Международные и внешнеэкономические связи

В международно-правовой доктрине всеобщее признание получило положение, согласно которому субъекты Федерации являются не полными субъектами международного права, поскольку не относятся к международным лицам со всеми правами и обязанностями[129]. Субъекты Федерации признаются международными лицами только в отношении некоторых объектов[130] регионального значения, круг которых определяется законодательно.

В то же время объем международной правосубъектности субъектов РФ в законодательстве точно не установлен. И это, видимо, неслучайно. Указанная проблема до настоящего времени не получила однозначного решения в теории и правоприменительной практике. Об этом свидетельствуют многочисленные научные работы и публикации в периодической печати[131].

Вместе с тем весь законодательный массив, определяющий международный правовой статус субъектов РФ, еще не подвергался комплексному исследованию. Согласно п."о" ч.1 ст.72 Конституции РФ субъекты РФ должны рассматриваться как участники международных и внешнеэкономических связей.

Это положение конкретизируется в федеральном законодательстве и нашло применение в конституционно-правовой практике. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст.8 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности[132] (с изм. на 08.12.2010 № 336-ФЗ) субъекты РФ вступают во внешнеэкономические связи с субъектами иностранных государств, с административно-территориальными образованиями, органами государственной власти иностранных государств. В данном законе определяются также вопросы компетенции.

Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности согласно ст. 8 № 164-ФЗ относится:

1) проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей;

2) содержание своих представителей при торговых представительствах Российской Федерации в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, указанным в ч.3 ст.13 настоящего Федерального закона, и Министерством иностранных дел РФ;

3) открытие представительств в иностранных государствах в целях реализации соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

4) формирование и реализация региональных программ внешнеторговой деятельности.

Взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности осуществляется в порядке, предусмотренном ст.9 № 164-ФЗ:

1) федеральный орган исполнительной власти, указанный в ч.3 ст.13 настоящего Федерального закона, обязан согласовывать с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ проекты планов и программ развития внешнеторговой деятельности, затрагивающих интересы субъектов РФ и находящихся в пределах их компетенции;

2) орган исполнительной власти субъекта РФ в течение тридцати дней после представления соответствующего проекта плана или программы на согласование направляет официальное заключение в федеральный орган исполнительной власти, указанный в ч.3 ст.13 настоящего Федерального закона;

3) непредставление официального заключения органом исполнительной власти субъекта РФ рассматривается как его согласие с направленным на согласование проектом плана и программы;

4) органы исполнительной власти субъекта РФ обязаны информировать федеральный орган исполнительной власти, указанный в ч.3 ст.13 настоящего Федерального закона, обо всех действиях, предпринятых субъектом РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности.

Кроме того, в ведении субъектов РФ находятся также вопросы, связанные с заключением и исполнением международных договоров Российской Федерации. Согласно № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается только по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ (ч.1 ст.4).

В указанном законе закрепляется процедура согласования и участия представителей субъекта РФ в подготовке проекта договора (ч.2-4 ст.4 № 101-ФЗ), а также законодательные гарантии международной деятельности субъектов РФ. Наряду с этим органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий обеспечивают выполнение названных международных договоров (ч.3 ст.32 № 101-ФЗ).

Законодательная конкретизация конституционных вопросов ведения субъектов РФ в международной сфере в полной мере отвечает принципам современного международного права, признающим частичную международную правосубъектность внутритерриториальных государственных образований.

В то же время следует констатировать, что понятие международных и внешнеэкономических связей не раскрывается в полном объеме ни в российском законодательстве, ни в международном праве, ни в национальном праве зарубежных стран. И это не может не создавать трудностей в законодательном регулировании указанных отношений.

В частности, в ч.2 ст.1 ФЗ от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации дается примерный перечень сфер общественной жизни, являющихся предметом указанных связей. К ним относятся: торгово-экономическая, научно-техническая, экологическая, гуманитарная, культурная и иные области.

При этом в сравнении с № 164-ФЗ Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности вышеназванным федеральным законом определен более широкий круг субъектов, с которыми государственно-территориальные образования Российской Федерации вправе вступать в международные и внешнеэкономические связи с согласия Правительства РФ. Наряду с субъектами иностранных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и органами государственной власти иностранных государств закрепляются органы международных организаций (ч.1 ст.1).

Федеральный закон № 4-ФЗ от 4 января 1999 г. определяет правовые основы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также закрепляет законодательные гарантии их международной деятельности и др.

Ряд положений закона конкретизирован в постановлении Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 91 О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласовании на осуществление субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств[133].

В названном постановлении устанавливается порядок принятия решений Правительством РФ по вопросам, составляющим предмет регулирования постановления. Этот порядок предусматривает в качестве оснований принятия решений обращение органов власти субъектов РФ с аргументацией необходимости осуществления международных связей и наличие положительного заключения контрольных ведомств (Министерства иностранных дел РФ и Министерства юстиции РФ).

В российском конституционном праве не достаточно четко определен вопрос юридического оформления международных и внешнеэкономических связей.

Согласно ст. 8 № 164-ФЗ и п.32 ч.2 ст.26.3 №184-ФЗ в области внешнеэкономических, внешнеторговых связей субъект РФ заключает соглашения. В то же время необходимо иметь в виду, что Комиссия международного права ООН в 1996 г. предложила следующее положение: Государства – члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать международные договоры, если такая способность допускается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы[134].

Данное правило, по мнению Г.В. Игнатенко, пока не приобрело качества обычной нормы международного права, а само оно (право) "практически свободно от норм, которые хоть в какой-то мере определяли бы международно-правовой статус политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративных государств"[135]. Приведенное высказывание автора прямо противоположно суждению В.В. Пустогарова по данной проблеме.

Не касаясь подробностей дискуссии, подчеркнем, что, по мнению В.В. Пустогарова, в международной практике обычным стало заключение субъектами зарубежных федераций договоров с иностранными государствами[136]. Такие договоры ограничены конституционной компетенцией соответствующих субъектов и касаются вопросов, которые, как правило, не затрагиваются международными договорами самой Федерации.

Международная деятельность субъектов РФ рассматривается международным сообществом в качестве одного из важнейших направлений дальнейшего развития Европейского Союза и нашла активную поддержку Европарламента. В юридической печати уже неоднократно отмечалось стремление этого наднационального учреждения закрепить за регионами функции, необходимые для их активного участия в создании политического, социального и экономического единства Европы, достижение которого определено в качестве одной из задач в так называемой Хартии регионализма 1988 г.[137]

Таким образом, следует признать, что международное право не содержит запрета на установление договорных отношений между иностранными государствами и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации различных иностранных государств. Данные договоры (соглашения) занимают особое место в системе источников права, они не относятся к межгосударственным договорам, заключаемым самой Федерацией с другими государствами.

В Конституции РФ нет положений, устанавливающих право субъектов РФ заключать международные договоры. Право субъектов РФ заключать международные договоры прямо не определяется ни в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., ни в федеральных законах. Более того, законодательно закрепляется, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами (ст.7 № 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей…"). Видимо, законодатель в термин "международный договор" вкладывает смысл договоров, заключенных Россией. Таковыми являются межгосударственные договоры Российской Федерации.

Однако, реализуя свои полномочия в области международной правосубъектности, многие субъекты РФ заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами ближнего зарубежья и открыли в них свои представительства. В их числе: Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и др. Такие договоры (соглашения) нередко заключались с нарушением федерального законодательства[138]. Поэтому корректировка подобного рода практики должна исходить не из того, чтобы ставить под сомнение сам факт заключения подобных договоров, а должна быть связана с выполнением предписаний федерального законодательства.