Ирландия

По многим причинам Ирландия не была среди государств-основателей сообществ.

Первой причиной была сильнейшая экономическая зависимость от Великобритании. Пока Великобритания оставалась вне ЕС, Ирландия не имела иного выбора, кроме как следовать ее примеру. Как только Великобритания подала заявление о вступлении в ЕС, Ирландия должна была сделать то же самое.

Второй причиной был необычный курс Ирландии в европейской политике. Несмотря на постоянное давление со стороны США и Великобритании, Ирландия в течение всей Второй мировой войны сохраняла нейтралитет. После войны она не присоединилась к НАТО. Это объяснялось главным образом глубочайшими политическими противоречиями в англо-ирландских отношениях. Раздел страны после провозглашения независимости Ирландии был настоящей травмой для ирландского народа. В стране возникло мощное движение за воссоединение страны, имевшее ярко выраженную антибританскую направленность.

С момента учреждения ЕС все основные политические партии Ирландии с энтузиазмом относились к перспективе присоединения, как только позволят экономические и политические условия. В их представлении участие в ЕС должно было помочь стране решить две взаимосвязанные задачи: избавиться от экономической отсталости и удушающей зависимости от Великобритании. В референдуме 1972 г. приняли участие 71% избирателей. 83% из них высказались в пользу присоединения к ЕС. Надеждам ирландцев было суждено сбыться.

Ирландия в огромной степени выиграла от участия в ЕС. По словам ирландского министра иностранных дел, в 1973-1997 гг. Ирландия получила от Сообщества 21 млрд. ирландских фунтов. Особенно значительным было воздействие переводов из структурных фондов и Фонда сплочения. В 1989-1999 гг. они были источником 2,5% ВВП. К этому необходимо добавить благоприятное воздействие высоких цен на сельскохозяйственную продукцию. С учетом этого фактора благодаря участию в ЕС ВВП Ирландии в 1996 г. увеличился на 4,5%. Кроме того, Ирландия получила из бюджета Сообщества около 400 млн. ирландских фунтов на цели развития районов, граничащих с Северной Ирландией. Но самое главное состояло в том, что Ирландия получила доступ к 380 млн. потребителей в странах ЕС и смогла наилучшим образом воспользоваться этой возможностью. Если в 1973 г. уровень экономического развития Ирландии составлял 58% среднего уровня ЕС, то к 1998 г. он вырос до 90% (Nickoll William and Salmon Trevor С. Understanding the European Union. – Harlow, 2001. – P. 437).

He приходится удивляться тому, что Ирландия всегда была среди тех государств, которые наиболее активно выступали за дальнейшее развитие интеграции и усиление интеграционных институтов. Как и малые государства Бенилюкса, она стремилась к углублению «метода сообществ» и его распространению на новые сферы деятельности. Она с подозрением относилась к любым попыткам активизации межправительственного подхода, особенно к тем инициативам, которые, по мнению Ирландии, могли привести к установлению «директората» крупных государств. В свете этого понятна неприязнь Ирландии к проектам Европы «двух уровней», или «нескольких скоростей». При обсуждении вопросов расширения ЕС на восток Ирландия подчеркивала необходимость сохранения acquis communautaire и борьбы с любыми попытками превратить ЕС в зону свободной торговли.

Ирландия была энергичным сторонником валютной интеграции. В этой области наиболее наглядно проявилась роль ЕС в укреплении экономической самостоятельности Ирландии. В 1979 г. страна присоединилась к Европейской валютной системе. Это означало разрыв с английским фунтом стерлингов, к которому национальная валюта была привязана в течение 150 лет. При создании Экономического и валютного союза правительство Ирландии, тщательно взвесив все «за» и «против», пришло к выводу, что Ирландия может присоединиться к ЭВС вне зависимости от позиции Великобритании. В результате Ирландия стала одним из государств-основателей ЭВС, а Великобритания осталась за его пределами.

Одним из наиболее сложных для Ирландии вопросов было политическое сотрудничество, особенно сотрудничество в сфере безопасности. Дело в том, что конституция страны прямо запрещает любое ограничение прав ирландского правительства в области внешней политики. Политика нейтралитета и неучастия в каких бы то ни было военно-политических альянсах глубоко укоренилась в общественном сознании и политической культуре ирландцев.

Психологически главный смысл этой политики в понимании ирландцев заключался в утверждении их независимости от Великобритании.

Поэтому начиная с референдума 1972 г. обсуждение этого аспекта интеграции проходило с большими сложностями. Обосновывая целесообразность ратификации Маастрихтского договора, ирландское правительство делало упор на том, что общая внешняя политика и политика безопасности строится на исключительно межправительственной основе, причем в Договоре прямо говорится о том, что он не ставит под вопрос особый характер политики безопасности и обороны некоторых государств-членов. Этот довод был принят политическими партиями и общественностью Ирландии. Естественно, что он предопределил позицию правительства по вопросам ОВПБ – Ирландия неизменно стояла на позициях строгого соблюдения межправительственного подхода.

Тем не менее в практических вопросах наблюдалась определенная эволюция. Ирландия, в частности, приняла статус наблюдателя в Западноевропейском союзе и стала регулярно участвовать в заседаниях его руководящих органов. Опираясь на свой опыт участия в миротворческих операциях ООН, Ирландия решила принять ограниченное участие в реализации петерсбергских задач. В частности, 50 ирландских военнослужащих приняли участие в операциях KFOR в бывшей Югославии, несмотря на то что эти операции проводились под эгидой НАТО.

Что касается политической составляющей ОВПБ, то в этой области правительству Ирландии было легче участвовать в инициативах ЕС. Оно поддержало идею более широкого применения принципа квалифицированного большинства, создания поста Высокого представителя по вопросам ОВПБ и специального подразделения внутри секретариата Совета ЕС.

В области третьей опоры Ирландия поддерживала идею коммунитаризации политики иммиграции, выдачи виз и предоставления убежища. Однако в силу своего географического и политического положения она была вынуждена воспользоваться исключением и не участвовать в соответствующих разделах Договора. Дело в том, что Великобритания решила сохранить национальный контроль на своих границах. Это поставило Ирландию перед нелегким выбором. Она могла либо сохранить свободу движения людей в рамках «общей зоны путешествий» с Великобританией, либо пожертвовать этой свободой и присоединиться к «шенгенской» зоне. С учетом своей специфики, в частности проблемы Северной Ирландии, Дублин был вынужден избрать первый вариант. Особое положение Ирландии и Великобритании в области свободного передвижения людей было зафиксировано в двух специальных протоколах к Амстердамскому договору.

Дания

Наряду с Великобританией, Дания является для других государств-членов «партнером поневоле». Это объясняется объективной противоречивостью ее положения в Европе.

Дания, как и страны Бенилюкса, входит в число малых государств, традиционно страдавших от военного противостояния Франции и Германии. На протяжении последней трети XIX и первой половины XX столетия Германия нависала над своим маленьким северным соседом, по существу лишая его каких-либо гарантий политической самостоятельности и военной безопасности. Это, казалось бы, должно было содействовать участию Дании в ЕС. В пользу интеграции говорила и экономическая заинтересованность Дании в развитии торговли с Германией.

Однако, в отличие от стран Бенилюкса, самоидентификация Дании и ее интересы выходят за пределы континентальной Европы. Во многих отношениях – историческом, этническом, культурном, политическом и экономическом – Дания является органической частью Скандинавии. В период становления ЕОУС Дания вела переговоры с другими северными странами о создании Северного таможенного союза и Северного оборонительного союза. Хотя эти переговоры оказались безуспешными, Дания стала участником Паспортного союза и полноправным членом Северного Совета – межправительственной организации, созданной в 1952 г. В свете этого понятно, почему северное направление внешней политики является для Дании не менее важным, чем южное.

В области безопасности Дания всегда полагалась на Организацию Североатлантического договора, считая гарантии и механизм НАТО вполне достаточными с точки зрения национальных интересов.

Экономически ее главным партнером была Великобритания. Не удивительно, что в конце 50 – начале 60-х годов Дания следовала в фарватере британской политики в отношении сообществ. Она активно поддерживала предложение о создании зоны свободной торговли внутри Организации европейского экономического развития. Дания была в числе основателей ЕАСТ. Когда же Великобритания подала заявление о приеме в ЕС, Дания немедленно последовала ее примеру.

Мотивы датского участия в европейской интеграции всегда были и остаются преимущественно экономическими: как и Великобритания, она не может позволить себе остаться вне Единого внутреннего рынка стран континентальной Европы. Что касается остальных аспектов интеграции, то Дания проявляет большую заинтересованность в развитии тех из них, в которых сама она ушла вперед по сравнению со своими партнерами. Это развитие Единого внутреннего рынка, охрана окружающей среды, устойчивое развитие, социальная политика и занятость, демократичность институтов власти. В этих вопросах она выдвигает далеко идущие инициативы и настойчиво продвигает их в институтах ЕС. В других вопросах Дания либо пассивна, либо по тем или иным соображениям отстаивает свою особую позицию и тормозит коллективное продвижение вперед. Дания была пионером исключений из основополагающих договоров, добившись еще при принятии Единого европейского акта так называемой датской оговорки, которая позволяет государствам-членам сохранять национальные стандарты охраны окружающей среды, если они выше, чем стандарты ЕС.

Понятно, что Дания не была среди энтузиастов создания Европейского Союза. Маастрихтский договор выдвинул перед ней целый ряд новых обязанностей, которые были, мягко говоря, ненужными с точки зрения узкопонимаемых национальных интересов.

Правительство Дании активнейшим образом выступило за укрепление компетенции Сообщества в области социальной политики и охраны окружающей среды. К этому по существу и свелся положительный вклад Дании в разработку Договора о Европейском Союзе.

Поначалу правительство Дании поддержало также проект создания Экономического и валютного союза, видя в нем естественное продолжение и завершающий элемент Единого внутреннего рынка. Оно считало, что ЭВС, построенный на строгих критериях конвергенции, поможет сдерживать инфляцию. Датчане поддержали создание Европейского центрального банка в надежде, что он будет способствовать преодолению засилья Бундесбанка в Европейской валютной системе. Одновременно Дания согласилась с предложением Франции о том, чтобы среди целей ЭВС были достижение полной занятости и устойчивое развитие.

В 90-е годы экономика Дании в большей мере соответствовала критериям конвергенции, чем экономика большинства государств – членов ЕС. Вместе с тем датское правительство проявило дальновидность, предвидя, что такое явное нарушение национального суверенитета, как отказ от национальной валюты, может оказаться неприемлемым для общественного мнения страны. В процессе переговоров относительно Маастрихтского договора оно добилось принятия протокола, который давал Дании право не участвовать в третьей фазе создания ЭВС. Референдум, состоявшийся в июне 1992 г., привел к тому, что Дания действительно оказалась за пределами зоны евро.

Причиной отрицательного результата референдума (50,7% – против, 49,3% – за) был не только евро. В новом договоре датских избирателей беспокоила прежде всего возможность утраты демократических достижений, которая не могла быть восполнена далеким от них и неэффективным Европейским парламентом. Они считали ненужным создание политического союза, который не имел ничего общего с понятным и полезным Единым внутренним рынком. В то же время они были недовольны тем, что Договор оказался недостаточно продуктивным в области охраны окружающей среды и социальной политики. У многих сложилось впечатление, что Договор открывал двери для неконтролируемой иммиграции. И наконец, на уровне обыденного сознания общая внешняя политика и политика безопасности ассоциировались у молодых датчан с европейской армией, командовать которой будут немцы.

«Отрицательный мандат» референдума определил сложности, с которыми столкнулось правительство Дании при реализации Договора о Европейском Союзе. Первоначально она выступала против изменения формата европейского политического сотрудничества и распространения компетенции Европейского Союза на сферу безопасности. Это объяснялось главным образом традиционным взглядом на НАТО как единственного и достаточного гаранта безопасности Западной Европы. Дания не была членом ЗЕС и противилась усилению связей этой организации с Европейским Союзом. Однако последующее развитие событий заставило Данию занять более гибкую позицию. Она получила статус наблюдателя в ЗЕС и, по-прежнему выступая против слияния ЕС и ЗЕС, сняла свои возражения против развития связей между двумя организациями. Она направила своих военнослужащих в Югославию для участия в операциях IFOR и SFOR.

Дания неизменно подчеркивает необходимость строгого соблюдения межправительственного подхода в вопросах второй опоры. Особенно пристальное внимание она уделяет гарантиям прав тех государств, которые решат не участвовать в совместных акциях. Главным образом в этих целях она требует сохранения всех полномочий в этой области за Советом ЕС.

Тот же акцент на межправительственном сотрудничестве характерен и для датской позиции по вопросам третьей опоры. Особое беспокойство вызвал у Копенгагена вопрос о гражданстве и потенциальная возможность использования этого института для подрыва национального суверенитета. Под давлением Дании понятие гражданства было уточнено в Амстердамском договоре. При этом было прямо указано, что гражданство ЕС дает гражданам национальных государств – членов ЕС дополнительные права и защиту, но не заменяет собой национальное гражданство.

Не подлежит сомнению искренность озабоченности датской общественности демократическим дефицитом в системе Европейского сообщества и Европейского Союза. Однако те решения, которые предлагаются датчанами, идут вразрез с логикой интеграции и позицией других государств-членов. Политические силы Дании считают, что единственным надежным орудием демократического контроля над интеграционными процессами являются национальные парламенты. Характерно, что Верховный суд Дании в полном противоречии с принципом первичности права сообществ считает, что в случае выявления несоответствия между Конституцией Дании и правом сообществ решающее слово принадлежит датским судам, а не Суду ЕС.