Позитивные теории государственного регулирования сельского хозяйства

При изучении аграрной политики первым был использован так называемый этноцентрический подход, разработанный американскими экономистами. Его авторы утверждали, что протекционистские тенденции специфичны для американской сельскохозяйственной политики, что обусловлено уникальностью американской культуры, истории и институционального устройства. Например, конституционно закрепленным разделением властей объяснялись значительные возможности фермеров через аграрное лобби воздействовать на политические процессы. Утверждалось также, что американская политика сельскохозяйственного протекционизма обусловлена особенностями национальной американской идеологии, и прежде всего незыблемой верой американцев в уникальную добродетель семейных фермерских хозяйств.

Если бы Соединенные Штаты были единственной страной в мире, оказывающей государственную поддержку фермерам, этноцентрическая теория, несмотря на ее наивность, могла бы выглядеть сколь либо убедительной. Но государственное регулирование сельского хозяйства с целью защиты своих сельскохозяйственных товаропроизводителей характерно почти для всех развитых стран. Существует общая тенденция, не связанная с культурными, историческими, географическими или другими особенностями стран, к дискриминации сельскохозяйственных товаропроизводителей в развивающихся странах и к их поддержке в промышленно развитых.

Из современных исследователей аграрной политики выделяется М. Ольсон. Этот автор активно участвует в дискуссиях о причинах аграрного протекционизма в развитых странах. С позиций своей теории групп давления он доказывает, что поворот от дискриминации к поддержке сельского хозяйства в ходе экономического развития многих стран связан, прежде всего, с уменьшением проблем в организации коллективных действий фермеров, уменьшением организационных издержек и более успешным решением проблемы «безбилетников ». Сокращение количества фермеров делает их политическую организацию более эффективной в сравнении с организацией рассредоточенных и разобщенных многочисленных потребителей или промышленных товаропроизводителей. Кроме того, по мере развития транспорта, коммуникационной инфраструктуры в сельской местности, а также системы образования увеличивается эффективность усилий по организации фермеров и уменьшается сложность их коллективных действий.

Б. Гарднер попытался подтвердить эмпирически гипотезы М. Ольсона, используя данные программ ценовой поддержки сельского хозяйства в США начиная с 30-х годов. Он согласен с М. Ольсоном в том, что политическая сила производителей различных товаров в значительной степени определяется издержками по организации, решением проблемы «безбилетников» и силой оппозиции. Издержки по организации зависят от числа производителей товара, их географической рассредоточенности, важности товара в формировании дохода производителя и др. Анализ Б. Гарднера подтверждает гипотезы М. Ольсона и Г. Беккера о том, что издержки производителей на оказание политического давления, а также чистые общественные издержки являются наиболее важными факторами государственного вмешательства на сельскохозяйственных рынках США. (Gardner B. Causes of US Farm Commodity Programs // Journal of Рolitical Еconomy 1987. Vol.95. P.290 – 310.)

Подход М. Ольсона и Б. Гарднера, объясняющий обратную зависимость между издержками организации и политической силой различных групп давления при определении аграрной политики, подвергается критике в трех направлениях. Во-первых, за игнорирование роли политиков в формировании аграрной политики. Во-вторых, отдельные экономисты усматривают несоответствие между их теоретическими положениями и эмпирическими данными. И в-третьих, некоторые авторы считают, что сдвиги в аграрном протекционизме определяются не столько изменениями в организационных издержках, сколько, и в большей степени многими другими факторами.

Ряд экономистов объясняет сдвиг государственной политики от защиты промышленности к защите сельского хозяйства тем, что по мере индустриализации и урбанизации сельское хозяйство постепенно теряет сравнительные преимущества, и акценты общественной защиты неизбежно должны смещаться от промышленности к сельскому хозяйству. Целью эконометрического анализа К. Андерсоном, Й. Хайями и М. Хонмой данных 15 промышленных стран за 1955-80 гг. было подтвердить эту гипотезу. По мнению этих авторов, гипотеза неизбежности смещения акцентов защиты от промышленности к сельскому хозяйству позволяет предсказать с достаточной точностью средний уровень государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и различия в степени защиты производителей различных видов сельскохозяйственной продукции.

Позже К. Андерсон попытался формализовать эти аргументы с помощью модели общего равновесия. Он анализирует, как структурные особенности индустриально развитых и развивающихся стран (различия в удельном весе сельского хозяйства в общем объеме валового внутреннего продукта и занятости, особенности потребительских систем, различия в использовании приобретаемого сырья, специфика внешнеэкономической политики, различия в налоговых системах) влияют на доходы и убытки различных групп. Полученные им результаты свидетельствуют о том, что по мере индустриального развития экономики правительство усиливает субсидирование сельского хозяйства и, соответственно, увеличивает налогообложение потребителей его продукции, поскольку в расчете на душу населения терпящие от субсидий убыток теряют меньше доходов, нежели пользующиеся льготами получают.

Й. Свиннен, Г. де Гортер и другие авторы анализируют аграрную политику, основываясь на модели взаимодействия избирателей и политических деятелей. Они получают схожие с моделью групп давления результаты влияния экономического развития и сокращения сельского населения на уровень защиты сельского хозяйства. (Swinner, J. A Positive Theory of Agricultural Protection //American Journal of Agricultural Economics. 1994.Vol.76. Р.1 – 14.) Так, утверждается, что уменьшение доходов фермеров относительно доходов товаропроизводителей в других отраслях экономики детерминирует рост аграрной защиты, позволяет политикам увеличивать свое влияние, перераспределяя часть национального дохода через государственные трансферты фермерам.

Ряд исследователей использует модель бюрократии в анализе формирования аграрной политики. Р.Мессерлин считает, что исполнительная власть может быть в большей мере заинтересована в проведении политики аграрного протекционизма, нежели избираемые населением законодатели.

Поскольку благополучие бюрократов (администраторов) непосредственно не связано с результатами выборов, их целью является максимизация собственной власти и влияния, что выражается в стремлении увеличить размер бюджетных средств, получаемых их ведомством. (Messerlin P. Bureaucracies and the Political Economy of Protection: Reflections of a Continental European. World Bank Staff Working Paper No. 568. Washington, 1983.) Поэтому сельскохозяйственные министерства разных стран никак не заинтересованы в сокращении размеров аграрного сектора и обычно пытаются содействовать его росту относительно других секторов экономики, добиваясь создания и последующего развития систем государственной поддержки сельского хозяйства. При этом администраторы в значительной степени полагаются на информацию, поставляемую группами давления. Отсюда перспектива, что сельскохозяйственные группы давления вместе с другими будут участвовать в процессе принятия решений. А поскольку сельскохозяйственные группы давления организованы более эффективно, происходят адекватные изменения в правительстве и усиление поддержки аграрного сектора.

Ряд авторов на примере Единой сельскохозяйственной политики в странах ЕС показывает, каким образом министры сельского хозяйства каждой страны продвигают интересы собственных стран, используя для этого любые лазейки. Отсюда, например, хронические излишки молока в странах ЕС, несмотря на соглашения по квотам его производства.

Объяснения причин аграрного протекционизма в моделях групп давления, взаимодействия политиков и избирателей, бюрократии во многом схожи. Решения политических деятелей в модели взаимодействия политиков и избирателей отражают баланс политических давлений, что вполне согласуется с подходом теории групп давления. Отличие состоит лишь в том, что политические агенты, которые предъявляют спрос на государственную поддержку, – чаще отдельные избиратели, нежели организованные группы давления. То есть модель взаимодействия политиков и избирателей дополняет, а не противоречит модели групп давления. Бюрократия для воздействия на аграрную политику использует те же механизмы, что и группы давления, и политики.