Глава VIII. Реализация норм международного права 7 page

<1> См.: Документ ООН E/CN.4/Sub.2/1994/9.

К началу XXI в. человечество, как никогда, подошло к той черте, когда любые отступления от заранее принятых программ по сохранению Земли с ее живыми и неживыми ресурсами могут привести к неизбежной катастрофе.

Мир изменяется все более быстрыми темпами, причем совместные действия государств в защиту окружающей среды отстают от экономических и социальных изменений. Темпы и масштабы роста населения и экономического развития сводят на нет экологические достижения, ставшие возможными благодаря применению новых технологий и политических подходов. Достаточно сказать, что в конце 1990-х годов ежегодные выбросы двуокиси углерода почти в 4 раза превысили уровень 1950 г., а ее содержание в атмосфере достигло наивысшего уровня за последние 160 тыс. лет. Ожидаются, в частности, смещение климатических зон, изменение видового состава и продуктивности экосистем, увеличение экстремальных погодных явлений и усиление влияния изменения климата на здоровье людей. Учитывая, что эксплуатация многих природных ресурсов (таких как вода, почва, леса и рыбные запасы), по крайней мере в ряде регионов, уже достигла предельно допустимого уровня или даже превысила его, потребуются огромные усилия (даже если уровень потребления не изменится), чтобы удовлетворить потребности 3 млрд. человек. В настоящее время наиболее высокий уровень рождаемости приходится на страны, страдающие от нищеты, нехватки продовольствия и деградации природных ресурсов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Глобальная экологическая перспектива 2000: Доклад ЮНЕП о состоянии окружающей среды в конце тысячелетия. М., 1999.

В этих условиях резко возрастает значение правового регулирования защиты окружающей среды как в международном, так и в национальном масштабе.

Как известно, в 60-х и 70-х годах прошлого века в промышленно развитых странах вступило в силу "первое поколение" законов, направленных на защиту здоровья человека от воздействия загрязнения воздуха, воды и почвы. В 90-х годах отраслевой подход был заменен на всеобъемлющие законы по охране окружающей среды.

Стратегические направления защиты окружающей среды в международных отношениях вначале были определены на первой Всемирной конференции ООН по данной проблеме в Стокгольме 12 мая 1972 г., которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Затем, спустя 20 лет, в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции ООН были приняты Декларация по окружающей среде, провозгласившая 27 принципов, и Повестка дня на XXI век, включающая весь спектр вопросов окружающей среды и развития.

В настоящее время над практической реализацией экологических аспектов Повестки дня на XXI век и самой Декларации работает Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя этой проблемой занимается множество и других международных организаций <1>. Генеральная Ассамблея ООН почти сразу после создания ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учредителей системы ООН.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Экология и международное право. М., 1996. С. 14 - 22.

С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации международных норм по защите окружающей среды.

Среди международно-правовых разработок в области охраны окружающей среды следует назвать Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. с Киотским протоколом к ней 1997 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Соглашение стран СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны природной среды 1992 г. и др.

Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение, такие как Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху или опустынивание, особенно в Африке (1994 г.), Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Международное экологическое право в документах / Сост. Т. Гусейнов. Баку, 2007.

Следует также упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта 1989 г., вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению мигрирующих видов диких животных и т.д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП.

Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде явилось создание Глобального экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.

На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих ЮНЕП обсуждаются самые наболевшие вопросы по охране окружающей среды. ЮНЕП обеспечивает секретарское обслуживание многих международных Конвенций: Конвенции по биологическому разнообразию, Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных.

Одним из глобальных международных документов в области охраны окружающей среды является Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 г. и вступившая в силу 1 марта 1994 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: там же. С. 138 - 171 (по состоянию на 1 января 1996 г. в ней участвуют 145 государств, в том числе Россия с 14 ноября 1994 г.).

Конвенция в качестве конечной цели предусматривает исполнение ее положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе.

Принятие Конвенции явилось подлинным прорывом на "климатическом фронте", прорывом к практическому решению экологической проблемы с участием всего мирового сообщества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кокеев М.Е. Прорыв на "климатическом фронте" // Московский журнал международного права. 1993. N 2. С. 174 - 177.

Конвенция содержит обязательства сторон по выполнению ее положений (ст. 4). Для проверки соблюдения сторонами своих обязательств по Конвенции учреждается ее высший орган - Конференция, которая регулярно рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.

С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых сторонами мерах, оценивает информацию относительно осуществления Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств о ее осуществлении, принимает рекомендации по любым вопросам, учреждает вспомогательные органы, по мере необходимости использует услуги и сотрудничество компетентных международных организаций, межправительственных и неправительственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год (ст. 7) <1>.

--------------------------------

<1> Первое совещание Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата было проведено в марте-апреле 1995 г., где была подчеркнута необходимость создания научно-исследовательской базы в области климатологии. См.: Гали Бутрос. Навстречу новым вызовам: Годовой доклад о деятельности ООН за 1995 год // ООН. Нью-Йорк, 1995. С. 137.

Конвенция предусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие сторонам в сборе и передаче информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с секретариатами других международных органов в области охраны окружающей среды и выполняет другие необходимые функции.

В соответствии со ст. 10 Конвенции образуется специальный Вспомогательный орган по ее осуществлению, который оказывает содействие Конференции сторон. Этот орган состоит из представителей правительств, являющихся экспертами в вопросах, связанных с изменением климата.

Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о своей работе, рассматривает информацию сторон об осуществлении Конвенции, оказывает содействие Конференции в подготовке и реализации ее решений.

Государства через Секретариат предоставляют Конференции информацию о принятых мерах по осуществлению Конвенции, предусмотренных в ст. 12.

В случае возникновения спора между сторонами относительно толкования или применения Конвенции заинтересованные стороны разрешают его путем переговоров или другими мирными средствами, в том числе с помощью передачи спора в Международный суд или в арбитраж. Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного количества членов, назначенных каждой из сторон.

Таковы основные положения Рамочной конвенции ООН об изменении климата, касающиеся международного механизма контроля за ее выполнением.

Что касается осуществления указанной Конвенции на территории Российской Федерации, то Правительство РФ 19 октября 1996 г. приняло Постановление "О федеральной целевой программе предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий". В данном Постановлении подчеркивается, что "в целях выполнения обязательств по реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики правительство утверждает целевую программу".

Аналогичную систему осуществления международного контроля за выполнением обязательств по реализации Конвенции предусматривают и другие перечисленные выше многосторонние конвенции по защите окружающей среды. По каждой из этих конвенций учреждены контрольные органы в виде конференции участников соглашений и секретариата, которые рассматривают вопросы их осуществления путем получения информации о принятых мерах от государств-участников вплоть до рассмотрения возникающих разногласий по применению конвенции в Международном суде ООН. Контрольный механизм многих конвенций по защите окружающей среды ограничивается только обсуждением сторонами насущных проблем по их выполнению, но не предусматривает принятие обязательных для сторон решений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя и проводит секретарское обслуживание важнейших конвенций по окружающей среде, тем не менее не может обеспечивать повышения эффективности этих конвенций. Свидетельством тому является осуществление Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 10 декабря 1997 г., который установил количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, в том числе передачу и приобретение единиц сокращения выбросов, т.е. купли-продажи квот по выбросам в атмосферу парниковых газов. Состоявшаяся в Гааге в ноябре 2000 г. Всемирная конференция по изменению климата не смогла внести заметных сдвигов в решение данного вопроса. В связи с истечением в 2012 г. срока действия Киотского протокола на проходившей в декабре 2007 г. на острове Бали (Индонезия) международной конференции по изменению климата была принята "Балийская дорожная карта", определяющая подготовку нового глобального соглашения по противодействию изменению климата.

Однако проходившие международные конференции в Копенгагене в декабре 2009 г. и в Канкуне (Мексика) в декабре 2010 г. не смогли решить проблему подготовки всеобъемлющего соглашения взамен Киотского протокола.

В то же время был достигнут прогресс в разработке глобального договора о сокращении и прекращении использования отдельных стойких органических загрязнителей. В декабре 1999 г. был принят Протокол об ответственности и компенсации к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. К XXI в. мир приблизился к черте, за которой его подстерегает целая серия катастроф - ракетно-ядерное уничтожение, экологическая, энергетическая, демографическая, продовольственная и т.д., избежать их возможно будет только совместными усилиями государств.

Права человека и окружающая среда неделимы, взаимосвязаны и не имеют государственных границ. В будущем мировое сообщество будет вынуждено ради сохранения земной цивилизации решать проблемы защиты жизни на Земле и ее природных ресурсов и в конечном счете самой планеты за счет самоограничения суверенитета и передачи многих проблем международным органам для осуществления жесткого международного контроля. Данный орган мог бы быть учрежден в рамках ООН, а возможно, путем передачи таких функций ЮНЕП <1>.

--------------------------------

<1> О возможности создания Всемирной организации по охране окружающей среды см.: Соколова Н.А. Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2010.

О некоторых проблемах осуществления международного контроля за выполнением государствами своих обязательств в области права международной безопасности <1>. Международно-правовые нормы в сфере права международной безопасности в нарастающем порядке стали разрабатываться и приниматься государствами с начала 1960-х годов, кодификация их прогрессивно продолжается и по сей день в направлении ограничения вооружений и разоружения, запрещения или уничтожения отдельных видов оружия, установления безъядерных зон, запрещения испытаний ядерного оружия и т.д.

--------------------------------

<1> Более подробно этот вопрос рассмотрен: Валеев Р.М. Международный контроль. Казань, 1998. С. 89 - 154.

Создание глобальной системы безопасности и установление режима доверия между государствами по такой важной проблеме могут быть основаны только на добросовестном выполнении договорных обязательств и осуществлении контроля за их соблюдением международными и национальными средствами.

Достаточно эффективные формы и методы международного и национального контроля были закреплены Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г., Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., соглашениями между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (ПРО), об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1, ОСВ-2) и многими другими.

Начало XXI в. было омрачено односторонним выходом США из Договора по ПРО. Принятие конгрессом США закона о создании национальной системы ПРО и в связи с этим в одностороннем порядке отказ от достигнутых договоренностей в сфере обороны и обеспечения взаимной безопасности являются серьезными дестабилизирующими факторами, ставящими под угрозу весь комплекс международных договоренностей по соблюдению контроля над ядерными вооружениями.

24 мая 2002 г. между Российской Федерацией и США был заключен Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов. Протокол к данному Договору предусматривал в качестве контрольного механизма созыв Двусторонней консультативной комиссии и инспектирование объектов и предметов соглашения.

Однако данный Договор прекратил свое действие, так как был заменен новым Договором между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки от 8 апреля 2010 г. о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений <1>.

--------------------------------

<1> Договор ратифицирован Федеральным законом от 28 января 2011 г. N 1-ФЗ.

Договор, как и предыдущее соглашение от 24 мая 2002 г., был подкреплен Протоколом в целях реализации его положений. Он содержит обширный перечень контрольных мероприятий в виде осуществления инспекционной деятельности и Двустороннюю консультативную комиссию для разрешения вопросов, относящихся к соблюдению принятых сторонами обязательств.

Не менее важным в праве международной безопасности на сегодняшний день является создание надлежащей контрольной системы по соблюдению Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г., которая в этом отношении имеет существенные недостатки.

Настороженность вызывают результаты некоторых проводимых учеными Запада исследований в области биологии, которые могут привести к катастрофическим последствиям. В связи с этим проведение переговоров по принятию протокола к данной Конвенции, усиливающего контрольный механизм ее осуществления, явится важным фактором в стабилизации ситуации с биологическим оружием <1>. В докладе на 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Генеральный секретарь Пан Ги Мун отметил, что к 2009 г. достигнут значительный прогресс по реализации Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г. Государства-участники разработали целенаправленную программу по укреплению биологической защиты и повышению биологической безопасности <2>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/54/100; см. также: Аннан К.А. Общая судьба - новая решимость: Годовой доклад о работе Организации за 2000 год. Нью-Йорк, 2000. С. 37.

<2> См.: Доклад Генерального секретаря о работе Организации // Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. ООН. Нью-Йорк, 2008.

Важной проблемой международной безопасности в XXI в. остается установление режима контроля за распространением ракетной технологии. В настоящее время режим контроля включает руководящие принципы, техническое приложение к ним и конфиденциальную памятную записку о принципах взаимодействия. Поскольку режим не имеет международно-правового характера, то это ограничивает возможности контроля за действиями друг друга <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Руководящие принципы, касающиеся передачи чувствительного оборудования и технологии, относящихся к ракетам // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 195 - 199.

Большим достижением в праве международной безопасности явилось принятие в 1996 г. Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Однако до сих пор сохраняются проблемы, препятствующие его вступлению в силу, особенно после того, как в октябре 1999 г. сенат США отклонил его ратификацию.

Контрольный механизм данного Договора представляет собой хорошо разработанную систему мониторинга, а также использование современных достижений физики и других испытанных методов проверки соблюдения международных обязательств при строгом соблюдении принципа уважения суверенитета государств, воздержания от любого злоупотребления правом контроля, сохранения конфиденциальности любой информации, полученной в ходе проверки. Детально разработанная система контроля позволит государствам строго соблюдать обязательства, вытекающие из положений Договора <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Международный контроль в международном ядерном праве // Московский журнал международного права. 2000. N 2. С. 176 - 185.

Определенный интерес представляет Модельная конвенция о запрещении разработки, испытаний, производства, передачи, применения и угрозы применения ядерных вооружений и об их уничтожении, разработанная в 1997 г. неправительственными организациями (Международная ассоциация юристов против ядерного оружия, Международная сеть инженеров и ученых против распространения, Международные врачи за запрещение ядерного оружия). Она была представлена Генеральному секретарю ООН как документ для обсуждения на сессии Генеральной Ассамблеи ООН (UN Doc. A/C.1/52/7). Данный документ, состоящий из 12 разделов, в 8-м разделе рассматривает исключительно систему контроля за его осуществлением, в том числе учреждение Органа, Конференции участников, Исполнительного совета, Технического секретариата, Международной системы мониторинга. Конференция и Исполнительный совет наделены достаточно широкими полномочиями по осуществлению Конвенции. Механизм международного контроля, предусматриваемый данной Модельной конвенцией, по многим аспектам достоин быть эталоном при заключении подобного рода соглашений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Security and Survival. The Case for a Nuclear Weapons Convention. The Model Convention on the Prohibition of the Development, Testing, Production, Stockpiling, Transfer, Use and Threat of Use of Nuclear Weapons and on Their Elimination. Cambrige, 1999.

Большую озабоченность у мирового сообщества вызывает осуществление Конвенции по уничтожению химического оружия, вступившей в силу в 1996 г. Система контроля по обеспечению выполнения данной Конвенции разработана на высоком уровне. Специально созданный для этой цели международный Орган тесно взаимодействует с национальными органами по уничтожению химического оружия. Однако запасы химического оружия, которые хранятся в России, США, ФРГ и в некоторых других государствах, могут быть уничтожены только при наличии больших затрат.

Например, в России в 11 пунктах хранились более 40 тыс. т отравляющих веществ, которые уничтожаются в соответствии с ранее разработанной Программой "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" непосредственно в районах их хранения. Программой предусмотрено, что к 2015 г. в России должны быть уничтожены все запасы химического оружия.

Таким образом, в каждой отрасли международного права действующие международные соглашения предусматривают осуществление международного контроля за их соблюдением. Вопрос заключается в том, насколько система контроля по тому или иному договору совершенна, какие существуют пробелы в этой системе, как они могут быть восполнены. Это тема для изучения, для глубоких исследований. Достижению эффективности международно-правовых норм в значительной степени будет способствовать хорошо разработанный механизм международного контроля.

Процесс глобализации, который объективно будет сопровождать XXI век, по мнению профессора И.И. Лукашука, будет стимулировать развитие международного права, расширение сферы его действия и интенсификацию его регулирования. Право будет охватывать все новые области взаимодействия государств, а правовое регулирование станет все более интенсивным, проникая в глубь этого взаимодействия <1>. В этих условиях еще более возрастет значение принципа добросовестного выполнения международно-правовых обязательств, а также совершенствование системы обеспечения их соблюдения, ведущая роль в которой принадлежит международному контролю.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Глобализация и международное право // Материалы международной конференции "Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях". Москва, 2 ноября 2000 г. М., 2001.

Литература

Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980.

Ибрагимов А.М. Очерк истории международно-правовых гарантий. Казань, 2008.

Ибрагимов А.М. Актуальные вопросы теории международно-правовых гарантий. Махачкала, 2010.

Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990.

Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: Теоретические проблемы. Казань, 1999.

Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве / Отв. ред. В.Н. Денисов, В.И. Евинтов. Киев, 1992.

Суворова В.Я. Реализация норм международного права. Екатеринбург, 1992.

Талалаев А.Н. Право международных договоров: действие и применение договоров. М., 1985.

Талалаев А.Н. Право международных договоров: общие вопросы. М., 1980.

Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Иркутск, 1989.

Шуршалов В.М. Право международных договоров: Учебное пособие. М., 1979.