Современные методы документирования и организации рассмотрения обращений граждан РФ в органах власти

В связи с действием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на первый план в деятельности работников аппаратов органов власти всех уровней выходят вопросы наполнения работы с обращениями граждан качественным содержанием, повышения ее действенности и эффективности, а также вопросы применения единых подходов к организации информационно‑документационного процесса и его совершенствования.

При рассмотрении документационного обеспечения работы с обращениями граждан, технологических процессов, структуры элементов данной работы, последовательности их выполнения методическими ориентирами могут послужить современные организационно‑распорядительные и информационно‑справочные документы. К ним можно отнести: Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 477[361]; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452[362]; Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденную Приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536[363]; Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения[364]; Основные правила работы архивов организаций[365]; Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук[366]; Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: методические рекомендации[367]; ГОСТ Р ИСО 15489‑1‑2007 «Управление документами. Общие требования»[368]; ГОСТ Р 6.30‑2003 «Унифицированная система организационно‑распорядительной документации. Требования к оформлению документов»[369]; Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденное Постановлением Государственного комитета СССР по науке и технике, Государственного комитета СССР по стандартам и Главного архивного управления при Совете Министров СССР от 30 ноября 1981 г. № 463/162/298[370]и др.

Рассматривая с документоведческих позиций организацию работы с обращениями граждан в органах государственной власти и местного самоуправления на основе нового федерального закона, остановимся прежде всего на возможных классификациях обращений граждан. Проблема классификации имеет принципиальное значение для нормативного регулирования работы с обращениями граждан. Точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способствует правильному применению и исполнению правовых понятий, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности. В истории России долгое время обращения в виде челобитных, затем прошений, несмотря на различное содержание и порядок рассмотрения, имели условную классификацию, но уже в XIX в. дифференциация видов обращений становится более четкой, различные прошения обретают свой нормативно определяемый статус, а в советское время классификация обращений получила законченный вид в виде предложений, заявлений и жалоб.

В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дано следующее понятие: «Обращение гражданина – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления»[371]. Существуют две основные классификации обращений – по содержанию и по форме.

По содержанию Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» выделяются три вида обращений граждан.

«Предложение» – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально‑экономической и иных сфер деятельности государства и общества[372]. Из данного определения понятия «предложение» видно, что оно не связано ни с нарушением, ни с реализацией каких‑либо прав заявителя, но направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложение может быть индивидуальным и коллективным. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Как следует из определения, предложения могут быть самыми различными по содержанию. Данная форма обращений – одно из важных проявлений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, а пытается воздействовать на принятие решений государственной властью, органом местного самоуправления, т. е. реализует одно из главнейших гражданских прав – право непосредственного участия в управлении государством.

«Заявление» – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц[373]. Предметом заявления является не обжалование каких‑либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во‑первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан и, во‑вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путем информирования о различных недостатках, недочетах, злоупотреблениях.

«Жалоба» – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц[374]. Жалоба появляется в сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т. е. в тех случаях, когда отношения между гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав личности.

Дополнительно рассмотрим некоторые виды обращений граждан, не применяемые Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Например, такое обращение, как ходатайство. Термин «ходатайство» используется в нескольких федеральных законах, но содержание его не раскрывается (см. федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1‑ФКЗ, «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 № 5‑ФКЗ, «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 № 1‑ФКЗ (ред. от 16.10.2006), федеральные законы «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146‑ФЗ, «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51‑ФЗ, «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195‑ФЗ и др.). Поэтому одним из вариантов определения этого термина может быть следующее: ходатайство – официальная просьба или представление, адресованное государственным органам (общественной организации) вышестоящей инстанции. Ходатайство может рассматриваться как одна из форм обращения граждан наряду с заявлениями. Примерами являются ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума[375], о признании лица беженцем[376]или вынужденным переселенцем[377]. В судопроизводстве под ходатайством понимается официальная просьба участника процесса о совершении процессуальных действий или принятии решений, обращенная к органу дознания, следователю, прокурору, судье или суду[378].

В законодательстве встречается такой вид обращений, как петиция. Под этим термином понимается коллективное обращение граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Петиция может рассматриваться как одна из форм обращения граждан (например, как заявление), но это понятие не применяется в тексте Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В отмеченном контексте понятие «петиция» употреблено в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 18.01.1996 № 2‑п «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»[379].

Еще одна форма обращений граждан – письма‑сигналы (хотя слово «письмо» здесь скорее дань традиции, так как эти обращения могут подаваться и в устной форме). По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, а на уведомление власти о каком‑либо нарушении закона (или подзаконного акта), совершенном или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма‑сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, поэтому часто они бывают анонимными. Гражданин прежде всего пытается защитить законность, права других граждан, обратить внимание власти на нарушения публичного порядка и таким способом выполняет предупредительную, профилактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственной власти, следовательно, участвует в управлении. Разновидностью сигнальных обращений являются сообщения о преступлениях и террористических актах, как готовящихся, так и уже совершенных[380].

Каждый из видов обращений имеет свою специфику и требует различной процедуры их рассмотрения – в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Так, например, смысл жалобы состоит прежде всего в восстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранении препятствий к реализации жалобщиком своих прав)[381]. Смысл же предложения совсем иной – внесение изменений в существующий порядок работы государственных органов, в законодательство и подзаконные акты. Предложения должны прежде всего учитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. Все эти пожелания не всегда могут быть немедленно выполнены. Случай с жалобами обратный – по каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранение указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной.

Ходатайство как требование о признании права, предоставленного законом, не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно требует такой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обладает специальным правом. В сущности, все рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего ходатайство, выяснить, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих.

Петиции не сопряжены с привлечением кого‑либо к ответственности, следовательно, процедура их рассмотрения должна быть тоже несколько иной. Сигнальные обращения совсем не связаны с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура рассмотрения. В частности, на них не следует распространять ограничения, связанные с анонимностью. Эти обращения должны рассматриваться максимально быстро, чтобы предупредить негативные события.

Существует классификация обращений по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом – заявителем, коллективное – это обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания[382]. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами, по поводу одной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Обращения различаются формой их подачи – устной, письменной и в виде электронных сообщений. Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно решить возникший вопрос[383]. Устные обращения могут подразделяться на поданные: 1) при личной встрече должностному лицу во время приема граждан; 2) телефонные, сообщенные по телефону.

Новой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан. Устные обращения граждан могут также поступать при проведении «прямых эфиров» должностных лиц на радио и телевидении[384]. Безусловно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Чаще всего подают письменные обращения, они обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через специальные структуры по работе с обращениями граждан и т. п.

Для передачи обращений граждан в форме электронных сообщений (интернет‑обращений) применяется, как правило, специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа[385]. Адрес электронной почты автора и электронная цифровая подпись являются дополнительной информацией[386]. Ответ на интернет‑обращение может направляться как в письменной форме, так и в форме электронного сообщения. Письменные, устные обращения и обращения в виде электронных сообщений обладают одинаковой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения[387].

По форме подачи можно выделить так называемые смешанные, или устно‑письменные, обращения – выполненные в письменном виде, но поданные на личном приеме, а не присланные по почте. Эта форма имеет немалое значение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в некоторых организациях те из них, что были поданы на личном приеме, имеют значительное преимущество – их рассмотрение контролируется. Так что на практике устная или устно‑письменная форма подачи обращения часто делает обращение более действенным, предполагает более оперативное его рассмотрение и решение поднятых в нем проблем.