики является развитие системы образования. Государством гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или в муниципальном учреждении. Качественно новой ступенью развития образования, объективно обусловленной требованиями рыночной экономики, является его непрерывность. А это требует увеличения необходимых средств.

Другой составной частью социально-экономической политики являются культура и искусство, где также в условиях перехода к рыночным отношениям произошло сокращение объемов государственного финансирования. Поэтому важное значение приобретает изменение принципов формирования федерального, регионального и муниципальных бюджетов. Новый аспект региональной культурной политики основан на том, что необходимая поддержка культуры будет осуществляться при условии непосредственного участия учреждений и деятелей культуры в решении проблем, которые в настоящее время являются для общества наиболее значимыми. Современная ситуация в обществе обусловливает необходимость усиления внимания к культуре как к фактору, так и цели развития общества.

Помимо законодательного регулирования в осуществлении правового регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации возрастает роль правовых актов их высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти, чья деятельность непосредственно направлена на создание стабильной и эффективной экономической политики регионов в интересах населения соответствующих территорий. Так, например, в ряде субъектов Российской Федерации такими актами высших должностных лиц утверждены Концепции социально-экономического развития. Указанные документы определяют долгосрочные перспективы социально-экономического развития субъектов Федерации. Основными целями разработки Концепций являются: концептуально осмысленное создание условий для устойчивого повышения уровня жизни населения региона за счет роста активности хозяйствующих субъектов, доходов территориальных бюджетов; определение долгосрочных перспектив развития экономики и социальной сферы региона с учетом его роли в экономике страны; повышение эффективности использования трудового, природного, производственного, научно-технического потенциала; определение состава наиболее важных инвестиционных проектов и т.д. Концепции являются по существу базовыми документами, определяющими научно обоснованные действия органов власти субъектов Федерации на определенный период по решению социально-экономических проблем регионов. Концепции служат ориентиром для органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов в отношении перспектив развития субъектов Федерации.

Необходимо особо подчеркнуть, что приведенные выше меры по правовому обеспечению развития экономики регионов не являются самоцелью, а служат повышению благосостояния людей, в том числе и вовлечению максимально возможного числа граждан в современные экономические процессы. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. И значительная роль в реализации такой политики принадлежит субъектам Федерации. Главная цель социальной защиты состоит в оказании необходимой помощи конкретному человеку, оказавшемуся в сложной жизненной ситуации. Социальная защита населения становится важнейшей составной частью экономической и социальной политики государства.

На региональном уровне наметились очевидные тенденции по активизации позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по развитию правовой основы социально-экономической политики, созданию благоприятной экономической среды и привлечению инвестиций. Об этом, в частности, свидетельствует уменьшение перечня регионов, в отношении которых проводится политика чрезвычайных антикризисных мер, выход отдельных субъектов Российской Федерации на траекторию устойчивого экономического роста <*>. Развитие и совершенствование правовой основы позволяет более эффективно использовать возможности субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере, снижать издержки региональных бюджетов, полнее удовлетворять запросы населения. Особое значение в этой связи приобретают акты концептуального характера, которые позволяют повысить системность регулятивного правового воздействия на экономику регионов.

--------------------------------

<*> См.: Маркова Н., Монахова Т. Региональная политика как фактор устойчивого развития российской экономики // Федерализм. 2004. N 2. С. 6 - 7.

Правовая основа социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в настоящее время является достаточно полной и способствует интенсивному и устойчивому социально-экономическому развитию как субъектов Федерации, так и Российской Федерации в целом. Это не исключает наличия большого числа нерешенных проблем. Главное - чтобы эта проблемность была осознана, отражена в эффективных мерах ее практического решения.