Глава VIII. Реализация норм международного права 3 page

--------------------------------

<1> См.: Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993. С. 58.

Установление факта неисполнения государством обязательства по международному праву во многих случаях не вызывает особых трудностей. Однако не всегда оно бывает очевидным из-за отсутствия в международном праве четких границ между нарушением и выполнением обязательств его субъектами. Показателями, характеризующими уровень реализации норм международного права, должны служить признаки, раскрывающие социальный и правовой результат действия правовой нормы, а именно: полнота и точность реализации прав и обязанностей, содержащихся в норме международного права; степень достижения непосредственных социальных целей норм права; соответствие поведения субъектов международного права предписаниям нормы права (правомерное поведение). Действие международно-правовых норм может привести к незапланированным, в частности отрицательным, результатам. Их также необходимо учитывать в процессе исследования и при оценке степени эффективности конкретной правовой нормы.

Рассмотрим названные показатели уровня реализации норм международного права подробнее.

Полнота и точность реализации прав и обязанностей, содержащихся в норме международного права. Требование полноты реализации обязательств, вытекающих из международно-правовых норм, означает, что субъекты обязаны добросовестно и последовательно выполнять все предписания, содержащиеся в них. Применительно к выполнению обычных норм международное право не требует, чтобы поведение государств полностью совпадало с нормой обычного права. Достаточно, чтобы поведение государств в общем следовало этим нормам.

Заявления государств о необходимости полного и точного выполнения своих обязательств, содержащихся в международных соглашениях и других источниках, можно встретить в различных международных документах и актах. В Декларации тысячелетия ООН от 8 сентября 2001 г. государства - члены Организации заявили: "...Мы подтверждаем свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение суверенного равенства всех государств; уважения их территориальной целостности и политической независимости; урегулирования споров мирными средствами и в соответствии с принципами справедливости и международного права; права на самоопределение народов, все еще находящихся под колониальным господством и иностранной оккупацией; невмешательства во внутренние дела государств; уважения прав человека и основных свобод; соблюдения равных прав для всех без различия расы, пола, языка и религии; и международного сотрудничества в решении международных проблем экономического, социального, культурного или гуманитарного характера".

В документе регионального характера - Итоговом документе Мадридской встречи 1980 г. государства заявили, что ее участники "вновь подтверждают свою решимость полностью уважать и применять эти принципы (Заключительного акта. - Авт.) и, соответственно, содействовать всеми мерами как в законодательном плане, так и практически повышению их действенности" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Советский ежегодник международного права, 1983. М., 1984. С. 340. Также в п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах говорится, что государства обязуются принять меры в максимальных пределах имеющихся средств, чтобы обеспечить постепенное полное осуществление признаваемых в Пакте прав.

Полное осуществление предписаний, содержащихся в норме права, предполагает их фактическую реализацию в поведении государств и других субъектов. В отношении государств следует подчеркнуть: ответственность за применение международного права несет государство в целом. Сюда можно отнести также ответственность за соответствующую деятельность всех государственных органов, юридических и физических лиц. Иное положение предельно ограничивало бы возможности осуществления международного права.

Норма и деятельность по ее реализации представляют диалектическое единство: одни нормы действуют в статике (прежде всего правозапрещающие нормы), многие другие нормы реализуются в динамике, в процессе их исполнения. Другими словами, одна группа норм вызывает социальный эффект самим своим существованием (правозапрещающие нормы, закрепляющие санкции и др.), а другие достигают его лишь в процессе активных действий по их осуществлению. В первом случае эффективность норм права выражается в соблюдении их предписаний (пассивное поведение), во втором - для ее достижения субъектам следует реализовать предусмотренные правовыми нормами возможности действовать активно. Примером первого вида поведения может служить воздержание от каких-либо действий, ведущих к нарушению режима о разграничении линии границы, установленного соглашением между сопредельными государствами.

Более разнообразными и содержательными являются формы поведения по реализации предписывающих и управомочивающих норм. По своему содержанию эти действия могут быть действиями материального (или фактического) характера <1>. Они могут также быть действиями организационно-правового характера. Во внутригосударственной сфере это издание закона или административных актов и правил в целях выполнения международных обязательств.

--------------------------------

<1> В качестве примера можно привести ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, предусматривающую меры, которые должны быть приняты в целях полного осуществления права каждого человека на труд. Эти меры включают: "программы профессионально-технического обучения и подготовки, пути и методы достижения неуклонного экономического, социального и культурного развития и полной производительной занятости в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека".

Национальные законы и правила могут и не быть полностью идентичными предписаниям международно-правовых норм, и это не будет рассматриваться как их нарушение. Главное заключается в том, чтобы они обеспечивали столь же эффективное регулирование, что и предписания международных актов. Об этом говорится в некоторых международных документах, в частности по морскому праву. Так, ст. ст. 208, 209 и 210 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматривают: при регулировании деятельности государств на морском дне (ст. 208) и в Районе (ст. 209), а также захоронения отходов (ст. 210) национальные законы и правила должны быть "не менее эффективными, чем международные нормы и стандарты".

Точность выполнения предписаний международной нормы, содержащейся в международных актах, означает ее исполнение субъектами в полном соответствии с ее содержанием, духом и буквой и целями нормы.

Если в международном договоре устанавливаются процедуры и определенный порядок реализации его норм, то они также являются обязательными для выполнения, поскольку являются частью международного договора.

В отдельных предусмотренных договором случаях допускается отклонение от требований полноты и точности выполнения субъектами предписаний договорных норм.

Иногда отклонения от точного предписания договорных норм вызываются особенностью регулируемого правоотношения. Примером может служить делимитация границ. Какой бы подробной ни была делимитация, она зачастую не может предусмотреть всех особенностей рельефа и при демаркации часто возникают ситуации, когда провести линию границы можно по-разному, а точные указания в делимитационных документах отсутствуют. Возникающие при этом разногласия решаются смешанными (совместными) комиссиями сторон, осуществляющими демаркацию границы. Линия границы на местности всегда устанавливается более точно и детально, чем это описано в делимитационных документах. При демаркации возможны небольшие отклонения от делимитационного определения линии границы, с тем чтобы не разделить населенный пункт.

В других случаях отклонение от точного выполнения требований договорных норм может быть вызвано различием в уровнях экономического развития государств. Положения, предусматривающие возможность отклонения государствами от полноты и точного предписания договора, встречаются чаще всего в сфере международного гуманитарного права, правового регулирования проблем прав человека.

Так, международные документы закрепляют условия и перечень таких прав человека, которые должны соблюдаться при всех обстоятельствах. В число этих прав входят: право на жизнь; запрещение пыток и негуманного или унижающего обращения; запрещение рабства; запрещение обратной силы уголовных законов. Они образуют так называемое неизменное ядро прав человека. Согласно принципам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., получившим развитие в Протоколах к ней, фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время войны или иного чрезвычайного положения. Отступление от некоторых из них допустимо лишь в том случае, если опасность, как подчеркивалось в решении Европейской комиссии и Европейского суда, является "реальной или неминуемой", ее последствия угрожают государству и обществу в целом, а кризис носит "исключительный характер" <1>. Также государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.

--------------------------------

<1> См.: Гомиен Д. Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Страсбург, 1994. С. 5.

Интерес с точки зрения юридической техники представляет закрепление обязательств в Европейской социальной хартии 1961 г. В ней обязательны декларация (ч. 1) и международный договор (ч. 2), которые соответственно содержат по 19 совпадающих экономических и социальных прав. Положения первой части Хартии не являются строго обязательными. Они рассматриваются как цель политики государств, реализации которых они будут добиваться "всеми подходящими средствами..." (п. 1 ч. 1 ст. 20). В свою очередь, подпункты "b" и "c" п. 1 ст. 20, направленные на осуществление положений ч. II Хартии, содержат на этот счет более жесткие предписания. В соответствии с ними "государству принадлежит право выбора из второй части тех положений, которые оно признает для себя обязательными. Это правило представляется достаточно эффективным, так как оно, с одной стороны, позволяет обеспечить реализацию определенного минимума социально-экономических прав, а с другой - предоставляет государствам возможность самим определиться относительно их конкретного перечня исходя из своих социально-экономических, юридических условий и традиций.

В других сферах международно-правового регулирования также имеются договоры, предусматривающие право государств отойти от некоторых его положений, но только в направлении более высокого уровня правореализации <1>.

--------------------------------

<1> Так, например, в Протоколе об ограничении выбросов летучих органических соединений (ЛОС) или их трансграничных потоков к Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния сторонам предлагается принять эффективные меры для сокращения к 1999 г. как минимум на 30% своих национальных годовых выбросов ЛОС, используя в качестве основы уровни 1988 г. или любой другой годовой уровень за период 1984 - 1990 гг. Одновременно другая статья (ст. 6) Протокола закрепила положение, согласно которому "Стороны могут принимать более строгие меры, чем меры, требуемые настоящим Протоколом".

Степень достижения непосредственных социальных целей и осуществление норм международного права в соответствии с их объектом и целью. Должный уровень правореализации означает также, что предписания международных договоров и иных актов применяются субъектами в соответствии с их объектом и целью. Добросовестное выполнение договора означает, в частности, выполнение его с учетом целей. Собственно, осуществление нормы есть достижение поставленной перед ней цели. Степень достижения при реализации нормы тех целей, которые были поставлены при ее создании, служит измерителем эффективности действия нормы. Согласно требованиям Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 18) его стороны обязаны воздерживаться от всяких действий, которые могут привести к лишению договора его объекта и цели. Кроме того, необходимо учитывать системную взаимосвязь целей международного права различного уровня. Цели конкретного акта должны соответствовать общим целям международного права, которые носят императивный характер. Поэтому конкретные нормы и акты должны осуществляться в соответствии с целями международного права. Осуществление права вопреки целям международно-правовой системы является противоправным деянием и служит основанием для признания соответствующих результатов или актов недействительными. Цели выступают критерием в применении права и в конкретных ситуациях. Пользование правами вопреки целям международного права является одним из критериев злоупотребления правом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дмитриева Г.К. Становление принципа недопустимости злоупотребления правом в международном праве // Советский ежегодник международного права, 1987. М., 1988. С. 113.

Цели нормы не всегда очевидны. Их необходимо выявлять путем изучения текста договора, в котором нормы содержатся, а также намерений сторон, подготовительных документов, практики применения данной нормы. В ряде случаев цели норм в силу их очевидности либо множественности, либо в силу отсутствия обязательного требования фиксации целей в тексте договора не закрепляются. Между тем исследование, связанное с определением степени эффективности международных норм, предполагает выявление и анализ целей независимо от того, выражены они или нет в официальной форме в тексте договора.

Все это делает актуальной проблему толкования. Одна из задач толкования состоит в том, чтобы дать норме оптимальный эффект, т.е. чтобы норма была практически применимой и вела к положительным результатам. Этот вывод следует из ст. 32 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., предусматривающей возможность обращения к вспомогательным средствам толкования в случаях, когда применение общих правил толкования, предусмотренных в ст. 31 указанной Конвенции, не позволяет вскрыть точный смысл договора или ведет к явно абсурдным результатам. Еще Г. Гроций и Э. Ваттель отмечали в свое время, что всякое толкование, которое ведет к абсурду, должно быть отброшено <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Denys Simon. L'Interpretation judiciaire des traites d'organisation Internationales. Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle. Paris. P. 338, 340.

Смысл правила толкования, направленного на достижение положительного результата, состоит в выборе между двумя значениями анализируемой нормы договора того из них, которое позволяет ей дать практический результат (эффект). В соответствии с этим правилом толкующий норму субъект должен исходить из того, чтобы она применялась на практике. В этой связи Комиссия международного права высказалась следующим образом: "Если договор может быть истолкован в двух значениях (смыслах), одно из которых способно дать эффект, а другое не приводит к желаемому результату, принцип добросовестного выполнения и необходимость реализации объекта и цели договора требуют, чтобы был выбран первый из двух способов толкования" <1>.

--------------------------------

<1> Rapport precite de la CD a L'Assamblee Generale des Nations Unis. Annuaire de CDI. 1966. 11. P. 239.

В практике международных судебных и арбитражных органов, а также во внутригосударственных актах нередки случаи обращения к этому правилу толкования. Так, в решении Международного суда ООН по делу о проливе Корфу отмечалось: "...рассматривать какое-либо положение договора лишенным смысла и не ведущим ни к какому результату было бы действием, противоречащим общепринятым правилам толкования" <1>. В качестве примера сошлемся на внутригосударственный акт, в частности на решение Федерального совета Швейцарии, в котором говорится: "Осуществление договоров не исчерпывается тщательным соблюдением обязательств в международном плане, оно включает также использование во внутреннем праве соответствующих средств, с тем чтобы дать этим актам оптимальный эффект" <2>.

--------------------------------

<1> Court International de Justice. Arret 9 avril 1949. Affaire du Detroit de Corfou. Rec. de la CIJ, 1949. P. 23 - 24.

<2> Doc. Feuil Federate (Suisse). 1988-III. P. 331.

Практическую значимость рассматриваемого правила толкования не следует, однако, преувеличивать. В его основе лежит требование поиска действительного смысла нормы, с тем чтобы дать ей практический результат. Существуют определенные рамки применения данного правила толкования. Ими выступают принцип добросовестного выполнения обязательств, согласно которому толкование должно опираться на текст договора, оно не должно вести к его односторонней модификации, ревизии договора. Государство не вправе в одностороннем порядке под предлогом придать договору наибольшую эффективность вносить в него какие-либо изменения. Далее, толкование одних предписаний договора не должно противоречить другим его положениям. Подобное противоречие будет иметь место в том случае, если анализируемой норме придается смысл, несовместимый с буквой и духом договора, в котором содержится эта норма.

Соответствие поведения субъектов международного права предписаниям нормы права - правомерное поведение. Правомерное поведение - предпосылка и ближайший показатель степени эффективности норм международного права <1>.

--------------------------------

<1> О правомерном поведении государств см.: Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Теоретические проблемы. Казань, 1999. Ч. 3. Гл. 2.

Деятельность - наиболее непосредственный реализатор содержащейся в норме правовой программы. Связь правомерного поведения государства с эффективностью норм международного права определяется тем, что правомерное поведение служит средством достижения целей норм.

При любой, даже самой совершенной норме социальные результаты не будут достигнуты, если ее предписания не будут осуществляться в поведении субъектов. Механизм правореализации завершает свое действие в фактическом поведении субъекта международного права. Таким образом, правомерное поведение является связующим звеном между правовой нормой и тем социальным эффектом (результатом), на достижение которого данная норма рассчитана. Совокупность всех правомерных действий - это, по сути, воплощение правопорядка в международном сообществе.

Известно, что не всякая деятельность эффективна и целесообразна и не всякие результаты деятельности являются оптимальными, ожидаемыми и даже желаемыми, т.е. не всякая деятельность сама по себе обеспечивает эффективную реализацию правовых норм. Это объясняется тем, что правовое поведение есть "совокупный социальный эффект" действия многих факторов как юридического, так и неюридического характера.

Факторы, характеризующие поведение субъектов, сами по себе, конечно, не определяют эффективность нормы права. Но они ее необходимое условие, влияющее на достижение эффективности в процессе практической реализации правовых норм в правоотношении. Отсюда изучение причинных связей между поведением субъектов права (прежде всего государств) и международным правом представляется одним из важных направлений исследования эффективности его норм. Эта связь непростая. Ведь международное право - лишь одно из звеньев в цепи факторов, приводящих к решению "за" или "против" конкретного действия государств на международной арене. То, насколько решающим в определении этого поведения является международное право, зависит от многих обстоятельств, в частности от того, какое место отводится государством в его внешнеполитической деятельности соблюдению, исполнению международного права, выполнению международных обязательств, от состояния международных отношений и других условий и факторов.

Чтобы проиллюстрировать вышесказанное, из всего многообразия факторов, влияющих на правомерное поведение государств, рассмотрим фактор мотивации такого поведения. Общепризнано в теории права, что наиболее надежный мотив правомерного поведения - осознание субъектом права, понимание им социальной, юридической значимости правомерного поведения. Эта мотивация непосредственно связана с понятием социальной (позитивной) ответственности. Социальная ответственность как осознание долга в сфере права выступает субъективной стороной правомерного поведения. Позитивная ответственность выполняет в обществе важные функции социального регулирования и контроля за поведением людей. Еще большую роль играет позитивная ответственность в сфере международного права, построенной на принципах координации. Позитивная ответственность, носителями которой выступают все государства, имеет созидательный характер и всегда выражается в поведении, направленном на поддержание и укрепление международного правопорядка и достижение положительных для каждого государства результатов.

Важным аспектом позитивной ответственности является правовая активность субъектов права. Международная правосубъектность предполагает активность государства в реализации и защите своего правового статуса. Право на активные действия, как известно, главное в субъективном праве. В международно-правовой сфере активная и конструктивная деятельность субъектов права способствует наиболее эффективному осуществлению и охране предписаний норм права, достижению намеченных в них целей. Следовательно, правовую активность государства (и других субъектов международного права) можно рассматривать в качестве одной из юридических гарантий реализации норм международного права.

Важное место среди факторов, влияющих на мотивацию поведения государств и стимулирование правомерного поведения, принадлежит самому международному праву. Право - одно из средств воздействия на волю, сознание и мотивацию поведения. В этом отношении международно-правовые нормы не являются исключением. В механизме международно-правового регулирования они также оказывают мотивирующее действие на поведение субъектов права <1>. Способность норм международного права оказывать мотивирующее действие на поведение их субъектов зависит от их содержательных и формальных свойств, выполняемых ими функций и т.д. Среди этих свойств следует отметить прежде всего социально-политическую необходимость международного права, его социальную ценность, роль в функционировании системы международных отношений. Общепризнано, что требования правовых норм исполняются субъектами добровольно, если они соответствуют их ценностным ориентациям и интересам. Это положение справедливо и для современного международного права, которое направлено на охрану наиболее важных общечеловеческих ценностей и интересов.

--------------------------------

<1> См.: Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права и некоторые методы ее исследования // Методология исследования теоретических проблем международного права. Казань, 1968. С. 77 - 95.

Нормы международного права способны вносить организованность и порядок в отношения между государствами. А это одна из предпосылок укрепления доверия, определенности, предсказуемости действий государств на международной арене. Но если нормы международного права способны содействовать установлению порядка и стабильности, доверия и т.д., то они могут, очевидно, служить одним из побудительных мотивов соблюдения государствами своих международных обязательств.

В заключение отметим, что международное право представляет собой необходимый элемент организации международных отношений, сознательного, согласованного воздействия государств на их развитие. Нормы и принципы международного права раскрывают определенные ценности, закрепляют общепризнанные образцы поведения, в них субъектам предлагаются оптимальные (типичные) варианты поведения. Благодаря этим и другим свойствам международного права его нормы и принципы способствуют осуществлению должного поведения государств и других субъектов права. Вопрос состоит в том, как повысить заинтересованность государств в использовании международно-правовых средств в своей деятельности на международной арене.

Представляется очевидным, что современное международное право обладает немалым потенциалом для стимулирования правомерной деятельности государств в международных отношениях, который необходимо активно использовать в нормотворческом и правореализующем процессах.

§ 4. Международно-правовые гарантии

Международные гарантии суть одно из ключевых понятий современного международного права. Исходным началом и юридическим фундаментом для международно-правовых гарантий выступают основные принципы и нормы международного права. В роли производных от них, непосредственных руководящих начал международно-правовых гарантий выступают такие специальные принципы, как всеобщность, правомерность, добровольность, добросовестность и согласованность волеизъявления, ответственность, соразмерность, недопущение злоупотребления и дискриминации в реализации международных гарантий, гуманитарность, результативность.

Высокий статус международных гарантий, обусловленный столь же высоким рангом в системе международного права, детерминирован той ролью, которая отводится им в разрешении правовых вопросов на протяжении всей истории международных отношений и в наше время вследствие того, что в гарантиях государства усматривают значительный потенциал и конструктивность. Поэтому и сформировалось убеждение, что можно добиться договорных целей с помощью влиятельного гаранта (гарантов). Более того, международное сообщество прониклось пониманием преимуществ гарантий в том, что касается выбора наиболее эффективного способа из всех возможных средств реализации договоров. Между тем парадокс ситуации заключается в наличии длительной практики применения гарантий и отсутствии их устойчивого и единого понятия в международном праве. Немалая доля ответственности за это легла на науку, так как она в должной мере не обслуживала интересы правотворчества.

Однако правовая доктрина пытается исправить ситуацию. В оценке теоретических наработок в понимании юридических гарантий в широком смысле прежде всего следует отметить осознание их связи с социальными гарантиями. Более того, в науке общепризнано, что юридические гарантии являются разновидностью социальных гарантий.

"Социальная гарантия - это материальные и юридические средства обеспечения реализации социально-экономических прав членов общества" <1>. Как верно указывает И.З. Фархутдинов, с помощью этого определения можно установить понятие "юридическая гарантия" исходя из того, что данный термин подразумевает юридические средства обеспечения реализации прав людей <2> и т.д. В юридических словарях "гарантия" определяется как система обеспечения реальности прав, установленных законодательством <3>. Как нам представляется, в общем виде под правовой гарантией подразумеваются социально необходимые предпосылки, обеспечивающие при посредстве правового регулирования реальность прав и обязанностей, закрепленных в правовой норме. Таким образом, в рамках оценки теоретического осмысления юридических гарантий следует констатировать наличие представлений, лишенных значительных расхождений. С большой долей вероятности можно предполагать, что такая трактовка сути гарантий общеприменима. Таковы некоторые суждения, дающие более или менее ясное общее представление о понятии и месте гарантий в обществе и праве.

--------------------------------

<1> См.: Энциклопедический словарь: Политология / Под ред. М.Ю. Аверьянова. М., 1993. С. 57.

<2> См.: Фархутдинов И.З. Иностранные инвестиции в России и международное право. Уфа, 2001. С. 134.

<3> См.: Краткий юридический словарь / Отв. ред. А.В. Малько. М., 2008. С. 62.

Собственно термин "гарантия" имеет несколько значений, как в обычном, так и в формально-юридическом его употреблении. "Гарантировать" означает "обеспечить, защитить, взять на себя ответственность за что-нибудь, поручиться за кого-нибудь" <1>. Все приведенные значения термина "гарантия" как нельзя лучше, хотя и не исчерпывающе, подчеркивают его обеспечительное свойство. Между тем здесь следует провести разграничение упомянутых значений, для того чтобы более или менее рельефно выделить и проанализировать гарантии в их узкой, международно-правовой интерпретации.

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 127.

Сделать это можно с помощью анализа отличия международно-правовых гарантий от гарантий в гражданском праве государств. В гражданском праве под гарантией понимается обязанность продавца или подрядчика нести ответственность за качество проданной или изготовленной вещи. Такая ответственность выражается в обязанности лица, давшего гарантию, исправить недостатки, появившиеся не по вине покупателя или заказчика. Помимо этого, в гражданском праве слово "гарантия" в ряде случаев употребляется как синоним поручительства. Иногда термином "гарантия" обозначается сумма, внесенная в качестве обеспечения.