Глава 4. Модернизация правового и документационного обеспечения института обращений в министерской системе управления (XIX – начало XX в.)

Модернизация правового и документационного обеспечения института обращений в министерской системе управления (XIX – начало XX в.)

В начале XIX в. административная система петровских коллегий со всей очевидностью показала свою отсталость, непрофессионализм и неэффективность. Ярким примером стала беспомощность царской власти XVIII в. в решении одной из главных задач управления – осуществления обратной связи при реализации права жалобы на имя государя. Это право то запрещалось, то вновь разрешалось, вводились и изменялись государственные должности, учреждались специальные ведомства по рассмотрению прошений, но вся коллегиальная система управления и делопроизводства не справлялась с потоком челобитий, которые годами, а иногда целыми десятилетиями безрезультатно рассматривались центральными и провинциальными органами.

Продолжая политику централизации управления для сохранения самодержавия, начатую Екатериной II и Павлом I, царь Александр I после вступления на престол Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. учредил восемь министерств. Впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась и отлаживалась так называемая линейная система: губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались – точно так же, как капитан‑исправник, начальник уезда, получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично пронизывали всю страну линии Минфина – через губернскую казенную палату вплоть до уездного казначея; Минюста – через губернские и уездные суды. Все министры, за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарищ министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам.

Главным отличием нового центрального управления от предыдущей коллегиальной системы стал принцип единоначалия в административной деятельности министров, что позволяло: 1) повысить оперативность управления; 2) усилить персональную ответственность руководителей и исполнителей; 3) увеличить значение канцелярий и делопроизводства.

Можно выделить три группы делопроизводственной документации, возникшие в приказной и коллежской системах и перешедшие в министерское управление: 1) переписка учреждений; 2) внутренние документы; 3) просительные документы (часто выступали как инициативные при формировании дела). Нижестоящие учреждения или должностные лица посылали вышестоящим «доношения» (донесения). Донесение нижестоящего должностного лица вышестоящему, а также отсылаемое в Сенат еще с петровских времен называлось «рапортом». Донесение об исполнении какого‑либо распоряжения сначала именовалось «экзекуцией», а затем «отчетом»; посылаемые нижестоящим учреждением вышестоящему, пересылаемые друг другу документы учреждений одного уровня назывались «промемориями», в XIX в. они получили название «отношений». Учреждения, не связанные соподчиненностью, могли также посылать друг другу «ведения»[159].

Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный указом царя от 1 января 1810 г., – Государственный Совет, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. В числе структурных подразделений нового органа важное место занимала особая структура для работы с поступающими на имя царя обращениями подданных – Комиссия прошений, возглавляемая одним из членов Государственного Совета[160]. Это было третье рождение Челобитного приказа в истории России.

Следует подчеркнуть особенности создания Комиссии прошений. Во‑первых, со времен Петра I впервые формируется специальный полномочный орган, а не персональная должность, что подчеркивает законодательное закрепление самостоятельности такой функции в системе задач государства. Во‑вторых, перевод органа по рассмотрению жалоб из состава Сената, обремененного в основном затяжными судебными делами, в Государственный Совет подчеркивал значимость для царской власти института прошений как особого вида взаимодействия царя со своими подданными. В‑третьих, Государственный Совет по своему политическому предназначению больше подходил для разбирательств прошений на имя царя, поскольку развитие общественных отношений приводило к естественному устареванию ряда норм права, которые уже не соответствовали уровню современной жизни, но продолжали действовать. Различные прошения были своеобразным сигналом к обновлению правовых норм, которые и был призван обсуждать Государственный Совет.

С учреждением Комиссии прошений должность генерал‑рекетмейстера была ликвидирована, а 10 августа 1816 г. издается царский указ об окончании генерал‑рекетмейстерских дел в Сенате и о передаче их в архив Кабинета Его Императорского Величества[161]. Комиссия прошений была образована для рассмотрения жалоб на высшие государственные учреждения[162]и удовлетворения прошений о наградах, пенсиях, должностях, смягчении наказаний, о покровительстве разных родов деятельности, «отыскании крестьянами свободы и защиты» от помещичьих злоупотреблений, о помощи в деле образования детей и прочих милостях и просьбах, приносимых на имя императора. Комиссия принимала также проекты преобразований в различных областях государственного устройства, экономии и народного образования, издавала за счет Кабинета Его Императорского Величества труды ученых, произведения писателей и музыкантов, субсидировала постановки спектаклей и была главным проводником «монаршего милосердия», выходящего за рамки закона. 10 августа 1816 г. было принято дополнение к полномочиям Комиссии прошений о том, что в случае «отбытия Государя Императора из столицы для безостановочного по Комиссии производства дел присвояется оной особая степень власти, пространство которой определяется каждый раз Именным Высочайшим указом»[163].

Комиссия состояла из председателя, членов и статс‑секретаря, назначавшихся самим царем. Вначале в составе комиссии не было своей канцелярии и письмоводством занимался статс‑секретарь комиссии. Поэтому для скорейшей подготовки дел к рассмотрению вводилась практика распределения поступивших прошений между членами комиссии. Не все прошения принимались комиссией. Оставлялись без рассмотрения или, как говорили в то время, «без уважения»: «1) все жалобы на места средние и лица подчиненные, приносимые мимо высшего их начальства; 2) все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем Сената собрании»[164]. Кроме того, согласно введенным с 1820 г. дополнениям к полномочиям Комиссии прошений не рассматривались: «1) дела об отыскивающих свободы из помещичьего владения; 2) дела, по коим объявлено будет особое Высочайшее повеление о рассмотрении оных», т. е. «…на решения, по коим поднесены были от Сената Государю Императору всеподданнейшие рапорты»[165].

Жалобы на решения департаментов Сената хотя и допускались к рассмотрению Комиссией прошений, но с условием приложения к самой жалобе непосредственного решения, которое оспаривалось. В этом случае комиссия собирала необходимые справки и делала свое заключение о мерах, которые могли разрешить возникшее противоречие. К содержанию заключения комиссии предъявлялись определенные требования – они должны быть «решительны и не могут состоять единственно в отсылке дела на рассмотрение»[166].

По жалобам на решения министерств Комиссия прошений собирала от министров объяснения, а также готовила заключение о возможных мерах исправления ситуации, указанной в жалобе. По всем таким жалобам делались записи в журналах, которые через статс‑секретаря комиссии передавались на Высочайшее усмотрение. В случае если заключение комиссии состояло в предложении отмены внеправового решения министерства или департамента Сената, журнал и само рассматриваемое дело поступали в Государственный Совет по тому же порядку, который был утвержден для дел, вносимых министрами на рассмотрение Государственного Совета[167].

При поступлении прошений о наградах соблюдались те же правила, как и при представлении жалоб. При этом комиссия не рассматривала: «1) прошения о наградах подчиненных лиц, приносимые без ведома их начальств; 2) прошения, по коим сделан уже был отказ»[168]. По всем другим прошениям о наградах комиссией собирались нужные сведения от начальства лиц, представляемых к награждению. Заключения по этим вопросам фиксировались в ее журналах. На основании записей в журналах каждые полгода составлялись списки лиц для награждения, которые представлялись на Высочайшее усмотрение с учетом мнения Министерства финансов о возможности выделения соответствующих средств[169]. Что касается прошений о милостях, то к ним относились просьбы о единовременном подаянии, о пособии по бедности или приключившемуся несчастью. Эти прошения передавались в «особенное общество, для таковых вспоможений здесь учрежденное» и удовлетворялись по мере накопления ежегодных доходов этого общества. В особых случаях комиссия делала свое заключение с предложением о выделении пособия и представляла его на особенное Высочайшее усмотрение[170]. Все проекты, которые получала Комиссия прошений, признававшиеся «уважительными», т. е. заслуживающими внимания, отправлялись к министрам по их принадлежности. Министры поручали рассмотрение проектов «особенным» комитетам, или комиссиям, учрежденным для этих целей, и по их заключениям давали ход тем из них, которые заслуживали особого «уважения». В комиссию не вносились проекты, заключающие в себе очевидные недоразумения.

Продолжая совершенствовать новую структуру управления, Александр I подписал 25 июня 1811 г. Манифест «Общее учреждение министерств»[171]. Этим актом была завершена министерская реформа, начатая в 1802 г., и в России окончательно утвердился отраслевой принцип организации управления, начало которому положила коллежская система. Манифестом устанавливалось, что «порядок производства дел во всех министерствах, департаментах и отделениях учреждается на общих правилах единообразно». Параграф 91 гласил, что о поступивших делах, в том числе прошениях, министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве.

Общий порядок движения дел по жалобам и прошениям в министерствах строго регламентировался, и редкое дело не проходило весь путь его подготовки и рассмотрения – от отдельного стола в составе того или иного отделения через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности вопроса, указанного в жалобе или прошении[172].

Чтобы приостановить растущий поток прошений с мест, каждое министерство ежегодно рассылало множество циркуляров, регламентирующих даже мелкие вопросы деятельности местных властей и предоставления значительного числа обязательных сведений в форме отчетов и донесений. Противоположным потоком бумаг с мест, связанных с прошениями, были так называемые представления о разрешении – ходатайства лишенных управленческой инициативы местных властей о разрешении самостоятельных действий по многим конкретным случаям хозяйственного управления. Очень часто подобные представления сопровождались длительной перепиской, состоящей из справок, смет, пояснений, отношений с другими учреждениями на местах и в центре[173].

Правление нового царя Николая Павловича с декабря 1825 г. стало периодом совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации служилой бюрократии, что повлекло и усложнение формы рассмотрения прошений на имя царя. При этом институт прошений, а правильнее сказать, процедурная (канцелярская) рационализация порядка подачи и рассмотрения жалоб и просьб приобретали особую значимость для власти. Стремление Николая I к унификации делопроизводственной процедуры во всех присутственных учреждениях привело к тому, что рассмотрение апелляционного дела в Сенате принципиально не отличалось от процедуры в нижестоящих инстанциях[174].

В X томе Свода законов Российской империи содержалось подробное предписание, как составлять записку для доклада в присутствие Сената (ст. 571), что должно было обеспечить объективность выносимого решения. Во избежание волокиты в сенатском делопроизводстве Сводом законов устанавливались порядок и время ознакомления заинтересованных сторон и сенаторов с докладными записками. В случае неудовлетворенности решением Сената жалобщик мог подать прошение царю в Комиссию прошений. При этом в соответствии со ст. 602 он должен был дать «предварительную подписку в том, что он ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые жалобы на Сенат»[175]. Подобная оговорка была подтверждением верности петровским традициям и служила превентивной мерой от засорения необоснованными жалобами Комиссии прошений, готовившей материалы для Высочайшего рассмотрения.

Перемены, связанные с реформаторской деятельностью Николая I, коснулись и Государственного Совета, который с момента создания стал занимать важное место в механизме управления Российской империи, особенно в области жалоб и прошений. В общественном сознании царь Николай Павлович настойчиво формирует представление: государь – это хранитель правосудия, но одновременно провозглашает и другую идею: самодержавный государь – милостивый монарх. Но, чтобы быть «милостивым государем» при рассмотрении прошений на его имя, монарх должен быть одновременно и «праведным судьей» (т. е. точно следовать закону), а для этого лично у него должен быть специальный аппарат по примеру реорганизованной в 1826 г. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, ставшей, по сути, высшим органом управления государством.

С этой целью указом от 20 февраля 1828 г. «Образование канцелярии статс‑секретаря Е. И. В. для принятия прошений, на Высочайшее имя приносимых» при статс‑секретаре Комиссии прошений была образована специальная канцелярия, состоящая из пяти экспедиций[176]. Важно подчеркнуть, что Николаем I для улучшения работы Комиссии прошений в целом в каждой экспедиции была введена специальная должность – правителя дел (делопроизводителя). Первая экспедиция рассматривала жалобы на решения департаментов Государственного Совета, Комитета министров, Второго, Четвертого и Межевого департаментов Сената. Вторая экспедиция рассматривала жалобы и решения Первого, Шестого, Седьмого и Восьмого департаментов Сената. Третья экспедиция рассматривала жалобы на Третий и Пятый департаменты Сената. Четвертая экспедиция рассматривала прошения различного порядка, в том числе прошения об узаконении детей, жалобы на Синод и ходатайства о пенсиях. Пятая экспедиция рассматривала прошения разного содержания на иностранных языках и прошения о пособиях[177]. Производитель дел был обязан обеспечивать регистрацию жалоб и прошений, поступавших в его экспедицию, а также составлять журнал с решением Комиссии прошений по ним, при необходимости наводить справки, составлять докладные записки и зачитывать их в Комиссии прошений, следить за очередностью рассмотрения жалоб и прошений.

Но даже после реорганизации, по мнению государя, Комиссия прошений в составе Государственного Совета не справлялась с возложенными на нее обязанностями, в ее деятельности обнаруживались медлительность и многочисленные нарушения установленных правил. Поэтому 18 января 1835 г. Николай I своим указом выделяет Комиссию прошений в самостоятельное государственное учреждение, которое с этого времени состояло в непосредственном ведении императора и возглавлялось особым статс‑секретарем для принятия прошений[178]. Специальный статус, приданный комиссии, позволял ей при рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без исключения государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.

Значительный поток жалоб на имя царя из провинций империи обратил внимание Николая I на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Манифесту царя «Общий наказ гражданским губернаторам» и Высочайше утвержденному «Положению о порядке производства дел в Губернских Правлениях», изданным 3 июня 1837 г., усиливалась власть губернаторов, соединившая в их лице функции управления и надзора[179]. Однако количество прошений с мест уменьшилось совсем незначительно, и это показало, что система провинциального управления и делопроизводства продолжала функционировать неэффективно. Поэтому Николаем I был издан 2 января 1845 г. именной Указ «Учреждение Губернских Правлений»[180]. Из преамбулы указа следовало, что для уменьшения накопления нерассмотренных и незаконченных прошений в присутственных местах царь решил «допустить в порядке производства и решения дел значительные облегчения и сокращения труда» канцелярий и чиновников, а также более точно определить обязанности членов губернских правлений и других чинов[181].

Особое значение для сокращения документооборота просительской документации в провинции имела его правильная организация. Вся система делопроизводства в губернских правлениях в соответствии с Указом «Учреждение Губернских Правлений» была разделена на три группы: 1) дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов; 2) дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора; 3) дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. Но важным нововведением стало то, что штат каждого отделения был усилен за счет должности секретаря, который организовывал все делопроизводство в отделении[182].

Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений, помимо общей канцелярии губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была выделена специальная канцелярия присутствия правления, что стало важным шагом по улучшению организации документооборота. Канцелярия присутствия занималась регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно‑распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два его помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители.

Нормы Указа «Учреждение Губернских Правлений» давали возможность улучшить и ускорить делопроизводство по рассмотрению различных прошений[183]. Во‑первых, сокращалось количество форм внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего реестра входящих бумаг вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Во‑вторых, было упрощено документирование процесса доклада и решения дела. Докладная записка, докладной регистр и протокол с 1845 г. заменялись составлением одного документа – журнала присутствия губернского правления, форма которого, впрочем, развилась из формы протокола, утвержденного «Положением о порядке производства дел в Губернских Правлениях» 1837 г.

В целом следует отметить, что при попытке модернизировать местные учреждения Николай I основное внимание уделил решению практических вопросов, связанных с организацией канцелярского порядка[184]. Но в силу присущего ему «административного идеализма» постепенно процедуры улучшения делопроизводства заслонили саму проблему реформирования системы губернского управления. Ввести раз и навсегда совершенный порядок делопроизводства путем издания законодательного акта не удалось и в этом случае. Как после «Общего учреждения министерств» 1811 г., так и после принятия законов 1837 г. и 1845 г. следовали те же жалобы губернаторов на запутанность и большой объем их переписки, те же обнаруженные при ревизиях скопления нерешенных дел в губернских правлениях, жалобы на имя царя представителей разных сословий на волокиту и злоупотребления чиновников при разборе прошений.

Поражение России в Крымской войне (1854–1855) потрясло страну. Столкновение старых традиций и новых требований развития государства ставило Россию перед неизбежностью радикальных реформ. В силу особенностей государственного устройства и традиционного уклада жизни движение вперед было возможно лишь при содействии монарха. Взошедший на царский престол в феврале 1855 г. новый царь Александр Николаевич получил в наследство довольно развитую и действовавшую по накатанной колее систему высших, центральных и местных учреждений, использующих налаженное делопроизводство. Главными недостатками этой системы были ее слабая способность к реформированию и низкая эффективность, прежде всего на уровне местного управления. Эти изъяны новый царь хорошо осознавал. Поэтому все преобразования в структуре и организации деятельности как высших и центральных, так и местных учреждений во время правления Александра II были осознанным шагом, направленным на модернизацию и повышение эффективности государственной машины.

Даже в 1860‑1870‑х годах сохранение самодержавия в прежнем виде и его необходимость не вызывали сомнений среди дворянства и у других сословий. Поэтому в первые годы своего царствования Александр II отождествлял монархию с реформами – крестьянской (освобождение крестьян от крепостного права 19 февраля 1861 г.), университетской (1863 г.), земской (1 января 1864 г.), судебной (20 ноября 1864 г.), печати (1865 г.), городской (16 июня 1870 г.), военной (1874 г.), которые осуществлялись правительственными чиновниками. Следует отметить, что, в отличие от преобразований Петра I, которые были не столько подчинены какому‑то верховному замыслу, сколько обусловливались неведомым власти стихийным потоком, реформы 1860‑х годов, наоборот, были фактически лишены какой‑либо импровизации и случайности. Именно эти реформы способствовали сохранению неразрывной связи сословий с бюрократией и царем. Монархическое государство по‑прежнему рассматривалось как основа для развития народного единства и его олицетворения в государе и подвластных ему институтах самодержавия.

Нельзя не подчеркнуть, что политика традиционного патернализма (т. е. отеческого самовластия) обернулась во 2‑й половине XIX в. невиданным усилением роли административного аппарата (бюрократии): Российское государство превратилось в гигантского опекуна, обремененного ответственностью даже за мелкие хозяйственные нужды[185]. Все подданные царя получали право обжаловать действия либо бездействие чиновников. Жалоба как инструмент защиты прав и законных интересов приобретает в этот период чрезвычайно важное значение[186]. Например, результатом крестьянской реформы стало предоставление юридических прав, правда, весьма ограниченных, самой многочисленной части населения страны – крестьянам, в том числе право обращаться с жалобами и прошениями в центральные и местные органы власти, которого они были лишены практически весь XVIII в. Крестьяне разных губерний в жалостливых прошениях к губернаторам, министрам и к самому царю взывали о наделении их «где‑либо землею», о замене неудобных земель удобными, об ограждении от произвола губернских и уездных властей. Получив право предъявлять жалобы, возбуждать судебные иски, прибегать к защите закона, крестьяне в первые послереформенные десятилетия много сил и внимания отдавали легальным средствам воздействия на власть. Их писцы и ходоки адресовали во все мыслимые инстанции – от «его благородия» мирового посредника до царского «величества» – тысячи и тысячи жалоб и прошений[187].

В деятельности министерств работа с жалобами и прошениями составляла значительную часть деятельности аппарата, что специально регулировалось законодательными нормами. Например, в 1869 г. в Своде Военных Постановлений было особо оговорено, что «делопроизводство по частным просьбам», поступающим на имя военного министра, поручается лицам из числа состоящих в распоряжении самого министра. Круг обязанностей этих лиц являлся своего рода основой для учреждения Особой комиссии, позже преобразованной в Особую канцелярию для приема посетителей и разбора просьб, подаваемых военному министру. Комиссия занималась в основном жалобами на неправильное назначение дополнительно выделяемых от ведомств или предприятий эмеритальных пенсий или неправильный отказ в назначении таких пенсий, а также вопросами, касающимися гербового сбора, назначения единовременных пособий, наград и милостей[188]. Особые канцелярии для приема посетителей и рассмотрения жалоб были введены практически во всех министерствах и главных управлениях.

Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты Правительствующего Сената (Уголовный и Гражданский). Прошения о кассации судебных решений допускались в случае: 1) явного нарушения прямого смысла закона или его толкования (т. е. нарушения или неправильного применения норм материального права); 2) нарушения обрядов и форм судопроизводства, столь существенных, что вследствие этого судебное решение нельзя признать законным[189]. Многие дела по жалобам и прошениям не могли найти своего разрешения на местах и попадали в Сенат из‑за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм.

Чтобы иметь понятие о появившихся возможностях подачи жалоб и прошений в органы власти, необходимо представлять основные звенья новых судебных установлений[190]. Ими стали судебные палаты, окружные суды и мировые суды. Окружные суды образовывались обычно на территории нескольких уездов с учетом численности населения. Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. Судебные уставы 1864 г. вводили институт присяжных поверенных – адвокатуру, а также институт судебных следователей. Рассмотрение уголовных дел с участием присяжных допускалось только в окружных судах[191]. Вышестоящими по отношению к окружным судам инстанциями были судебные палаты. Создавались они, как правило, на территориях нескольких губерний. Председатели и члены этих судов тоже назначались царем[192]. Повсеместно образовывались местные судебные установления – мировые суды, которые действовали на территории судебных участков (по нескольку в каждом уезде). До введения института мирового суда лиц, приходивших с жалобами на обиду или насилие, если они принадлежали к низшим сословиям, как правило, гнали из канцелярий полицейских участков, чтобы они «не беспокоили начальство». С началом работы мировых судей жалобы и прошения начали принимать, где бы ни встретил проситель судью.

Не вызывает сомнения, что пореформенные общие судебные учреждения были для народа непривычны и новы и обращались к ним не так часто, как к мировому судье. Недаром этого судью, судившего по совести и естественной справедливости, в народе с самого начала стали коротко и фамильярно называть «мировым». У населения появилась уверенность в том, что он решит дело в соответствии с законом, не отдавая предпочтения более богатому или знатному лицу[193]. Но судебная реформа, которая должна была способствовать улучшению порядка рассмотрения жалоб и прошений подданных царя, так и не обеспечила бессословности суда. Сохранились особые суды для крестьян (волостной суд) и духовенства (консистория), остался ведомственный суд и для военных[194].

Возможности подачи жалоб и прошений в местные органы власти значительно расширились в новой системе земских учреждений. В основу земской реформы были положены два новых для самодержавного управления принципа – бессословность и выборность. Распорядительными (или, как принято сейчас говорить, представительными) органами земства стали земские собрания: в уезде – уездное, в губернии – губернское (в волости земство не создавалось[195]). Исполнительными органами земства стали земские управы – уездные и губернские[196]. Следует отметить, что крестьянское население, составлявшее большинство в пределах уезда, принимало незначительное участие в работе земских учреждений. К тому же земствам не хватало государственных дотаций и они увеличивали земские сборы с населения, чем возбуждали против себя крестьян. В результате земство часто воспринималось крестьянами как «наезжающее временами начальство», к которому все‑таки было проще обращаться с письменными и устными жалобами, чем к губернским чиновникам[197].

Реформы 1860‑х годов не изменили статуса и методов деятельности губернатора как главы местной администрации, установленных еще во времена Екатерины II. За губернатором по‑прежнему сохранялись немалая власть в губернии и возможность самостоятельного разрешения многих жалоб и прошений. Он продолжал возглавлять губернское правление, которое с 1865 г. было освобождено от второстепенных административно‑хозяйственных функций, переданных земским органам. Во второй половине XIX в. губернское правление окончательно утратило права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган губернатора.

По масштабам документооборота губернское правление занимало ведущее место среди других губернских учреждений. Реформы повлекли за собою создание губернских по крестьянским делам, губернских по земским делам и губернских по городским делам присутствий (во главе с губернаторами), которые стали рассматривать многие жалобы и прошения от городского и сельского населения. Единственной постоянной штатной и оплачиваемой единицей этих присутствий был «непременный член». Он разбирал существо возникшего спора, указываемого в жалобе или прошении, и справлялся с действующим законодательством. Уже на начальной стадии разбирательства жалоб удавалось уладить большую часть споров. Решение присутствия принималось открытым голосованием. При равенстве голосов голос председателя присутствия (губернатора) являлся решающим. Стороны могли не согласиться с решением присутствия и подать жалобу в Первый (административный) департамент Сената[198].

Особое значение в организации деятельности центральных и местных учреждений по рассмотрению прошений и жалоб в пореформенной России имело состояние делопроизводства. Однако даже еще в 70‑х годах XIX в. внутри самих ведомств сохранялись архаические формы делопроизводства, бравшие свое начало с зарождения коллегий. Для быстро меняющихся общественных отношений прежняя система общего делопроизводства с ее чрезмерной централизацией документооборота, склонностью к детальному изложению информации, общей медлительностью становилась крайне неудобной[199]. Помимо общего делопроизводства, получают все более последовательное развитие и специальные системы документирования: бухгалтерский и статистический учет, судебная и военная документация. В середине 1870‑х годов в системе военного ведомства, а затем и в гражданском делопроизводстве внедряются пишущие машинки. Даже не изменяя ничего в порядке следования бумаг, одного этого хватило для ускорения делопроизводства и уменьшения размеров документов[200].

Для понимания смысла патриархальной традиции обращения к царю в конце XIX в. как народного представления о восстановлении должного правопорядка следует подчеркнуть, что здесь по‑прежнему главное значение имели идеи правды и справедливости, царского всемогущества и милосердия, харизматической роли монарха, противостоящего произволу бюрократии и аристократии. На лубках эпохи освобождения крестьян народ представляли в молитвенном коленопреклонении, возносящим благодарность обожаемому царю[201]. На бланках, использовавшихся для подачи жалоб и прошений, обязательная фраза, установленная со времен Петра I, «Всепресветлейший Державнейший Великий Государь Император, Самодержец Всероссийский, Государь Всемилостливейший» приобретала не формальный, а сакральный характер. Но последовавшее в 1881 г. убийство Александра II разрушило веру в то, что монархия, основанная на западной культуре и петровской государственной машине, способна сохранить самодержавную форму власти.

Александр III, вступив на престол, понимал, что следование прежнему пути в условиях быстрого развития болезненных реформ в такой большой и патриархальной стране, как Россия, означало продолжение запуска пружины механизма социального взрыва, уже заложенного под традиционные структуры аграрного общества. В царствование Александра III были пересмотрены земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое положение (11 июня 1892 г.). В земстве было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне были лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение органов самоуправления контролю губернских властей с точки зрения не только законности их действий, но и целесообразности, что давало дополнительные основания для жалоб со стороны городского и сельского населения[202].

В 1880‑х годах коренным образом изменилось местное судопроизводство. Были упразднены мировые судьи и вместо них созданы несколько типов местных судей с разными функциями: одни являлись исключительно судебными – городской судья и уездный член окружного суда, другие – судебно‑административными, т. е. рассматривающими как судебные, так и административные дела: земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия[203].

Но центром тяжести административно‑судебной реформы 1889 г. был институт земских начальников, призванных регулировать социально‑правовую жизнь крестьянства. Благодаря созданию корпуса земских начальников дворяне, утратившие при отмене крепостного права власть над крестьянами, получили возможность оказывать заметное воздействие на жизнь сельского «мира». Однако сам институт земских начальников находился в резком противоречии с принципами рационального судоустройства, поскольку эта должность была основана на смешении функций судебной власти с административной, как это было еще в приказной системе управления. С одной стороны, крестьяне, а также лица других сословий, живущие в сельской местности, находились в личной зависимости от земского начальника, имеющего право подвергать их взысканиям без всякого судебного производства, но с другой – все жалобы крестьян на должностных лиц волостного и сельского управления приносились ему, а он разрешал их собственной властью, вплоть до временного устранения виновников притеснения крестьянства с их должностей[204].

При введении института земских начальников в июле 1889 г. одновременно были утверждены «Временные правила о волостном суде»[205], по которым земские начальники стали осуществлять надзор за этими судами. Главный недостаток крестьянского суда состоял в отсутствии определенного критерия для принятия судебных решений[206]. Предоставляя право ссылаться на местные обычаи, закон тем самым предопределял самые разнообразные по однородным делам решения, скрывавшие в себе небрежность и произвол судей. Важной особенностью крестьянского правосознания в XIX в. было четкое разделение всех неурядиц и проступков на две категории: «грех» и «преступление». Такого разделения не существовало в правовой системе Российской империи, однако в повседневной жизни крестьян оно играло существенную роль. Именно на основе классификации любого проступка или как «греха», или как «преступления» крестьяне могли формулировать суть своих жалоб, направляемых в различные инстанции, в том числе на имя царя[207].

О серьезном недовольстве населения качеством работы бюрократического аппарата в конце XIX в. свидетельствовали многочисленные жалобы, которые адекватно отражали состояние, в котором находилась центральная и губернская администрация[208]. В контексте функционирования государственного аппарата принципиальное значение приобретал источник соответствующей информации. А главным источником здесь были жалобы и прошения на бездействие или внеправовые действия и злоупотребления чиновников. То, что было очевидным для общества, для власти могло выглядеть как иллюзия массового сознания или политически ангажированные домыслы. Не случайно важную роль в этом вопросе продолжала играть Комиссия прошений при императоре, выполнявшая в 1860‑1870‑х годах функцию органа монаршего милосердия, куда по старинной традиции направляли на царское имя свои жалобы и прошения представители разных сословий, которые не могли добиться справедливости в министерствах, губернских учреждениях и органах правосудия.

Несмотря на это, в 1879 г. вопрос о необходимости существования Комиссии прошений был поднят в Особой Высшей Комиссии для изыскания способов к сокращению государственных расходов. Вдруг обнаружилось, что Комиссия прошений как старинный институт царской милости вопиющим образом противоречит новым судебным уставам, принятым в 1864 г. Открытые прения по дальнейшей судьбе Комиссии прошений состоялись в Государственном Совете в апреле 1884 г. В результате под давлением министров указом царя Александра III от 9 июня 1884 г. Комиссия прошений была упразднена, а разбор жалоб на высочайшее имя вплоть до 20 марта 1895 г. велся Канцелярией по принятию прошений при императорской Главной квартире, для чего были выработаны «Правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых»[209]. Это решение означало возвращение к архаичным моделям царского милосердия приказно‑коллежских времен прошлых царствований.

Вступивший на престол Николай II видел себя не европеизированным монархом‑героем, утверждающим свою власть через петровскую государственную машину, но олицетворением нации. Образ «народного царя», каким идеализировался его предок – царь Алексей Михайлович, доминировал в представлениях нового монарха о своем собственном назначении и собственной роли в государстве[210].

В конце XIX в. сохранялась достаточно архаичная система государственного управления с разветвленным, но слабо скоординированным, бюрократическим аппаратом. Часто Государственный Совет и Сенат, надзиравшие за работой губернаторов, не знали распоряжений министров, а те – высочайше утвержденных мнений Государственного Совета и распоряжений Сената; такая же картина распространялась на подвластных им чиновников по министерским и губернским правлениям. При этом «бумажное многоделие», особенно в случаях разбора жалоб и прошений, развивалось стремительно, и переписка, которая должна была быть по большей части следствием деятельности чиновников, обращалась для них в цель[211].

Изменение традиционных ценностей и воззрений в начале XX в. привнесло в символику власти, включающую в себя старинный институт челобитья о царском милосердии, неопределенность и непоследовательность, что существенно сказалось на характере правления последнего царя и неустойчивости механизмов властного регулирования. На рубеже XIX‑XX вв. образ царя претерпевает определенную трансформацию. Происходят кризис имперского сознания, персонификация ответственности монарха за «бессилие» и слабость государства в его лице, выразившаяся в десакрализации самого понятия «царь». Действительно, оскорбительные прозвища, данные последнему царю (Николашка, Николай Кровавый), являются антиименем, попыткой разрушить сакральную силу образа монарха. Ведь «идея справедливого царя», который может разрешить все беды и несчастья, как один из архетипов общественного сознания в разных ипостасях определяла правила политической игры в российском социуме на протяжении XVI–XIX вв.

Наивный монархизм крестьян начал терять силу лишь к концу XIX в., но вера дворянства и особенно бюрократии в его силу была достаточно крепкой вплоть до великого разочарования 1905 г. Несмотря на то, что Кровавое воскресенье уже имело прецедент в русской истории при царе Алексее Михайловиче, после 9 января 1905 г. все политические и (позже) государственные деятели стали считать, что народный монархизм разрушился в один день, лишив Николая II религиозного ореола. В этот день произошел перелом в общественном сознании[212]. Стало ясно, что в конкретно‑исторической ситуации монарх не выполнил своего статусно‑ролевого предназначения, зафиксированного в архетипах российской ментальности, и оказался чуждым элементом в системе политических представлений. Вместе с тем фатальной угрозы разрушения самодержавия в России в начале XX в. не было, поскольку эволюция российского общества зависела от однажды избранной институциональной траектории, а новые, более эффективные правила игры столыпинской реформы оставались незадействованными потому, что их введение требовало значительных первоначальных вложений, в которых не нуждались уже давно укоренившиеся институты.

Все это стабилизировало сложившуюся институциональную систему независимо от повышающегося или снижающегося уровня ее эффективности. Институты самодержавия должны были «заталкивать» общество в определенную колею, из которой было бы трудно выбраться. Все это создавало «смесь» из эффективных и неэффективных институтов, и именно соотношение между ними определило в конечном счете вектор социального развития России в феврале и октябре 1917 г.[213]Фактически реформы начала XX в. не столько расширили социальную опору самодержавия, на что рассчитывала высшая бюрократия, сколько создали иллюзию такого расширения и значительно усложнили систему государственного управления, поскольку ограничили влияние на политический процесс формальных институтов при сохранении большого влияния неформальных, что вылилось в накопление органами власти огромного числа нерешенных жалоб и прошений[214].

В этот кризисный момент истории государства изменения, произошедшие в понимании феномена самодержавного монарха, существенно повлияли и на народное представление о возможности разрешения властью письменных жалоб и просьб как важного механизма создания органического единства народа и монарха. Децентрализация власти, раньше сосредоточенной в руках царя, расширение числа властных институтов, способных и законодательно уполномоченных решать по существу многие вопросы управления, привели к окончательной замене сакрального патримониального принципа «Государь – отец народа», из которого прямо следовало, что царь как борец с чиновничьей неправдой в любом случае не может оставаться безучастным к бедам своих подданных, даже если проявление милости противоречило закону, на десакрализированный либеральный принцип «Государь – глава бюрократии», по которому милость сама уже не является ничем не ограниченной волей царя, а ставится в прямую зависимость от следования строго определенному бюрократическому ритуалу, установленному в виде законодательной нормы самой же бюрократией: регламент подачи жалоб, порядок их рассмотрения и исполнения. Самодержавие, взрастившее, начиная с XVII в., бюрократию как прогрессивную форму управления, теперь само оказалось заложником действия консервативного ритуала, создаваемого бюрократией[215]. Эти ритуалы, ассоциируемые с управлением, воспринимались царской властью некритически (как талисманы от бунтов и революции) и представляли идеальную среду для замкнутого, самодостаточного существования самодержавного режима, при котором был необходим минимум действий в качестве ответа на изменение политической среды.

В течение XIX в. произошла кардинальная трансформация института челобитья. Рассмотрение жалоб и прошений населения в различных бюрократических структурах с постоянной опорой на инструкции, реляции и формально разработанный порядок стало сводиться к тому, что соблюдение установленных правил являлось самоцелью и результатом работы чиновников, вместо того чтобы работать на предупреждение и восстановление нарушенных прав людей, искавших справедливости у власти, а также снимать психологическое напряжение в обществе.

Ритуал Николая II провозглашал неразрывную преемственность между старым (т. е. Александра II) и новым царствованием. Не случайно, через одиннадцать лет после упразднения Александром III Комиссии прошений, в самом начале своего царствования Николай II указом от 26 февраля 1895 г. учреждает, а по сути восстанавливает самостоятельный центральный орган управления – Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых. В этом же году были утверждены «Правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых», незначительные изменения в которые были внесены Манифестом Николая II от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве Учреждения Государственного Совета»[216]. Во главе канцелярии ставился непосредственно подчиненный царю Главноуправляющий с правами и обязанностями министра[217]. Канцелярия Е. И. В. по принятию прошений состояла из управляющего делами, его помощников, старших чиновников и других чинов по штату. Распределение занятий между чинами канцелярии и внутренний порядок делопроизводства устанавливались инструкцией Главноуправляющего Канцелярией Е. И. В. по принятию прошений. В четвертый раз подобие Челобитного приказа возрождалось в России, что фактически означало бесплодное блуждание бюрократической мысли по кругу, с возвратом к прежней модели с ее старыми проблемами.

Следует подробнее остановиться на правовых основах подачи жалоб и прошений на имя царя, установленных при Николае II в первом томе Свода законов Российской империи[218]. Законодательство вводило определенные юридические характеристики, позволяющие отграничить жалобы и прошения от малозначимых посланий. Так, на Высочайшее имя могли вноситься лишь следующие обращения: 1) жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных; 2) жалобы на постановления высших государственных органов, кроме жалоб, составленных не по существу дела или неправильно излагающих обстоятельства дела, что подтверждалось достоверными доказательствами; 3) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал‑губернаторов, если их действия и распоряжения не подлежали законному обжалованию в Правительствующий Сенат; 4) прошения о даровании милостей, в случае если не нарушались защищаемые законом чьи‑либо интересы и гражданские права; 5) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания.

Следует отметить, что задачи Канцелярии по принятию прошений в конце XIX в. были значительно сужены по сравнению с теми, которые устанавливались для Комиссии прошений времен Александра I. Так, рассмотрение прошений о наградах, как и ходатайств по проектам, было передано министерствам и главным управлениям, поскольку эти прошения не могли относиться к категории тех всеподданнейших ходатайств, которые могли разрешаться в виде царского милосердия. Такой подход в целом соответствовал логике перехода от патримониального управления к формированию бюрократической системы административных и судебных инстанций, уполномоченных законом принимать самостоятельные решения.

В то же время сохранялись установленные еще в петровское время требования к оформлению реквизитов жалоб и прошений, включавшие указание имени, места жительства просителя, «явственную» его подпись, а также обозначение переписчика, если просьба писалась чужою рукой. Устанавливалось, что принесение жалоб и прошений поверенными лицами допускалось лишь в двух случаях: 1) если в деле, по которому приносилась жалоба или прошение, участвовали несколько лиц и все они или некоторые из них уполномочивали на подачу прошения одного из среды своей доверенностью; 2) если в делах, касающихся интересов всего сословия, общества или общественного установления, жалоба или прошение приносились его представителем, уполномоченным в установленном порядке.

Существенным обстоятельством для рассмотрения Канцелярией по принятию прошений жалобы на решение какого‑либо департамента Правительствующего Сената было обозначение законов, которые проситель считал нарушенными, а также доказательств и доводов, которыми он аргументировал свое ходатайство, с приложением свидетельств о дате объявления обжалуемого решения или приведения его в исполнение. Если такое свидетельство к жалобе отсутствовало, то на представление его просителю давался срок не более одного месяца. Такие же требования предъявлялись и к жалобам на решения высших государственных органов. Канцелярией по принятию прошений оставлялись без рассмотрения: 1) жалобы и прошения, принесенные с отступлением от установленных правил; 2) жалобы на решения департаментов Правительствующего Сената и высших государственных органов, поданные без приложения к ним требуемого свидетельства о дате объявления обжалуемого решения; 3) жалобы на решения высших государственных органов, внесенные по истечении четырех месяцев со времени объявления обжалуемого решения или со времени приведения его в исполнение; 4) жалобы и прошения, включавшие несколько разных вопросов, которые имели особые производства дел; 5) жалобы и прошения, написанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги или с неприличными выражениями. Кроме того, Главноуправляющий Канцелярией Е. И. В. имел право оставлять без внесения на Высочайшее усмотрение: 1) жалобы и прошения, не предусмотренные компетенцией Канцелярии по принятию прошений; 2) жалобы на места низшие и средние, а также жалобы и прошения по вопросам, подлежащим обращению к служебному начальству или к установленным ведомствам и учреждениям; 3) жалобы и прошения, заключающие в себе повторение всеподданнейшего ходатайства, оставленного без последствий, если не приводились вновь открывшиеся обстоятельства, подтвержденные достоверными доказательствами; 4) подлежащие рассмотрению Советом министров прошения о назначении пенсий за особые служебные отличия и заслуги просителя; 5) прошения служащих лиц о каких‑либо наградах, приносимые без ведома их начальства; 6) жалобы на увольнения от должности по представленной начальству власти без объяснения причин; 7) прошения об исключении из послужных списков или аттестатов и указов об отставке отметок о наложенных взысканиях.

Все жалобы на решения департаментов Правительствующего Сената передавались Главноуправляющим Канцелярией Е. И. В. для рассмотрения в Особое Присутствие Государственного Совета[219]. Единогласное заключение Присутствия направлялось на Всемилостивейшее усмотрение императора, а затем Высочайшее повеление передавалось Главноуправляющему Канцелярией Е. И. В. для сообщения просителю, подавшему жалобу. Хотя жалобы на Комитет министров, Государственный Совет, Сенат были крайне редки, в отличие от количества жалоб на неправильные действия и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал‑губернаторов, но порядок был установлен одинаковый: такие жалобы передавались на Высочайшее воззрение для получения царского разрешения на рассмотрение жалобы по существу или на оставление ее без последствий, или же направление дела по жалобе в законодательном порядке для внесения по принадлежности в Совет министров или Правительствующий Сенат. Чтобы усилить значение Канцелярии по принятию прошений, Главноуправляющий канцелярией получил право присутствовать на заседаниях Государственного Совета и Государственной Думы, Совета министров и Правительствующего Сената по делам, внесенным им по жалобам и прошениям на имя царя. По требованию Главноуправляющего все ведомства империи обязаны были сообщать необходимые сведения для разрешения жалоб и прошений. Он также имел право требовать сведения о состоянии дел по прошениям, переданным канцелярией в министерства и другие учреждения.

Прошения о милостях, дарование которых было сопряжено с нарушением порядка, определенного законом, либо ущербом для казны, Главноуправляющий Канцелярией Е. И. В. оставлял без последствий или передавал по принадлежности в соответствующее учреждение. В особых случаях Главноуправляющий обращался к царю за Высочайшим повелением или передавал прошение соответствующему министру для доклада лично царю или же для внесения дела в Совет министров[220]. Прошения об иных милостях докладывались царю в порядке, определенном по непосредственному указанию государя. Прошения о единовременных пособиях по старинной царской традиции удовлетворялись из особых, специально предназначенных для этого источников, а выдача всемилостиво разрешенных постоянных пособий в случаях крайней бедности просителей производилась из Государственного казначейства в размерах, определенных по непосредственному усмотрению царя[221].

Прошения о помиловании относились к делам наибольшей важности как одна из священных прерогатив верховной власти. Порядок подачи прошений о помиловании и смягчении участи лиц, приговоренных или отбывающих наказание, предусматривал передачу Главноуправляющим канцелярии этих прошений для представления на Высочайшее воззрение через министра юстиции в отношении лиц, осужденных судами гражданского ведомства, или через военного или морского министров по принадлежности в отношении лиц, осужденных военными или военно‑морскими судами. Прошения по духовному ведомству передавались Главноуправляющим Обер‑Прокурору Святейшего Синода, но в некоторых случаях Главноуправляющий канцелярией просил Высочайшего повеления на передачу прошения Обер‑Прокурору для доклада царю.

Обязанностью Главноуправляющего канцелярией было извещение просителей об окончательных распоряжениях по всем рассмотренным прошениям и жалобам и о передаче их в другие учреждения. Все жалобы и прошения на царское имя освобождались от гербового сбора. Но в целом российское законодательство начала XX в., определяя компетенцию Канцелярии по принятию прошений, сводило ее функции к обязанности лишь распределять прошения и жалобы между ведомствами по принадлежности, что низводило орган монаршего суда и милосердия на уровень канцелярской передаточной инстанции, представляющей по закону на монаршее рассмотрение лишь прошения сравнительно незначительной важности[222].

При учреждении Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых, функции ее отделений не были определены, что было исправлено лишь в октябре 1910 г.[223]Распределение обязанностей выглядело следующим образом. Первое отделение канцелярии рассматривало: 1) прошения об узаконении и усыновлении детей и предоставлении им фамилий, отчеств, сословных и имущественных прав; 2) прошения о присвоении, восстановлении, перемене фамилий и отчеств; прошения по брачным делам всех вероисповеданий; 3) прошения о принятии в русское подданство и увольнении из него; 4) прошения о предоставлении сословных прав, служебных прав и должностей.

Во второе отделение канцелярии поступали: 1) прошения иноверцев о «нестеснении» их в вероисповедании, о разрешении лицам инославных и нехристианских исповеданий, а также раскольникам постройки церквей и молитвенных домов, открытия приходов; 2) прошения о предоставлении казенных, удельных и войсковых земель, оброчных статей и об оказании льгот при пользовании ими; 3) прошения о допущении всякого рода исключений по владению недвижимым имуществом в местностях империи, где действовали ограничительные законы; 4) прошения о разрешении евреям проживать вне черты оседлости и даровании им иных льгот; 5) прошения о разрешении врачебной, промышленной, торговой деятельности, устройства базаров, открытия аптек (в случаях, когда прошения выходили за рамки существовавших законов); 6) прошения о предоставлении выморочного имущества; 7) прошения о земельном устройстве и обзаведении крестьян и переселенцев; 8) прошения об учреждении опекунских управлений, администраций, конкурсов; 9) прошения об учреждении майоратов, заповедных имений, о продаже и залоге их и о допущении всякого рода льгот при пользовании ими; прошения по вопросам, касавшимся права гражданского, в том числе по делам о спорах земельных, межевых, о разверстании угодий; 10) прошения об утверждении, изменении и исполнении духовных завещаний; 11) прошения об отмене кредитных билетов, вышедших из обращения; прошения о выдаче ссуд и пособий из казны и о предоставлении льгот, сопряженных с интересами казны; 12) прошения об оказании милостей по требованиям, обращенным к казне; 13) прошения о вознаграждении за увечья; 14) прошения о допущении всякого рода льгот и изъятий из закона, не отнесенных к предметам ведомства прочих отделений канцелярии.

Третье отделение рассматривало: 1) прошения о пособиях и ссудах от «монарших щедрот»; 2) прошения о пособиях из специальных капиталов по случаю постигших бедствий; 3) прошения о призрении; 4) прошения о пособиях на воспитание и образование, о разрешении поступления в учебные заведения вне установленных правил; 5) прошения о предоставлении продажи билетов классной лотереи Царства Польского; 6) прошения отставных нижних чинов, их жен, вдов, детей о пенсиях и пособиях из казны или других специальных капиталов; 7) прошения «о восприятии от святой купели Высочайшим именем»; 8) приношения и поздравления.

В четвертом отделении рассматривались: 1) жалобы на постановления высших государственных учреждений; 2) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал‑губернаторов, подлежащие представлению императору либо для отклонения, либо для разрешения в законодательном порядке; 3) прошения о льготах по воинской повинности; 4) прошения о сложении и рассрочке казенных взысканий; 5) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных и отбывающих наказание по суду или распоряжениям административных властей; 6) прошения об исключении из документов о службе отметок о наложенных взысканиях, об освобождении от последствий судимости; 7) прошения и жалобы по делам уголовным.

В пятое отделение поступали: 1) прошения по делам о раздельном жительстве супругов и о всякого рода семейных несогласиях; 2) прошения о пенсиях и пособиях из казны и из специальных капиталов за службу правительству и за особые заслуги на различных поприщах служебной и общественной деятельности.

Важную роль в документационном обеспечении деятельности Канцелярии по принятию прошений играла секретарская часть, которая ведала приемом почты, распределением прошений, производством дел, касавшихся личного состава канцелярии, а также вела переписку и хранила всеподданнейшие доклады, «производила» дела, имеющие общее для канцелярии значение. Кроме того, ведала личной служебной перепиской Главноуправляющего и его товарища и управляющего делами; заведовала библиотекой канцелярии[224].

Канцелярия по принятию прошений благополучно просуществовала до Февральской революции 1917 г. и даже работала при Временном правительстве. После отречения царя Николая II, которое нельзя назвать свержением самодержавия, поскольку сам смысл слова «свержение» предполагает насильственное смещение монарха, прежняя система властных органов до октября 1917 г. практически сохранилась[225]. Формально Россия оставалась монархией, но без монарха[226]. Созданный в начале марта 1917 г. Временный комитет Государственной Думы, «передав вследствие исключительности момента» сформированному им же Временному правительству всю полноту государственной власти, оговорил при этом, что «невозможны никакие законодательные акты, вносящие коренную ломку в государственный и социальный строй»[227]. Уникальность новой системы управления заключалась в том, что Временное правительство, наследуя царской власти, обладало одновременно законодательными, исполнительными и судебными полномочиями. Ему были присущи функции Совета министров, Государственной Думы, Государственного Совета, Правительствующего Сената и других высших органов государства.

10 марта 1917 г. Канцелярия царского Совета министров была переименована в Канцелярию Временного правительства. Все управление в государстве сосредоточилось непосредственно в аппарате Временного правительства[228]. Вместе с тем одним из важных решений Временного правительства стал указ о том, что распоряжения министерств, имеющих так называемые «общеобязательные значения», будут проводиться через Сенат с опубликованием в «Собрании узаконений», что придавало бы им силу законоположений, обязательных для всего населения. На уровне местной власти происходит отмена институтов губернаторов, генерал‑губернаторов, градоначальников. Их заменяют губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства, назначаемые из председателей управ городских голов. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы.

Следует отметить, что Временное правительство прежде всего взялось за разрушение символов царского режима: уже в первые недели Февральской революции последовали его распоряжения об изъятии из государственных учреждений всех знаков прежней власти – были вынесены бюсты и портреты особ царской семьи, флаги и другие напоминания о самодержавии. С 24 марта 1917 г. были отменены награждения царскими орденами гражданских чиновников и производство в чины по гражданским ведомствам. С апреля 1917 г. карьерный рост чиновников стал определяться только профессиональными навыками, организаторскими способностями, стажем работы. Прошла кампания кадровых ротаций, но при этом Временное правительство не стремилось к разрушению прежнего государственного аппарата, пытаясь всячески его сохранить и путем внедрения тех или иных нововведений, в частности в делопроизводство, приспособить к новой политической обстановке[229].

В отношении оформления текстов жалоб и прошений интерес представляет постановление Временного правительства от 15 марта 1917 г. «Об упрощении формы официальных сношений и бумаг», основное содержание которого сводилось к отмене титулования и заключительной части документов, в том числе прошений, где проявлялись личные чувства просителя по отношению к адресату. Исчезали такие ранее принятые формы, как «Высокоуважаемый граф», «Милостивейший государь князь» и заключительные обороты типа «Прошу Ваше превосходительство принять уверения в моем искреннем уважении». Отменялось титулование начальствующих лиц с заменой титула словом «Вас» или указанием должности, фамилии, имени и отчества должностного лица.

Временное правительство не отменило действия законов Российской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института жалоб и прошений никаких изменений не претерпело. Сначала Временный комитет Государственной Думы, а затем Временное правительство направляли в министерства и другие правительственные учреждения своих комиссаров. Так, для руководства работой Канцелярии прошений указом Временного правительства Сенату от 16 марта 1917 г. учреждалась должность комиссара Временного правительства над Канцелярией по принятию прошений[230]. С назначением комиссара деятельность канцелярии была временно возобновлена в полном объеме «впредь до решения вопроса о ее ликвидации». Вопрос о необходимости дальнейшего существования канцелярии в новых условиях и о передаче подлежавших ее ведению дел в другие ведомства в случае ликвидации канцелярии рассматривался несколько раз. Сначала в марте 1917 г. Комиссией для собрания материалов о деятельности Канцелярии по принятию прошений под председательством К.Ф. Васильева, а затем в мае 1917 г. специально созданным Совещанием по вопросу о порядке направления дел Канцелярии по принятию прошений в случае ее ликвидации под председательством Н.Ф. Дерюжинского. Окончательного решения в пользу продолжения деятельности канцелярии Временным правительством так и не было принято. В канцелярию поступали прошения о разного рода изъятиях из закона и об оказании денежных пособий, о перемене фамилий и сословия, расторжении брака, предоставлении прав и преимуществ по гражданской службе, обращении в заповедные имения, недвижимом имуществе и досрочном получении капиталов по завещанию; прошения раненых и больных воинов и их семей. С марта 1917 г. возобновлялась деятельность по выдаче пособий прибывающим из плена инвалидам, а с апреля того же года на канцелярию было возложено делопроизводство по выдаче пособий и ссуд из бывшей Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Канцелярия по принятию прошений при Временном правительстве была упразднена постановлением СНК РСФСР.

В целом к началу XX столетия в России сформировалась сложная иерархия государственных учреждений для рассмотрения жалоб по существу. Доминирующим средством защиты интересов и установленных законом прав населения выступал в царской России контроль «сверху», т. е. контроль таких центральных органов, как монарх, Государственный Совет, Государственная Дума, Сенат, министерства, Канцелярия по принятию прошений и т. д. Негативная сторона такой контрольной деятельности заключалась в том, что вышестоящие органы не всегда могли обнаружить действия и решения государственных учреждений и чиновников, нарушающие права представителей разных сословий, так как подобные нарушения могли быть практически незаметными для контроля «сверху». Только сам человек, чьи права попирались вышестоящим лицом или учреждением, видел и чувствовал творимую в отношении его «административную неправду».

Канцелярия по принятию прошений была лишь частью верхушки этой пирамиды контрольных учреждений. Следующей ступенькой в системе учреждений, занимавшихся приемом обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сен

Date: 2015-07-24; view: 2710; Нарушение авторских прав