Глава I. Общие положения 6 page

3. Принцип свободы означает, что общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Свобода выбора выражается в том, что учредители объединения беспрепятственно выражают свою волю и совместно, без принуждения принимают совместное решение о создании объединения и утверждении устава в его конкретной, первоначальной редакции (в том числе с указанием внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности объединения), а впоследствии руководящие органы вправе в пределах имеющихся полномочий изменять структуру, цели, формы и методы деятельности общественного объединения.

4. Далее, в соответствии со ст. 15 комментируемого Закона "Об общественных объединениях" деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Какие же признаки свидетельствуют о том, что деятельность общественного объединения соответствует названным признакам?

Прежде всего, в соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация, в том числе каждое общественное объединение, обязана ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом. Отсутствие исполнения объединением названной обязанности, а именно неопубликование отчета, уже является нарушением принципа гласности деятельности.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация, в том числе общественное объединение, должна иметь самостоятельный баланс или смету. Утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса, а также утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений относятся к компетенции высшего органа некоммерческой организации (общественного объединения).

Непредставление или несвоевременное представление сметы и решений высшего руководящего органа об утверждении годового отчета и годового бухгалтерского баланса свидетельствует о неисполнении положений закона и о нарушении принципа гласности деятельности.

Как следует из ст. 8 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", общественное объединение самостоятельно формирует свою учетную политику, руководствуясь законодательством РФ о бухгалтерском учете, федеральными и отраслевыми стандартами. Учетную политику составляет совокупность способов ведения общественным объединением бухгалтерского учета.

Учетная политика должна применяться последовательно из года в год, ее изменение возможно только на предусмотренных законом условиях, таких, например, как существенное изменение условий деятельности экономического субъекта. Принятая организацией учетная политика утверждается приказом или распоряжением лица, ответственного за организацию и состояние бухгалтерского учета.

Организации обязаны хранить первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета и бухгалтерскую (финансовую) отчетность, аудиторские заключения о ней в течение сроков, устанавливаемых в соответствии с правилами организации государственного архивного дела, но не менее пяти лет.

Не менее пяти лет должны храниться документы учетной политики, стандарты экономического субъекта, другие документы, связанные с организацией и ведением бухгалтерского учета, в том числе средства, обеспечивающие воспроизведение электронных документов, а также проверку подлинности электронной подписи, подлежат хранению экономическим субъектом. При этом срок исчисляется после года, в котором они использовались для составления бухгалтерской (финансовой) отчетности в последний раз (ч. 1, 2 ст. 29 Федерального закона "О бухгалтерском учете").

Общественное объединение обязано представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы (ч. 5 ст. 29 комментируемого Закона).

Судебная практика показывает, что мелкие нарушения приведенных выше норм, которые не носят систематического характера и не являются неоднократными и грубыми нарушениями закона, не признаются судом достаточным основанием для ликвидации общественного объединения.

Так, например, суд посчитал неадекватной мерой государственного реагирования ликвидацию Самарской региональной общественной организации "В защиту прав избирателей "Голос", которая не представила регистры бухгалтерского учета и бухгалтерскую отчетность и иные документы для проверки, имела только печать без полного наименования организации и т.п. Суд указал, что ликвидация общественной организации "не допускается по одному лишь формальному основанию нарушения федерального законодательства, а ответственность за эти нарушения должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным нарушениям и вызванными ими последствиями" (подробнее см. Определение Верховного Суда РФ от 4 марта 2008 г. N 46-Г08-3).

5. Гласность и общедоступность информации во многом зависят от средств массовой информации.

Общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Гарантии получения сведений от общественных объединений основаны на положениях Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации". Среди них можно отметить следующие, прямо касающиеся деятельности общественных объединений:

- право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности общественных объединений, их должностных лиц (ст. 38);

- право редакции запрашивать информацию о деятельности общественных объединений, их должностных лиц как в устной, так и в письменной форме; запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции (ст. 39).

Отказ общественного объединения в предоставлении запрашиваемой информации органам СМИ возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.

Общественное объединение обязано отвечать на те запросы редакции средства массовой информации, в которых не указано, для каких целей необходимы запрашиваемые сведения, и не содержится обоснования необходимости получения запрашиваемой информации. Как прямо указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", запрос информации может касаться любых сторон деятельности общественного объединения.

Запрашиваемая информация должна быть предоставлена в семидневный срок. Отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации допустима, если требуемые сведения не могут быть предоставлены в семидневный срок. К уведомлениям об отказе и об отсрочке предъявляются особые требования, названные в ст. 40 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации". В случае, когда такие сведения не могут быть предоставлены общественным объединением в указанный срок, редакции средства массовой информации направляется уведомление с указанием даты, к которой будет предоставлена запрашиваемая информация. Следует, однако, обратить внимание на то, что в законе не определен предельный срок отсрочки в предоставлении информации.

Статьей 29 Конституции РФ наложен общий запрет на цензуру, и только положениями ст. 56 и 87 Конституции допускается возможность ограничения свободы массовой информации в качестве временной меры в условиях чрезвычайного или военного положения. Предварительное предоставление редакцией средства массовой информации в общественное объединение материалов и сообщений не является актом цензуры, если предложение о выражении позиции в отношении материала или сообщения исходит от редакции средства массовой информации (главного редактора) и имеет целью проверку достоверности информации, полученной от источника (автора), сбор дополнительной информации, получение комментария.

Общедоступность информации об учредительных и программных документах общественных объединений основана на положениях Конституции РФ. Согласно п. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Статья 16. Ограничения на создание и деятельность общественных объединений

Комментарий к статье 16

1. В комментируемой статье содержатся нормы, запрещающие создание экстремистских общественных объединений и ограничивающие создание отдельных видов общественных объединений.

Для того, чтобы понять, какие объединения признаются нацеленными на экстремистскую деятельность и (или) занятыми ею, обратимся к нормам Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности".

Экстремистская деятельность (экстремизм) общественных объединений включает в себя:

- насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

- публичное оправдание терроризма и иную террористическую деятельность;

- возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;

- пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии и иные действия экстремистского характера.

Экстремизм может проникать в различные сферы деятельности: в политику, в экономику, в экологию, культуру. Так, экономический экстремизм направлен на устранение конкуренции в предпринимательской деятельности путем криминальных насильственных действий преступных групп, оказания давления, устрашения, бандитских нападений на конкурентов. Экстремизм в области экологических отношений выступает против эффективной государственной природоохранительной политики, научно-технического прогресса вообще <5>.

--------------------------------

<5> URL: http://www.antiterror.ru/library/comments/70778520.

Экстремистским признается общественное объединение, в отношении которого по основаниям, предусмотренным ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности.

Экстремистские организации могут, например, публично призывать к осуществлению экстремистской деятельности, обосновывать или оправдывать необходимость осуществления такой деятельности, распространять труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.

Надо отметить разницу, которая проводится между экстремистским сообществом и общественным объединением, осуществляющим экстремистскую деятельность.

Под экстремистским сообществом следует понимать устойчивую группу лиц, заранее объединившихся для подготовки или совершения одного или нескольких преступлений экстремистской направленности, характеризующуюся наличием в ее составе организатора (руководителя), стабильностью состава, согласованностью действий ее участников в целях реализации общих преступных намерений. Как отмечается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2011 г. N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности", для признания организованной группы экстремистским сообществом не требуется предварительного судебного решения о запрете либо ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации в связи с осуществлением экстремистской деятельности.

Таким образом, оба рассматриваемых понятия, как правило, не совпадают по своему объему. В составе общественного объединения может действовать противозаконное экстремистское сообщество, точно так же экстремистским сообществом может быть организовано общественное объединение для прикрытия своей деятельности.

Террористическая деятельность является разновидностью экстремистской деятельности. Террористическая деятельность включает в себя:

- организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

- подстрекательство к террористическому акту;

- организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;

- вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;

- информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;

- пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму").

Запрещены создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление вышеназванных видов деятельности, равно как включение в учредительные и программные документы общественных объединений.

С учетом этого к общественным объединениям, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности, следует относить организации, указанные в специальных перечнях (списках) в соответствии со ст. 9 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" и ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Такие перечни (списки) подлежат официальному опубликованию в "Российской газете".

Противодействие экстремистской деятельности осуществляется путем принятия профилактических мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений и т.п.

В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма общественному объединению Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.

Предупреждение может быть вынесено также федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции или его соответствующим территориальным органом.

Предупреждение может быть обжаловано в суд в установленном порядке. Если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном порядке соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация подлежит ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.

Запрет на осуществление экстремистской деятельности политическими партиями также содержится в ст. 9 Федерального закона "О политических партиях".

При этом включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Приведенная норма соответствует норме п. 2 ст. 9 ФЗ "О политических партиях".

Запрещены создание и деятельность общественных объединений в антигосударственных и антиобщественных целях.

Как известно, экстремистские высказывания могут исходить от представителей общественного объединения не как от частного лица, а непосредственно от общественного объединения, которое это лицо представляет. В законодательстве данная ситуация разрешается довольно однозначно.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" если руководитель или член руководящего органа общественного объединения делает публичное заявление, призывающее к осуществлению экстремистской деятельности, без указания на то, что это его личное мнение, а равно в случае вступления в законную силу в отношении такого лица приговора суда за преступление экстремистской направленности соответствующее общественное объединение обязано в течение пяти дней со дня, когда указанное заявление было сделано, публично заявить о своем несогласии с высказываниями или действиями такого лица. Если соответствующее общественное объединение такого публичного заявления не сделает, это может рассматриваться как факт, свидетельствующий о наличии в их деятельности признаков экстремизма.

Перечислим те меры, которые законодатель закрепляет в комментируемом Законе для противодействия проявлениям экстремизма:

- приостановка деятельности общественного объединения в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", согласно ч. 4 ст. 42 (см. комментарий к ст. 42);

- ликвидация общественного объединения и запрет деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", согласно ч. 6 ст. 44;

- запрет быть учредителем, членом, участником общественному объединению, деятельность которого приостановлена в соответствии со ст. 10 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", а также лицу, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности, согласно п. 3, 4 ч. 3 ст. 19;

- обращение в собственность Российской Федерации оставшегося после удовлетворения требований кредиторов имущества общественного объединения, ликвидированного в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (ч. 2 ст. 26).

Иные законы содержат нормы, противодействующие экстремистской деятельности общественных объединений.

В частности, информация об общественном объединении, включенном в опубликованный перечень общественных объединений, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", должна использоваться в ограниченном порядке. В соответствии со ст. 4 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" запрещается использование в радио-, теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок и иных технических приемов и способов распространения информации, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье, а равно распространение информации без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена.

2. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут быть специально установлены федеральным законом.

Так, в соответствии с ФЗ "О политических партиях" не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.

Конституцией РФ запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13), и допускает возможность ограничения права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Названные конституционные положения согласуются с положениями п. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и п. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, из которых следует, что осуществление указанного права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях.

Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Создание и деятельность на территории России политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются.

3. Основой правовой базы по проблемам противодействия любым формам экстремизма и терроризма являются ст. 13, 29 Конституции РФ, запрещающие пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду, а также создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Создание общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство таким объединением, равно как и участие в деятельности указанного объединения или пропаганда его деяний являются уголовно наказуемыми по ст. 239 Уголовного кодекса РФ. К ответственности могут быть привлечены только физические лица, т.е. учредители, члены или участники такого общественного объединения.

Общественные объединения, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, подлежат ликвидации.

Статья 17. Государство и общественные объединения

Комментарий к статье 17

1. Общественные объединения обладают правами и обязанностями, реализация которых во многом зависит от деятельности органов государственной власти, органов муниципального самоуправления и их должностных лиц.

Общественные объединения осуществляют свою деятельность в различных сферах общественной жизни - в социально-экономической, культурной и политической жизни. Общественные объединения выражают специфические интересы различных групп населения.

Взаимодействие государства и общественных объединений выражается в системе взаимоотношений, которая строится на условиях партнерства и невмешательства в деятельность друг друга. Такое "невмешательство" в деятельность общественных объединений обеспечивает соблюдение принципов, перечисленных в ст. 15.

Вмешательство государства возможно только в случаях, которые прямо установлены законом.

Например, в случае, когда деятельность объединения имеет признаки экстремистской деятельности, государство принимает соответствующие меры. Эти меры принимаются от лица государства Генеральным прокурором РФ или подчиненными ему соответствующими прокурорами: в отношении общественного объединения выносится предупреждение о недопустимости деятельности, имеющей признаки экстремизма, с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений (см. ст. 16 и комментарий к ней).

Конституционный Суд РФ пояснил в своем Определении, что ст. 17 комментируемого Закона не содержит положений, которые затрагивали бы конституционное право граждан на судебную защиту, включая право на обжалование в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Не допуская вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, названная статья направлена тем самым на реализацию положения статьи 30 (часть 1) Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, в том числе в решении вопросов о членстве в общественном объединении в соответствии с его уставом (см. Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2005 г. N 285-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сидорова Владлена Михайловича на нарушение его конституционных прав статьей 17 Федерального закона "Об общественных объединениях").

2. Государственная поддержка не является вмешательством в деятельность общественных объединений и может выражаться в виде:

- предоставления общественным объединениям налоговых и иных льгот и преимуществ;

- целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);

- заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг;

- закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках выполнения различных государственных программ.

Например, финансирование общественных объединений инвалидов в России чаще всего осуществляется за счет следующих источников:

- бюджетные ассигнования на цели поддержки общественных объединений инвалидов, выделяемые из средств федерального бюджета и указываемые в нем отдельной строкой;

- средства специализированных внебюджетных фондов РФ;

- средства, предусмотренные в соответствующих разделах (подпрограммах) федеральных государственных программ в области социальной защиты инвалидов;

- средства, предусмотренные в других целевых государственных программах (в области обеспечения занятости, образовательной и профессиональной подготовки населения, социального обслуживания инвалидов и престарелых и т.п.);

- привлеченные средства юридических и физических лиц.

Органами государственной власти и органами местного самоуправления для обеспечения деятельности общественных объединений пожарной охраны осуществляется разносторонняя и активная поддержка:

- обеспечение соблюдения прав и законных интересов добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны;

- разработка и реализация системы мер правовой и социальной защиты добровольных пожарных;

- оказание поддержки при осуществлении ими своей деятельности в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;

- осуществление личного страхования добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного в случаях, названных в ст. 17 Федерального закона от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране";

- принятие участия в финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности добровольной пожарной охраны;

- передача в порядке оказания поддержки во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе здания, сооружения, служебных помещений, оборудованных средствами связи, автотранспортных средств, оргтехники и иного имущества, необходимого для достижения уставных целей;

- осуществление некоторых других мер поддержки, названных в Федеральном законе от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране".