Правовая и социальная защита. 97 page

ВОЗМОЖНО ЛИ СОЦИАЛЬНОЕ ЖИЛЬЕ В РОССИИ

А.В. ШИРОКОВ

Широков А.В., заведующий кафедрой Московского института государственного и корпоративного управления, заместитель председателя комитета Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере строительства и ЖКХ, кандидат юридических наук.

Значительную часть российского жилья называют теперь "трущобами", а время ожидания в очереди на получение жилья достигает во многих регионах 20 лет. Жилищная проблема остается основной проблемой более чем для половины россиян, и сейчас срочно нужны ее решения, предложения по правовым основам ее решения, необходимым действиям публичной власти. Новых решений ждут в первую очередь те граждане, кто живет именно в этих "трущобах", те, кто еще не может использовать все возможности рыночной экономики, купить себе ни загородный домик, ни квартиру в многоквартирном панельном доме. Это же мешает решению жилищной проблемы в нашей стране, где право на жилище является конституционным и признается в Конституции РФ (ст. 40) неотъемлемым правом каждого гражданина.

Не рассматривая всех аспектов реализации права на жилище, рассмотрим один из возможных и проверенных институтов этой реализации - институт социального жилья. Удивительно, но этот институт, хорошо развитый во многих странах, позволивший решить жилищную проблему в Европе даже после Второй мировой войны, отсутствует в нашей стране. Сегодня нет законодательного определения понятия социальное жилье, нет четкого понимания того, откуда и как появляется социальное жилье, какова потребность в нем в целом по стране и в отдельных ее регионах. Нет и механизмов адресной социальной поддержки нанимателей такого жилья. При этом не следует, конечно, смешивать институт социального жилья с другим институтом, хорошо известным в России, - институтом договора социального найма в государственном и муниципальном жилищном фонде (этот институт достаточно полно регулируется нормами Жилищного кодекса РФ). Покажем различия указанных институтов между собой, а также их отличия от института договора найма жилого помещения (он регулируется нормами главы 35 Гражданского кодекса).

Прежде всего следует сказать о том, что за годы реформ законодателем был сделан ряд ошибок, препятствующих сегодня эффективному решению жилищной проблемы. Не будем искать ответ на вопрос "Кто виноват?", но все же назовем некоторые из этих ошибок. Первая - это условия приватизации жилья. Она была проведена бесплатно, гражданам советовали становиться собственниками, но в результате в стране появился весьма многочисленный класс "бедных собственников", для которых сегодня "бремя содержания" жилой недвижимости является непосильным. Парадоксально, но сегодня многие собственники очень дорогого жилья получают жилищные субсидии и ради сохранения за ними прав именно на это жилье, услуги по содержанию и ремонту, по отоплению такого жилья наше еще небогатое общество разрешает субсидировать за счет бюджетов.

Практически без изменений со времен плановой экономики сохранился в России институт социального найма, который закреплен Жилищным кодексом РФ, хотя его существенные условия и не соответствуют реалиям социальной и экономической ситуации в стране. Договор социального найма является бессрочным (право пользования жильем фактически переходит по наследству), количество жилья в государственной и муниципальной собственности снижается в результате приватизации жилья, разрешенной до 2010 г. Договоры, подобные российским договорам социального найма, в развитых странах отсутствуют, хотя объемы социальной поддержки нуждающихся в жилье в этих странах весьма разнообразны и значительны.

Одним из наиболее существенных недостатков института договоров социального найма является то, что их заключение допускается только для жилых помещений, входящих в состав государственных или муниципальных жилищных фондов (Жилищный кодекс РФ, ст. 60 (1)). Следует заметить, эта норма с непонятными целями ограничила возможности решения жилищной проблемы, предоставляемые Конституцией РФ (ст. 40 (3)), которой установлено, что "жилище... предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законами нормами". Этот дефект Жилищного кодекса РФ отмечался ранее В.Н. Литовкиным <1>, справедливо считающим, что граждане должны "обеспечиваться жилыми помещениями... из всех разновидностей жилищного фонда страны" и что "частный жилищный фонд выпал в Жилищном кодексе РФ из социального использования". Это приводит теперь к тому, что, по мнению В.Н. Литовкина, "Жилищный кодекс РФ несправедливо возложил ответственность только на органы местного самоуправления за обеспечение [жильем малоимущих и] очередников... с такой задачей они, очевидно, не справятся", что естественно при дефицитных бюджетах практически всех муниципальных образований.

--------------------------------

<1> Литовкин В.Н. Национальный проект, способный вывести людей на улицу, или дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Жилищное право. 2006. N 4. С. 2 - 12.

Действует в России и институт договоров найма жилых помещений, который иногда называют коммерческим наймом, хотя последнего понятия нет в законодательстве. Этот вид найма не предусмотрен Жилищным кодексом РФ, и, следовательно, его условия (размер платы, возможность бюджетного субсидирования платы по договору, условия расторжения и пр.) не регулируются жилищным законодательством, стороны договора (наймодатель и наниматель) свободны в определении условий соответствующего договора, как и предусматривается Гражданским кодексом РФ.

Поскольку в органах публичной власти все более очевидным становится понимание того, что институт договоров социального найма не способен решить жилищную проблему, то предпринимаются попытки разработки неких новых решений, в рамках которых можно было бы преодолеть хотя бы некоторые из недостатков договоров социального найма, на которые указано выше. Характерным решением такого рода является порядок использования одного из многоквартирных домов в Москве, установленный Постановлением Правительства Москвы <2>.

--------------------------------

<2> Постановление Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. N 1131-ПП "Об использовании жилого дома по адресу: ул. Мусы Джалиля, д. 8, корп. 2, в качестве дома коммерческого использования (доходного дома)" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 5. 23 января.

В этом Постановлении (п. 3) дается определение понятия дома коммерческого использования (доходного дома) - таким теперь следует считать "жилой дом, в котором все жилые помещения предоставляются по договорам найма в приоритетном порядке гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, а при их отказе - гражданам, проживающим в городе Москве не менее 10 лет". Такая формулировка базируется на нормах Гражданского кодекса (глава 35 "Наем жилого помещения") и, казалось бы, может считаться легитимной. Следует, однако, учесть мнение П.В. Крашенинникова, который считает, что доходные "дома должны принадлежать коммерческой структуре, инвестору, оплатившему их строительство. Из муниципального фонда... устраивать доходные дома нельзя" <3>. Эта позиция П.В. Крашенинникова обосновывается тем, что по действующему законодательству "органы местного самоуправления не должны заниматься коммерческой деятельностью... и соответственно... использование муниципального жилого фонда для коммерческого найма незаконно. Это будет противоречить законодательству о местном самоуправлении" <4>. Хотя П.В. Крашенинников в приведенных цитатах говорит о муниципальном жилищном фонде, его вывод, конечно, полностью распространяется и на государственный жилищный фонд, о котором идет речь в упомянутом Постановлении Правительства Москвы. Это легко доказать анализом и сравнением компетенций органов государственной власти в области жилищных отношений (Жилищный кодекс РФ, ст. 13) и аналогичных компетенций органов местного самоуправления (Жилищный кодекс РФ, ст. 14) - ни в одной из этих статей нет указаний на возможность коммерческого использования жилищного фонда его публичным собственником.

--------------------------------

<3> Цитируется по материалам сайта: http://www.rg.ru.

<4> Там же.

Правда, иного мнения придерживаются иногда руководители некоторых органов публичной власти. "В царские времена в городе [Москве] имелось 657 доходных домов, так почему мы должны пренебрегать этим опытом", - считает, например, руководитель Департамента инвестиционных программ строительства города Л.Н. Краснянский <5>, забывая, однако, о том, что ни один из этих 657 домов не являлся собственностью города. Не учитывает Л.Н. Краснянский и мнения П.В. Крашенинникова (см. выше) о сомнительной законности такого бизнеса для органов публичной власти.

--------------------------------

<5> Цитируется по материалам газеты "Квадратный метр". 2002. N 21(75). 21 - 29 мая (см. сайт: http://www.m-2.ru).

В новых московских доходных домах плата за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и ремонт жилых помещений и общего имущества и, возможно, за коммунальные услуги (которые не упомянуты в Постановлении Правительства Москвы N 1131-ПП) будет устанавливаться в соответствии с фактическими затратами "без привлечения бюджетных средств". Это значит, что для граждан, заключивших договор найма жилого помещения в доходном доме, в общем случае не предусматриваются ни жилищные субсидии, ни льготы по оплате. Такое возможно, так как плата по договору найма жилого помещения не подлежит государственному регулированию и в соответствии с Гражданским кодексом (ст. 682) устанавливается "по соглашению сторон". Однако достаточно высокая плата за содержание и ремонт в доходных домах сделает, как правило, проживание в них недоступным для малоимущих граждан. Возможно, доступность найма жилых помещений в доходных домах повысится с учетом норм по возмещению за счет средств бюджета города Москвы части (50% средней рыночной цены найма квартиры в городе) платежей по договорам найма (поднайма) <6>, хотя такое решение, конечно, будет трудно рекомендовать для реализации во всех городах. Да и в Москве число таких "возмещений" будет невелико - в 2008 г. планируется их выплата одной тысяче семей, хотя общее число ожидающих получения жилья по договору социального найма в Москве составляет почти 200 тысяч семей <7>.

--------------------------------

<6> Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. N 1008-ПП "О предоставлении гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, компенсации по возмещению расходов, связанных с оплатой найма (поднайма) жилого помещения" // Официально не опубликовано. Размещено на сервере Правительства Москвы: http://mos.ru.

<7> Пятилетова Л. Снимем квартиру напополам с городом? // Российская газета. 2007. 4 декабря (цитируется по: http://www.rg.ru).

Разрешив бесплатную приватизацию жилой недвижимости, законодатель, к сожалению, забыл о том, что в каждом доме были еще и долги - плата за невыполненные капитальные ремонты. Сейчас сумма этих долгов составляет уже несколько триллионов рублей. Однако о механизмах "приватизации долгов" в жилищной сфере органы власти задумались только сейчас, когда убедились, что собственники, в первую очередь "бедные собственники", не хотят принимать на себя управление домами и нести ответственность за содержание общего имущества, пока оно обременено долгами органов публичной власти. "Государство уже освободило себя от обязанностей по производству капитального ремонта на будущее в домах, помещения которых приватизированы, не позаботившись реструктуризировать свой долг в связи с недоремонтом [жилищного] фонда публичных форм собственности" <8>, что приводит к дополнительным, трудно решаемым проблемам при создании товариществ собственников жилья.

--------------------------------

<8> Литовкин В.Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 40 - 53.

Старые ошибки требуют теперь поиска принципиально новых решений жилищной проблемы. В первую очередь следует четко определить сегменты и приоритеты жилищной политики, а также роль государства в каждом из сегментов этой политики. Сегодня уже недостаточно думать только о расширении объемов строительства жилья, надо вести речь именно о "новой жилищной политике", в которой выделяются три различных сегмента.

В первом сегменте решаются проблемы группы граждан, которые уже могут прийти на жилищные рынки. Новое законодательство, проводимая государством жилищная политика стимулируют граждан становиться собственниками жилья. Поэтому сейчас развивается ипотечное кредитование, за счет бюджетов компенсируется часть стоимости жилья для некоторых категорий граждан. В рамках национального проекта "Доступное жилье..." вполне успешно создаются условия для массового жилищного строительства, но основная часть жилья, которое будет построено в рамках этого проекта, - это опять жилье для рынка, жилье для ипотеки и других форм оплаты его покупки. В этом сегменте жилищной политики государству достаточно создать законодательные условия для функционирования рынков жилья и обслуживающих эти рынки финансовых институтов, достаточно исповедовать простые принципы - "не мешай", "не навреди". Для этого, скорее всего, потребуется законодательно ограничить любое участие органов публичной власти в строительном бизнесе, потребуется заставить эти органы заниматься их прямыми, установленными законами страны обязанностями - модернизацией и развитием коммунальной инфраструктуры, то есть всех видов источников коммунальных ресурсов и сетей/сооружений для их транспортировки.

Второй сегмент жилищной политики состоит в определении бюджетных возможностей для поддержки некоторых групп покупателей жилой недвижимости - военнослужащих, молодых семей и прочих. Этот сегмент жилищной политики тоже в значительной мере регулируется в рамках национального проекта "Доступное жилье...". Здесь требуется в основном поддержание баланса между объемом обязательств по числу строящихся квартир, стоимостью обязательств и соответствующими статьями бюджетов всех уровней. Понятно, что не следует государству принимать обязательств, которые не могут быть профинансированы в объявленные сроки. Следует также иметь в виду, что некоторые программы бюджетной поддержки могут иметь отрицательные последствия - новым собственникам после выплат по ипотечным кредитам становится трудно нести еще и "бремя содержания" своей жилой недвижимости. Поэтому, например, в Израиле рекомендуют "молодым парам отказаться от покупки квартиры при помощи ипотечной ссуды, которая значительно ухудшит их социально-экономическое положение" <9>.

--------------------------------

<9> Цитируется по материалам сайта: http:/www.newsru.co.il. Знакомство с ними будет полезно отечественным сторонникам программ бюджетной поддержки молодых семей в рамках программ ипотечного кредитования, которые зачастую порождают "бедных собственников", а затем могут привести и к кризису, подобному тому, который возник в 2007 г. на рынке ипотечных кредитов в США.

И наконец, третий, самый сложный для понимания и государственного регулирования сегмент - сегмент социального жилья. Прежде всего необходимо четко определить понятие "социальное жилье", а также установить ответственность органов власти за увеличение его объемов. Без этого зафиксированный в Жилищном кодексе РФ институт бессрочного социального найма в домах только государственного или муниципального жилищного фонда превратится в институт "бесплатных подарков", на которые в бюджетах недостаточно средств. Даже в Москве, где строится достаточно много жилья, объемы жилья, предоставляемого по договорам социального найма, постоянно снижаются. Это значит, что в Москве стимулируется развитие только первых двух, рыночных, сегментов жилищной политики. В других городах положение не лучше, и это, конечно, несправедливо, особенно когда рядом с "трущобами" и "хрущобами" быстро растут элитные дома.

Для справедливого решения жилищной проблемы, для того чтобы быстрее ликвидировались "трущобы", чтобы капитально отремонтированные дома были переданы в управление собственникам помещений в этих домах, нужны принципиально новые решения, и основное в их числе - это государственно-частное партнерство в жилищной сфере, для которого необходимо срочно создавать благоприятные условия.

С учетом зарубежного опыта решения жилищных проблем укажем, что социальным жильем следует считать жилые помещения в домах (многоквартирных и жилых), построенных либо за бюджетные средства, либо чаще за счет собственных или заемных средств частных девелоперов (иногда в некоторых странах - за счет средств некоммерческих объединений). При этом важно, что в случае привлечения к строительству социального жилья частного девелопера последний по договору с органом публичной власти должен не только финансировать строительство домов, но и обеспечивать управление построенными домами в течение 20 - 30 лет (это, как правило, срок возврата привлеченного девелопером кредита), то есть будет обязан предоставлять услуги проживания семьям, получающим в установленном законом порядке социальную помощь (жилищные субсидии) в дополнение к собственным платежам за наем, содержание и ремонт дома, а также за коммунальные услуги. Принципиальной особенностью института социального жилья является то, что для снижения в будущем собственных расходов на жилищные субсидии малоимущим семьям органы публичной власти должны предоставлять девелоперам существенные преференции: земля - бесплатно, налоги (на прибыль, имущество и пр.) снижаются или отменяются, не допускаются никакие обременения девелопера обязательствами по развитию коммунальной и/или социальной инфраструктуры и т.п.

Строительство социального жилья и управление им могло бы стать одной из эффективных форм государственно-частного партнерства - нового для России института, позволяющего органам публичной власти передать часть своих установленных законом функций (решение жилищной проблемы!) частным компаниям, сохраняя за собой в полном объеме функции регулирования жилищной сферы и социальной помощи малоимущим семьям. При этом каждая частная компания, допущенная государством к решению жилищной проблемы, должна быть способна привлекать капитал для строительства значительных объемов социального жилья (например, не менее 1 - 2 млн. кв. м в год), должна гарантировать обеспечение всех установленных законами мер защиты прав и законных интересов нанимателей социального жилья.

Введение института социального жилья вполне сочетается с общими принципами развития рыночных институтов в стране - конкуренция на рынке предложения жилья для продажи лишь замещается конкуренцией за рынок, то есть за право предоставления услуг проживания, за право участия в деятельности по решению жилищной проблемы на условиях, заданных законами. В этих законах следует установить нормы ответственности девелоперов, а также нормы и порядок предоставления им преференций. При этом необходима регламентация услуг проживания в течение ограниченного договором срока (срока, в течение которого семья нанимателя признается малоимущей). Такие услуги могут предоставляться любыми юридическими лицами (российскими и иностранными) в любых жилищных фондах.

Стоимость услуг проживания в социальном жилье должна, естественно, обеспечивать возмещение всех видов экономически обоснованных затрат девелоперов, включая затраты на обслуживание полученных ими кредитов, на страхование различных видов их ответственности (гражданской, финансовой и пр.). Конечно, следует потребовать от законодателя задать все существенные условия управления частным социальным жильем, потребовать эффективной защиты прав и интересов нанимателей этого жилья. А затем можно будет уже требовать от органов публичной власти условий для строительства больших объемов социального жилья, для сокращения очередей на жилье. Чем короче будут становиться эти очереди, тем выше могут быть оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, которые введены теперь Указом Президента России <10>.

--------------------------------

<10> Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256.

Сегментирование рынка жилья с учетом платежеспособности всех категорий населения предусматривается и в разработанном Минрегионразвития РФ в августе 2007 г. проекте "Долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан" <11>. Здесь первым сегментом устанавливается социальный сегмент. При этом, однако, единственными инвесторами и собственниками в этом сегменте предполагаются органы публичной власти. Планируется развитие "институтов рефинансирования кредитов, полученных муниципалитетами на строительство и приобретение муниципального жилищного фонда", но не учитываются ранее выявленные проблемы такого кредитования - возможности муниципальных бюджетов в этой сфере, как правило, чрезвычайно малы. Планируемые общие объемы жилья в социальном сегменте неоправданно малы - предусматривается строительство лишь 206 млн. кв. м к 2025 г. Не учитывается мнение экспертов, многие из которых считают необходимым резко увеличить в России объем социального жилья, который должен составлять к 2025 г. не менее 40 - 50% всех жилищных фондов (например, в Нидерландах, где уровень жизни пока еще выше, чем в России, в настоящее время доля социального жилья составляет 36% всех жилищных фондов). Исходя из этого, объем социального жилья в российских условиях должен быть увеличен от находящихся в собственности органов публичной власти в настоящее время примерно 700 млн. кв. м до 2300 - 2500 млн. кв. м (суммарно, во всех видах жилищных фондов).

--------------------------------

<11> См.: http://www.minregion.ru.

Принятый в проекте "Долгосрочной стратегии..." подход к решению жилищной проблемы значительной части населения страны только за счет бюджетных средств принципиально ошибочен и создает ситуацию, при которой очереди на жилье не только не будут ликвидированы, но и не будут даже существенно сокращены. Только привлечение внебюджетных средств в сферу строительства социального жилья, развитие государственно-частного партнерства способны стать основой решения жилищной проблемы в России. Более того, автор уверен, что частный бизнес уже способен сегодня "выкупить долги" публичной власти по капитальным ремонтам, то есть привлечь внебюджетные средства и выполнить эти ремонты. Для этого нужно будет тщательно подготовить условия договоров с теми компаниями, которые согласятся на такой "выкуп долгов", на реструктуризацию долгов публичной власти, о которой уже было сказано выше.

Реализация программы государственно-частного партнерства должна быть построена на принципе "добровольно-принудительного" исполнения заданий программы региональными и местными администрациями. Любые планы по строительству многоквартирных домов для продажи жилых помещений в них по любой схеме могут реализовываться в городах только по мере выполнения централизованно (возможно, на федеральном уровне) установленных заданий по строительству социального жилья.

Необходима разработка стандартов проживания в социальном жилье. При этом должны быть признаны неэффективными с позиций решения жилищной проблемы программы массового сноса пятиэтажных многоквартирных домов, превратившихся сегодня при участии и под надзором местных администраций из "хрущоб" (их было построено около 600 млн. кв. м) в "трущобы". Программы реконструкции таких домов, их энергосберегающей санации хорошо известны из опыта ряда стран - Германии, Нидерландов. Экономическая эффективность этих программ очевидна, но они не находят распространения в России - местным администрациям, девелоперам, строителям, банкам в существующих условиях выгоднее сносить дома, уплотнять застройку, продавать новые жилые помещения по постоянно растущим ценам. Пока платежеспособный спрос еще превышает ограниченное предложение жилых помещений, банки и строительный конвейер работают на собственный "интерес", хотя этот "интерес" противоречит во многих случаях интересам населения (пример - ставшие массовыми протесты против точечной застройки, носящие иногда уже и политический характер). Но существующие пятиэтажные многоквартирные дома после их модернизации, иногда после надстройки и всегда после энергосберегающей санации вполне могут стать начальной материальной базой института социального жилья, а не института доходного жилья, как это предусматривается в проекте "Долгосрочной стратегии...".

Законодательство о социальном жилье должно разрабатываться отдельно от законодательства о доходных домах, которое предложено Минрегионразвития. Если для развития института доходных домов требуется лишь некоторое изменение налогового законодательства (учет платы за наем в составе имущественного налогового вычета), снижающего в разумных пределах затраты на наем жилья в таких домах и выводящего этот наем из "тени" (при достаточной свободе наймодателя и нанимателя в определении условий договора найма), то для института социального жилья условия договора найма подлежат значительному государственному регулированию. Договор на предоставление услуг проживания в социальном жилье должен быть публичным, обязательным для заключения управляющим многоквартирным домом с любым, кто обратится к нему по направлению соответствующего органа исполнительной власти (органа, ответственного за социальную помощь нуждающимся гражданам).

Ответственность наймодателя за исполнение условий договора должна быть юридически закреплена, состав преференций должен быть установлен в различных законах, как и условия получения и использования земельных участков для строительства. На таких условиях государственно-частное партнерство при создании и использовании социального жилья сможет достаточно быстро обеспечить решение жилищной проблемы в стране.

Реализация конституционного права на жилище потребует отказа от методов "распределительной экономики" прошлых лет. Потребуется осознание преимуществ социального жилья и гражданами (получающими, например, больше стимулов и возможностей для перемены места жительства) и публичной властью, получающей, однако, ограничения возможностей ее участия в строительном бизнесе ради решения проблем населения. Сравнение условий трех типов договоров, которые были рассмотрены выше, приведено в таблице. Эти договоры, их условия различно решают жилищную проблему - наиболее реальными являются предлагаемые автором договоры на предоставление услуг проживания в социальном жилье. Когда объем этих услуг станет значительным, когда их получение станет возможным в любом городе страны, только тогда можно будет увидеть, что конституционное право россиян на жилье уже не декларация, а имеет реальное материальное обеспечение.

Таблица

Date: 2015-09-17; view: 269; Нарушение авторских прав