Основы государственного территориального устройства

Государственное территориальное устройство субъекта РФ не отнесено ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому согласно ст.73 Конституции РФ государственное территориальное устройство является исключительной сферой ведения республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

В юридической литературе отмечается, что в субъектах РФ возможно конституирование не только унитарной, но и федеративной формы государственного устройства[147]. Вместе с тем федеративная форма государственного устройства не была воспринята субъектами РФ. Это во многом объясняется исторической традицией: АССР и автономные области, на основе которых были образованы республики в составе Российской Федерации, являлись едиными государственными образованиями в составе РСФСР. Едиными образованиями выступали также края и области.

Следуя принципу исторической преемственности, все субъекты РФ в составе России закрепили в своих конституциях унитарную форму государственного устройства.

Унитарная форма субъекта РФ в составе России характеризуется следующими основными чертами:

1. Субъектом государственной власти на территории субъекта РФ в целом выступает ее народ (народы) и/или единое национальное государство. Народ (народы) осуществляет власть посредством референдума и свободных выборов, а также через органы государственной власти.

Субъектом государственной власти на территории субъекта РФ как части территории России выступает также Российская Федерация и ее многонациональный народ. Это положение отражено в ряде конституций республик (Мордовия, Ингушетия, Чувашия, Бурятия, Северная Осетия-Алания и др.), а также во многих уставах субъектов РФ.

2. Субъект РФ осуществляет государственную власть на собственной территории в конституционно определенной сфере ведения. По предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

3. Осуществление государственной власти на территории субъекта РФ основано на принципе централизации.

Государственно-территориальная централизация власти выражается в том, что основные регулятивные и основной объем исполнительно-распорядительных полномочий осуществляют высшие органы государственной власти субъекта РФ. Это обеспечивает территориальную целостность и единство государственной власти на его территории в соотношении с властью федерального центра.

4. Централизованное осуществление государственно-властных функций не является абсолютным, оно ограничено местным государственным управлением и местным самоуправлением. В ряде научных работ подобная структуризация государственной власти на местах рассматривается как ее децентрализация[148].

Думается, что это не совсем точно. Поскольку в случае структуризации местного государственного управления имеет место не разделение власти по вертикали, а оптимизация управленческих функций единой власти.

С этой целью в субъектах РФ учреждаются территориальные (отраслевые и межотраслевые) органы органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в ч.1 ст.64 Конституции Республики Ингушетия предусматривается, что в систему органов государственной власти республики включаются территориальные органы исполнительной власти; согласно ч.1 ст.114 Конституции Республики Тыва в целях осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им Республикой, могут быть созданы территориальные органы государственного управления, являющиеся структурными подразделениями Правительства Республики.

Субъектам РФ присуща субординационность исполнительной власти (исполнительная вертикаль). Территориальные государственные органы высших органов исполнительной власти субъекта РФ состоят с органами исполнительной власти субъекта РФ в отношениях субординации (подчинения).

В частности, статус территориальных государственных органов определяется законодательством субъектов РФ, а их руководители назначаются "сверху" – вышестоящим руководителем. При этом акты территориальных государственных органов могут быть отменены или приостановлены органами власти субъекта РФ. В данном случае, если и имеет место ограничение властной вертикали, то такое ограничение сугубо организационное, а не функциональное. Это, во-первых.

Наряду с указанной особенностью властной вертикали в ряде субъектов РФ применяется организационно-функциональный способ ограничения государственной власти. Данный способ суть свойство децентрализации. Это, во-вторых.

5. С целью децентрализации в республиках формируются не только исполнительные, но и иные территориальные органы государственной власти. Территориальные органы государственной власти образуются, например Республике Башкортостан (ст. 102 Конституции в ред. от 13.07.2009 г.). Местные органы государственной власти в Республике Башкортостан создаются в административно-территориальных единицах.

Создание местных органов государственной власти предусматривается так же Конституцией Республики Северная Осетия-Алания (ст.7) и конституционным законом Республики Саха (Якутия) "О структуре Правительства Республики Саха (Якутия)" от 05.02.2003 г. 2-3 № 3-III.

Местные органы государственной власти в указанных республиках действуют в соответствии с положениями о них, принимаемыми высшими (центральными) органами государственной власти республики. В границах очерченных законом местные органы самостоятельно осуществляют государственно-властные функции.

6. Одной из универсальных форм ограничения государственной власти в субъектах РФ, характеризующих их децентрализацию выступает местное самоуправление[149]. В соответствии с федеральным законодательством субъекты РФ наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. Эти полномочия осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Но при этом органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять контроль за реализацией указанных полномочий, а в случаях, предусмотренных законодательством, – могут принимать соответствующие законы.

7. Децентрализация государственной власти в субъектах РФ основана на административно-территориальном устройстве и (или) разделении территории между муниципальными образованиями[150].

Административно-территориальное устройство. За редким исключением, устанавливается конституциями (уставами). В тоже время в Республике Бурятия, например, данный вопрос на конституционном уровне не урегулирован.

В соответствии с конституционными (уставами) положениями государственная территория субъектов РФ подразделяется на административно-территориальные единицы. В качестве таковых в субъектах РФ по общему правилу, конституируются районы и города, которые непосредственно входят в состав субъекта РФ.

Так, в 17 республиках в качестве административно-территориальных единиц закрепляются районы и города. В конституциях республик данные образования определяются в качестве территориальных единиц республиканского значения.

Деление на районы и города является двухзвенным. Оно устанавливается в зависимости от структуры расселения по городам и сельским населенным пунктам. Наиболее распространенной административно-территориальной единицей является район.

Например, в Республике Саха (Якутия) образуются 34 района (улуса) и только один город республиканского значения – Якутск (ст.45 Конституции Республики). Отсюда следует, что на районы в Республике Саха (Якутия) подразделяются территории не только с сельским, но и с городским населением. Исключение составляет город Якутск как административно-территориальная единица республиканского значения.

8. В конституциях пяти республик (Алтай, Ингушетия, Марий Эл, Татарстан и Карачаево-Черкесия) предусматривается разделение территорий районов и городов на административно-территориальные единицы нижнего звена.

В Республике Алтай, например, образуются районы (аймаки), город Горно-Алтайск и населенные пункты в составе районов (ст.69 Конституции). Административно-территориальное устройство Карачаево-Черкесской Республики составляют города, районы и населенные пункты (ст.62 Конституции).

Согласно Конституции Республики Татарстан города республиканского значения могут делиться на районы (ч.1 ст.65). Так, город Казань состоит из семи районы (ч.3 ст.65).

В соответствии со ст.110 Конституции Республики Ингушетия административно-территориальные единицы (районы и города республиканского значения) состоят из городов районного значения, сел, станиц, муниципальных округов и иных административно-террито­риальных образований.

В указанном случае имеет место смешение понятий "административно-территориальная единица" и "муниципальный округ", что вряд ли может быть признано приемлемым, поскольку последний есть структура местного самоуправления, которое отделено от государственной власти.

В Конституции Республики Марий-Эл наряду с городами и районами предусматривается создание других административно-террито­риальных единиц (ч.1 ст.97). В последнем случае возможно разделение территории городов и районов на административно-территориальные единицы нижнего звена, а также образование единиц, которые непосредственно входят в состав Республики.

В случае образования в Республике Марий Эл наряду с городами и районами иных административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Республики, будет сформировано трехзвенное деление государственной территории на административные единицы.

Административно-террито­риальное деление является трехзвенным еще в трех республиках в составе России: Башкортостан, Саха (Якутия) и Алтай.

Согласно ст.63 Конституции Республики Башкортостан ее территория включает в себя районы и города республиканского значения в качестве административно-территориальных единиц и закрытое административно-территориальное образование – город Межгорье.

При этом в ч.2 ст.64 Конституции Республики Башкортостан выделяются составные административно-территориальные единицы, приравненные к районам. Территория составных единиц включает территорию района и города районного значения.

Как уже отмечалось в Республике Саха (Якутия) предусматривается создание районов (улусов) и города республиканского значения (Якутск) в качестве административно-территориальных единиц. Кроме того, согласно ст.43 Конституции Республики, на государственной территории допускается возможность формирования национальных административно-территориальных образований.

Данные национальные образования формируются на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения. Статус национальных административно-территориальных образований определяется законом Республики Саха (Якутия).

Из изложенного следует, что государственно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия) может быть трехзвенным. Но статус территорий республики в данном случае не является тождественным. Поскольку в ее составе конституируются районы и город как административно-территориальные единицы, с одной стороны, и национальные административно-территориальные образования с собственным статусом, с другой стороны.

Статус национально-территориальных образований могут приобретать административно-территориальные единицы и в Республике Алтай. Этот статус предоставляется единицам в зависимости от особенностей национального, этнического состава населения, его компактного проживания и иных обстоятельств (ч.2 ст.70 Конституции).

Территориальное деление республик по национальному признаку определяет еще одну важную особенность.

10. Возможность формирования национальных административно-территориальных образований со статусом отличным от статуса районов и городов, характеризует организацию государственной власти на началах национально-территориального управления.

Такой тип государственного устройства сближает республику с унитарным государством, на территории которого создаются административно-территориальная и (или) политическая автономии, как формы децентрализации государственной власти.

Таким образом, национально-территориальное государственное устройство субъектов РФ основано на административно-территориаль­ном делении, которое, с одной стороны, обеспечивает централизованное единство государственной власти и территориальную целостность субъекта РФ, а с другой стороны, ограничение властных функций по вертикали через территориальные (местные) органы государственной власти и органы власти национальных административно-территориальных образований, а также децентрализацию государственной власти посредством территориальной организации местного самоуправления.