Глава 6. Порядок работы партийно‑советской номенклатуры с обращениями граждан СССР в 1950‑1980‑е годы

Порядок работы партийно‑советской номенклатуры с обращениями граждан СССР в 1950‑1980‑е годы

Великая Отечественная война изменила не только состав и демографический баланс советского общества, но и внесла коррективы в систему ценностей и жизненные стратегии граждан. Письма «во власть» отражали динамику произошедших изменений в общественных настроениях и функционировании патерналистской модели с точки зрения побудительных причин, форм и методов апеллирования к власти[278]. В партийные и административные органы по‑прежнему поступал большой поток жалоб от рабочих предприятий и колхозников на тяжелые условия труда, бытовую неустроенность, плохое продовольственное снабжение.

В 1946 г. союзно‑республиканский Наркомат государственного контроля был преобразован в Министерство государственного контроля СССР, сохранившее в своем составе специальный отдел жалоб. Разъяснения по технологии работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан были отражены в «Инструкции по делопроизводству в сельских Советах депутатов трудящихся РСФСР», утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 17 января 1948 г. В инструкции был детально прописан порядок приема предложений, заявлений и жалоб трудящихся, их регистрация, направление на рассмотрение и контроль за их прохождением[279].

После смерти И.В. Сталина в марте 1953 г. в органы прокуратуры и ЦК КПСС стали поступать многочисленные заявления и жалобы осужденных и их родственников по поводу пересмотра ранее возбужденных уголовных дел, в которых указывалось на несоответствие между тяжестью наказания и совершенным преступлением. Их объем был столь велик, что уже в мае 1954 г. по решению Президиума ЦК КПСС была образована Центральная комиссия по рассмотрению жалоб граждан, осужденных за «контрреволюционные» преступления (статья 58 УК РСФСР 1928 г.). Вскрывались многочисленные факты нарушения законности в процессе следствия и необоснованного привлечения к уголовной ответственности граждан, что влекло пересмотр их дел, смягчение формулировок обвинения, сокращение сроков наказания до фактически отбытого[280]. В дальнейшем систематический анализ жалоб и заявлений стал важной государственной функцией, суть которой была сформулирована в Приказе Генерального прокурора СССР от 14 декабря 1957 г. «О работе органов прокуратуры по разрешению жалоб и заявлений граждан» и в его Письме от 29 октября 1958 г. «Об улучшении работы по рассмотрению писем, жалоб и заявлений граждан».

На XX съезде КПСС в феврале 1956 г. само социалистическое государство впервые было показано как аппарат подавления советского общества[281]. Но за простой констатацией фактов, в том числе подтверждением неэффективности системы госконтроля и института жалобы, а также некоторых наиболее неотложных и пропагандистских мер по ограничению диктата номенклатурного аппарата, не последовало теоретического обоснования новых изменений. Борьба со следствиями, а не с причинами привела к рецидивам диктатуры представителей политических и экономических структур государства[282].

Поток жалоб в партийные и советские органы подтверждал, что ведомственность, местничество, бюрократизм превратились из недостатка в практически неконтролируемое устойчивое состояние. В начале 1957 г. на Февральском пленуме ЦК КПСС было принято решение о коренной перестройке аппарата государственного контроля, деятельность которого предполагалось сосредоточить в экономических административных районах страны. Государственный контроль начал искать новые организационные формы и методы работы, а правильнее сказать, возрождать методы широкого привлечения трудящихся к контрольной работе[283]. Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР от 23 августа 1957 г. Министерство государственного контроля СССР было упразднено и образована Комиссия советского контроля Совета Министров СССР[284]. Но это было не просто возвращение старого названия контрольного органа середины 1930‑х годов. Всю контрольную работу комиссии предполагалось вести совместно с местными партийными, советскими органами и общественными организациями, привлекая к контролю широкие массы трудящихся, в том числе для рассмотрения писем, поступающих в бюро жалоб и заявлений[285].

В этот период жалобы все больше рассматривались как наиболее действенный способ, рассчитанный на установление доверительных отношений населения с властью. Не случайно в августе 1958 г. ЦК КПСС принял Постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся»[286]. Анализ практики рассмотрения жалоб трудящихся, проделанный при подготовке этого партийного документа, показал, что неуклонное соблюдение существующих норм, добросовестный, чуткий, внимательный подход к каждой жалобе, проверка исполнения значительно снижали количество жалоб. Принятые на основе постановления ЦК КПСС решения местных органов власти усилили значение таких юридических гарантий, как соблюдение сроков и порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан[287]. В этом же направлении шла разработка мер по улучшению работы с обращениями граждан в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября 1959 г. «О состоянии работы по рассмотрению заявлений и жалоб трудящихся в учреждениях и организациях Вологодской области»[288]и в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 г. «О мерах по устранению канцелярско‑бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан»[289].

С позиции новых директивных документов о рассмотрении жалоб была разработана нормативно‑методическая база в области развития советского делопроизводства: Постановление Совета Министров РСФСР «Об утверждении Примерной инструкции о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР» (1958 г.) и Постановление Совета Министров РСФСР «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР» (1961 г.)[290].

Одним из недостатков в организации института жалоб было то, что Комиссия советского контроля Совета Министров СССР не имела своей «вертикали». Самостоятельность республик в вопросах государственного контроля приводила к обособленности комиссий друг от друга и исключала возможность выработки единых форм и методов контрольной работы для справедливого разрешения жалоб населения. Поэтому Комиссия советского контроля Совета Министров СССР была реформирована согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 июля 1961 г. № 644 «О преобразовании Комиссии советского контроля Совета Министров СССР в союзно‑республиканский орган и мерах усиления контроля за исполнением решений Партии и Правительства»[291]. Преобразованный орган, получивший название Комиссии государственного контроля Совета Министров СССР, создал в стране более разветвленную систему контроля, что выразилось в образовании групп госконтроля во всех автономных республиках, краях и областях, что в целом обеспечивало более оперативную реакцию на письменные и устные обращения граждан[292].

По решению Ноябрьского (1962 г.) пленума ЦК КПСС для создания системы постоянно действующего, единого партийного и государственного контроля с широким участием в нем трудящихся и их общественных организаций был учрежден Комитет партийно‑государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР[293]. Одна из основных задач этого органа заключалась в оперативном реагировании на жалобы и заявления трудящихся. Для этого создавалась «вертикаль» из союзного, республиканских, краевых, областных, городских и районных комитетов партгосконтроля[294].

Унифицированные нормы, имеющие общий характер для всех союзных и автономных республик, например о предельных сроках, документированном порядке рассмотрения и разрешения жалоб, в различных учреждениях страны при новой системе партийно‑государственного контроля были установлены в соответствии с «Примерной инструкцией о делопроизводстве в совнархозах, министерствах и ведомствах РСФСР, Советах Министров автономных республик и исполнительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся», утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР»[295]и «Основными правилами постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», утвержденными в 1963 г. Главным архивным управлением при Совете Министров СССР[296].

Исходя из новых условий и задач развития СССР, на VII сессии Верховного Совета СССР (декабрь 1965 г.) был принят Закон «Об органах народного контроля в СССР»[297], согласно которому произошло преобразование Комитета партийно‑государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР в Комитет народного контроля при Совете Министров СССР. Подтверждением взаимосвязи государственного контроля и института жалобы являлось то, что в составе Комитета народного контроля оставался специальный отдел жалоб. Согласно Положению об органах народного контроля в СССР, утвержденному совместным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 декабря 1968 г.[298], на них возлагались контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в министерствах, государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях.

Важным документом по развитию института жалоб стало Постановление ЦК КПСС от 29 августа 1967 г. «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся»[299], в котором особо подчеркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны. Партийные указания послужили основанием для принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534‑VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[300], который в редакциях указов Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г. действовал вплоть до 2006 г. Одновременно были признаны утратившими силу Постановление Президиума ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» и Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» с дополнением, внесенным разъяснением Президиума ЦИК СССР от 7 мая 1937 г.

Несмотря на то, что указ был подзаконным актом, решением Верховного Совета СССР ему была придана сила закона СССР[301]. Издание указа представляло собой значительный шаг вперед хотя бы потому, что в этом нормативном акте, кроме понятия «жалоба», впервые прямо закреплялись такие виды обращений, как «заявление» и «предложение»[302]. Указ стал первым союзным актом, в котором была предпринята попытка в целом урегулировать сложную государственную проблему. Здесь детально прописывался порядок работы с обращениями граждан, а также устанавливались юридические гарантии своевременного рассмотрения обращений (включая ответственность должностных лиц). Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать и в соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Гражданам предписывалось подавать обращения в те государственные органы, которые имели право разрешения вопроса, поставленного гражданином в обращении. В случае подачи документа не по назначению его следовало в пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что его обращение направлено по назначению. Как и в предшествующих правительственных постановлениях по этим вопросам, указом запрещалось направлять обращения граждан для разрешения тем должностным лицам, на действия которых поступила жалоба. Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан, причем дни и часы приема устанавливать в удобное для населения время. На них возлагалась личная ответственность за организацию приема и рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Значительной новацией было признание как особой разновидности обращений граждан «предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, а также выступлений и опубликованных в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами», которые до того не рассматривались государственными органами как «не поступившие в их адрес». Устанавливались конкретные сроки рассмотрения обращений: заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки безотлагательно, но не позднее 15 календарных дней. Указом устанавливался порядок систематических проверок состояния дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан во всех учреждениях, организациях и предприятиях. За нарушение порядка рассмотрения документов, волокиту, бюрократическое отношение предусматривалась возможность дисциплинарной и в особых случаях уголовной ответственности должностных лиц. Но действие указа не распространялось на жалобы, заявления и предложения граждан, рассматриваемые в порядке, установленном уголовно‑процессуальным, гражданским процессуальным законодательством Союза ССР и союзных республик, Положением о порядке рассмотрения трудовых споров, Положением об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях и другим законодательством.

Новый правовой акт о порядке рассмотрения жалоб граждан, безусловно, не был свободен от недостатков. В указе отсутствовала норма, которая содержалась в Постановлении Президиума ЦИК от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», предусматривавшая, что вопрос по жалобе считается законченным лишь после фактического выполнения принятого по жалобе решения. Также в указе отсутствовала норма, регламентирующая максимальные сроки исполнения решения по жалобе, что могло приводить к неоправданному затягиванию исполнения решений, к безнаказанности волокитчиков. Большое значение имело бы и правило, устанавливающее, что при исполнении решения по жалобе должны устраняться все последствия, наступившие в результате отмененных неправомерных актов и незаконных действий. При фактической невозможности этого должна обеспечиваться материальная и моральная компенсация. В указе не содержалось каких‑либо требований к реквизитам жалобы, поскольку многие жалобы содержали избыточную информацию, но в то же время в них отсутствовали необходимые сведения, что затрудняло разрешение жалоб (указание фамилии, имени, отчества, места жительства (или работы), изложение предмета жалобы)[303]. Не решен был вопрос о практической реализации зафиксированного в указе запрета направлять жалобы тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются. Ликвидация в этой связи причин нарушений законности была обусловлена отсутствием института юридической ответственности.

В целях развития норм Указа от 12 апреля 1968 г. № 2534‑VII Президиум Верховного Совета СССР принял Постановление от 24 июня 1968 г. «О предложениях, заявлениях и жалобах граждан, поступающих в адрес сессий Верховного Совета СССР»[304], в соответствии с которым предложения, заявления и жалобы граждан в адрес сессий Верховного Совета СССР по вопросам, разрешение которых относилось к компетенции других государственных и общественных органов, незамедлительно должны были направляться по окончании сессии в эти органы, а их руководители – сообщать о результатах рассмотрения этих обращений авторам и в Президиум Верховного Совета СССР. Усиливая личную ответственность руководителей за своевременное рассмотрение и правильное разрешение вопросов, поставленных в письмах депутатов Верховного Совета РСФСР в адрес государственных и общественных органов, предприятий и учреждений, Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление от 15 июня 1968 г. «О порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета РСФСР»[305]. В постановлениях Президиума Верховного Совета СССР от 1 июня 1970 г. «О практике применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534‑VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»» и от 8 февраля 1977 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в министерствах и ведомствах СССР» акцентировалась необходимость принятия министерствами и ведомствами, руководителями предприятий, учреждений и организаций и строгого соблюдения установленного порядка работы с обращениями граждан и последовательного улучшения практики применения указа в целях расширения участия трудящихся в управлении делами общества и государства[306].

Принятая в 1977 г. Конституция СССР в ст. 49 впервые в истории советского общества провозгласила конституционное право граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»[307], т. е. упоминалось о предложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах. С точки зрения конституционного статуса жалобе «не повезло». Но отсутствие четкого законодательного определения установленных форм обращений граждан породило в дальнейшем ситуации, при которых одно и то же обращение, поступавшее в соответствующий государственный орган, его работником и заявителем рассматривалось с диаметрально противоположных позиций: как заявление и как жалоба[308]. В той же статье Конституции СССР устанавливалась обязанность должностных лиц «в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры»[309]. Эти положения были воспроизведены и в Конституциях союзных республик, в том числе в Конституции РСФСР 1978 г.

Однако после вступления в силу Конституции СССР 1977 г. закон о порядке рассмотрения обращений, жалоб и заявлений граждан не был принят. Следствием стали многочисленность, пестрота и известная разрозненность юридических актов, составляющих правовую базу института жалобы, пробелы в законодательстве. Все это не только не способствовало повышению качества работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан, но порождало бюрократизм, субъективизм и волокиту в работе чиновничьего аппарата. Ведь нередко возникали ситуации, при которых одни и те же важные для гражданина вопросы могли получить как положительное, так и отрицательное решение должностного лица[310].

Лишь спустя много лет, в декабре 1989 г., Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев внес в Верховный Совет СССР проект закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Законопроект был направлен на проработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но поддержки не получил[311]. В 1990 г. Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был подготовлен и опубликован для обсуждения на страницах журнала «Народный депутат» проект закона СССР об обращениях граждан. Данный законопроект Верховным Советом СССР также не был принят[312].

Тем не менее результатом введения новой конституционной нормы стало решение руководства СССР о выработке дополнительных предложений по урегулированию отношений, связанных с рассмотрением обращений граждан. Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534‑VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[313], также получившую силу закона СССР[314]. Указ установил, что все государственные и общественные органы должны обеспечить гражданам СССР условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых прав вносить в письменной и устной форме предложения об улучшении деятельности государственных органов и общественных организаций, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. За гражданами, если они не были согласны с принятым решением по их заявлению, закреплялось право обжаловать данное решение в вышестоящие органы. Указ обязал все государственные органы систематически проверять состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб в подчиненных им предприятиях, учреждениях и организациях, принимать меры к устранению причин и условий, порождающих нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление повторных заявлений.

В соответствии с нормами Конституции СССР 1977 г. был принят 30 ноября 1979 г. Закон СССР «О народном контроле в СССР»[315]. Согласно новому закону, комитеты всех уровней, а также группы народного контроля поселковых, сельских Советов стали образовываться соответствующими Советами народных депутатов, а не органами исполнительной власти. По сути, это был отказ от сталинской модели госконтроля и очередная попытка воссоздания ленинской модели сочетания государственного контроля с общественным контролем трудящихся. Одним из направлений работы комитетов народного контроля оставалось рассмотрение жалоб, заявлений и предложений населения[316].

В целях повышения эффективности документооборота и контроля исполнения поручений, принятых по обращению граждан, Совет Министров СССР принял Постановление от 13 октября 1981 г. № 986 «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях»[317]. Данное постановление явилось основанием для разработки Комитетом СССР по науке и технике, Государственным комитетом СССР по стандартам и Главным архивным управлением при Совете Министров СССР «Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан» № 463/162/298, которое было утверждено 30 ноября 1981 г. Этот документ впервые в истории СССР установил единые общеобязательные правила ведения делопроизводства по обращениям граждан[318].

Несмотря на принимаемые меры по упорядочиванию рассмотрения обращений граждан, у политического руководства СССР вызывал серьезную озабоченность не снижающийся поток писем‑жалоб, поступающих в государственные и общественные органы вплоть до высших инстанций. На внеочередном, Февральском (1984 г.) пленуме ЦК КПСС вновь было подчеркнуто, что письма и предложения трудящихся – один из наиболее доверительных и ценных источников информации о запросах и чаяниях тружеников города и деревни – одно из средств реализации конституционных прав советских граждан[319]. Но на деле граждане не всегда получали поддержку в структурах государственного аппарата и были вынуждены обращаться в партийные органы. Это подтверждало, что советские органы были несамостоятельны и часто не готовы к выполнению возложенных на них полномочий.

Перемены «перестройки», заданные сверху в середине 1980‑х годов, получили массовую поддержку в силу того, что с ними связывались надежды на лучшее, прежде всего в преодолении ситуации застоя, бюрократизма и развития демократизации в обществе. Нарастающий поток обращений заставил в феврале 1987 г. издать Постановление Президиума Верховного Совета СССР «Об обращениях граждан в Верховный Совет СССР», в котором отмечалось, что граждане стали активнее осуществлять свое конституционное право на критику недостатков, что требовало дополнительных мер для полноценного рассмотрения поступающих обращений[320].

Важное значение имело Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. № 8422‑XI «О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»» в дополнение ст. 1 Указа № 2534‑VII[321], которое установило, что анонимным письмом считается письменное обращение гражданина, не имеющее подписи автора с указанием фамилии, имени, отчества и данных о его местожительстве, работе или учебе. Обращение, не содержавшее этих сведений, признавалось анонимным и рассмотрению не подлежало.

С 1990 г. деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, обнаружила свою неэффективность в связи с новыми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в 1988–1990 гг. в ходе продвижения к рынку. Осознавая, что слабость контроля отрицательно сказывается на уровне управления, пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике, приняла Закон «О Контрольной палате СССР»[322], однако функции рассмотрения обращений граждан новый контрольный орган не получил. После крушения СССР в декабре 1991 г. институт обращений, формировавшийся в течение многих десятилетий советской власти, оказался без государственной поддержки.

В целом же оценивая состояние советской нормативной базы в этой сфере, следует отметить, что даже в том виде, в каком право на обращение получило отражение в Конституции СССР 1977 г., оно не полностью раскрывало содержание государственно‑правового института обращений граждан, поскольку норма Основного закона неоправданно сужала предмет обращений до предложений и заявлений, направленных на улучшение деятельности государственных органов и общественных организаций. Конституция СССР также не устанавливала одну из важнейших составляющих конституционного права на обращение – возможность граждан защищать свои собственные интересы. С другой стороны, конституционная норма законодательно расширила состав адресатов обращений, включив в их число не только государственные, но и общественные организации. Наряду с общими правилами рассмотрения обращений существовали специализированные правила в рамках уголовного, гражданского арбитражного и административного судопроизводства.

В СССР механизм влияния жалоб на принимаемые властью решения по сравнению с дореволюционным периодом был существенно усовершенствован. Каждый гражданин и любой хозяйствующий субъект имели право жаловаться и активно использовали это право[323]. Но не всякое обращение являлось руководством к немедленному действию чиновников: требовалась критическая масса таких обращений на каждом уровне властной пирамиды, чтобы жалобы могли попадать на рассмотрение следующего уровня управления. Чем выше социальное положение жалующегося, тем больший вес имело его обращение. Количество обращений выступало индикатором сбалансированности социальной системы в целом и каждой ее сферы, а минимизация этого количества была критерием эффективности деятельности номенклатурного аппарата[324].

Вопросы и задания для самопроверки

1. Объясните, как институт жалоб, его организационные формы, структура, система делопроизводства отражали ценности послевоенного советского общества.

2. Какие государственные контрольные органы по рассмотрению жалоб трудящихся формировались в 1940–1960 гг. в СССР?

3. Какие нормативные документы регулировали порядок рассмотрения жалоб трудящихся в 1940–1960 гг.?

4. Объясните, какое значение для упорядочивания работы с обращениями граждан имел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

5. Как конституционное закрепление в 1977 г. права трудящихся на предложения и заявления в органы власти повлияло на развитие института обращений?

6. Укажите, какими нормативными документами регулировалось ведение делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в СССР в 1980‑е годы.