Тема VIII. Бюджетная политика государства

ВОПРОСЫ ЛЕКЦИИ

Концепции бюджетной политики

Методы бюджетирования

Бюджетный дефицит и способы его финансирования

Квазифискальная деятельность государства

Особенности бюджетной политики Республики Беларусь

Литература:

Афанасьев М. Основы бюджетной системы: Учебное пособие для вузов. М., 2003.

Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат. Вопросы экономики №2, 2003.

Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М., 2002.

Городецкий Д. Концепция бюджетной сбалансированности// Экономист, №4, 2000.

Роль денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики в экономическом развитии промышленно развитых стран (на примере Японии, США, Франции и ФРГ), М., 1992.

Трячкова И.В. Квазифискальные операции и макроэкономические показатели.//Финансы, учет, аудит. №7, 2004.

Концепции бюджетной политики

Бюджетная политика является одним из важнейших направлений государственной экономической политики, поскольку через бюджет перераспределяется около половины ВВП страны. Государственный Бюджет – это подлежащая перераспределению часть национального дохода. Бюджет организован в виде баланса доходов и расходов за отчетный период.

Совокупные бюджетные доходы в % к ВВП

Норвегия – 59% Япония – 32,1%

Нидерланды – 54,9% Венгрия – 51,2%

Германия – 46,1% Болгария – 32%

США – 36,3% Россия – 31,4%

Одной из основных проблем бюджета является его сбалансированность и выбор способа финансирования. Состояние бюджета определяется тремя основными факторами:

Долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов.

Стадией промышленного цикла, в которой находится экономика в рассматриваемый период.

Текущей политикой расходов и доходов, может отклонять их величины в области долгосрочного тренда.

В современной экономической политике существует три основные концепции бюджетной политики:

- концепция бюджета, балансируемого на ежегодной основе;

- концепция сбалансированности Государственного бюджета на долгосрочной основе;

- концепция функциональных финансов.

Концепция бюджета балансируемого на ежегодной основе

Сбалансированность бюджета считается центральной целью государственной финансовой политики, что порождает ряд существенных недостатков:

- снижается эффективность встроенных стабилизаторов экономики;

- вызывает частые колебания налоговых ставок;

- снижает инвестиционную активность и эффективность распределения доходов.

Именно с такой политикой связывают кризис во времена «Великой Депрессии» и кризис 17 августа 1998 года в России, которые, по мнению многих ученых, связаны с сокращением совокупных расходов, усиленное жесткой бюджетно-налоговой политикой: увеличением налогов и расширением их базы сопровождаемое уменьшением государственных расходов. Сюда добавилась и жесткая денежная политика: ФРС США, обеспокоенная возможной инфляцией, сократила предложение денег на 25% в то время как уровень безработицы вырос до 25%. Таким образом, совместное проведение в условиях циклического спада жесткой кредитно-денежной и бюджетной политики, каждая из которых способствует сжатию экономики, многократно усиливает рецессию.

В России в августе 1998 года Правительство для получения транша от МВФ пошло на уменьшение государственных расходов, одновременно ЦБ уменьшил эмиссию денег. При этом увеличился выпуск ГКО, от которых банки вскоре начали избавляться ради выручки рублевой массы и конвертации ее в валюту, что резко снизило курс рубля. Это вызвало инфляцию, обесценивание финансовых и физических активов, реальные доходы населения уменьшились в 2-2,5 раза, произошло сжатие реального сектора экономики. Причина этого кризиса _ однонаправленность бюджетно-налоговой и кредитно- денежной политики правительства, в основе которой лежала концепция ежегодной сбалансированности государственного бюджета.

Концепция сбалансированности бюджета на долгосрочной основе строиться на идее «встроенных стабилизаторов» и осуществлении государством антициклической политики. правительство воздействует на экономику через бюджетный дефицит. Цель дефицита в фазе экономического спада _ поддержать совокупные расходы и уменьшить силу спада, создавая условия для стабильности и будущего экономического роста.

Недостатком данной концепции является то, что существует вероятность возникновения такой ситуации. При которой экономический спад превышает экономический рост по силе и протяженности. Тогда нельзя сбалансировать бюджет на долгосрочной основе. Необходимо, чтобы действия данной концепции сочетались с мерами дискреционной бюджетно-налоговой политики, которые направлены на достижение полной занятости ресурсов.

Дискреционная политика может быть стимулирующая: рост государственных расходов и снижение налоговых ставок; и сдерживающая: снижение государственных расходов и рост налогов. Фактор времени осложняет дискреционную бюджетную политику вследствие действия Эффекта Танзи-Оливера: обесценивание денег за промежуток времени от получения дохода и поступления налога в бюджет.

Автоматическая налогово-бюджетная политика – это автоматическое изменение уровня налоговых поступлений независимо от принятия решений правительством при помощи встроенных стабилизаторов: главные из них – пособие по безработице и прогрессивное налогообложение.

Концепция функциональных финансов основную задачу государственных финансов видит в обеспечении полной занятости и экономического роста. В соответствии с ней целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики в целом, а негосударственного бюджета. Достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться, как дефицитом бюджета, так и положительным сальдо – это не страшно.

Проблема дефицита значительно менее значительна по сравнению с потерями общества вследствие продолжительных спадов. Первоочередным вопросом является циклическая сбалансированность бюджета, что предполагает ориетацию бюджетных расходов на динамику потребностей всей финансовой системы страны в ресурсах в зависимости от той или иной стадии экономического цикла. Ежегодная сбалансированность бюджета – второстепенная проблема. Дефицит бюджета и государственный долг исчезнут в фазе экономического роста при помощи внутренних стабилизаторов.

Основная задача функциональных финансов сводиться к согласованию интересов государства, предпринимателей и потребителей в экономике. использование данной концепции позволяет сконцентрировать внимание на главной цели экономической политики государства – создание условий для обеспечения безопасности, благополучия и высокого уровня жизни граждан.

Функция финансового обеспечения бюджета реализуется не через увеличение налоговых изъятий, а путем максимизации всех ресурсов общества. Текущие расходы бюджета – это способ увеличения потребительского спроса на рынке товаров и услуг.

Недостатком концепции функциональных финансов является тоя, что она содержит некоторую неопределенность сточки зрения величины бюджета, его дефицита, возможности его наполнения за счет инфляции. В экономике при полной занятости ипри полном использовании производственных мощностей снятие качественных и количественных ограничений с дефицита бюджета и доходов государства, скорее всего, приведет к инфляции. В то же время увеличение бюджета и его дефицита одновременно означает расширение участия государственного сектора в экономике за счет перераспределения ресурсов из частного сектора. Это может снизить эффективность экономики в целом.

Методы бюджетирования

В структуре государственных расходов некоторых стран преобладает покрытие убытков социально значимых отраслей хозяйства: ЖКХ, транспорта, образования, здравоохранения. Однако, с экономической точки зрения, такая структура расходов не эффективна. Более прогрессивной формой бюджетирования, основанной на концепции функциональных финансов, является бюджетирование нацеленное на результат – это распределение финансовых ресурсов с учетом и в зависимости от достжения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. при такой форме бюджетирования используется контрактная форма финансирования, которая позволяет выделять деньги учреждениям и организациям не потому, что они существуют, а в зависимости от результатов их работы.

Бюджетирование ориентированное на результат использует с 1995 года Канада. Каждой весной министерства и ведомства предоставляют доклад о бюджетных планах и приоритетах, содержащий описание каждой программы, ее цели, задачи, оценку ожидаемых общественно значимых результатов. К концу бюбджетного года министерства готовят доклады о достигнутых результатах реализации программ.

В рамках бюджетной реформы во Франции с 1996 года введена система котрактации в сфере общественных услуг. Согласно которой контракты заключаются между центральными органами государственной власти и производителями (поставщиками) услуг. Срок действия данных контрактов – 3 года, но возможна ежегодная индексация и корректировка показателей.

В Норвегии аналогичная программа действует с 1999 г. В Великобритании бюджетная реформа начата в 1998 г. Опыт Великобритании наглядно показывает, что применение бюджетирования, ориентированного на результат позволяет решать следующие задачи:

Распределение бюджетных средств не по видам затрат, а по стратегическим целям;

Предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;

Контроль над издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;

Сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;

Повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;

Смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;

Учет последствий принимаемых решений по объему и структуре расходных статей бюджета.

Сравнительный анализ «затратной» и «результативной» моделей бюджетного

планирования и управления государственными расходами.

следующем:

− в предоставлении государством населению именно тех общественных

благ и услуг, в которых общество реально заинтересовано. Программно-целевое

бюджетирование обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг,

количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в

наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется

наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных

ограничениях;

− переход на программно-целевое бюджетирование позволяет критически

осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от

многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего

социально-экономического обоснования необходимости этих расходов.

− выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но

более отдаленных последствий;

− усиливается ответственность государственных министерств за

конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление

определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и

достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация

отчетов о достигнутых результатах деятельности министерств позволяет

обществу реально оценивать деятельность правительства;

− повышается обоснованность решений о государственных расходах.

Существенно повышается информационная база принимаемых правительством

бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как

могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и

экономическую эффективность государственных расходов, появилась

возможность сокращать расходы, не сокращая программы.

− появляется возможность реально оценивать финансовое состояние

государства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении

ресурсов. Это имеет особо важное значение для управления будущими рисками,

прежде всего риском того, что на будущие поколения будет возложен

непомерный груз финансовых обязательств, образовавшихся в результате

принятия неявных или неучтенных обязательств.

Бюджетный дефицит и способы его финансирования

Для стран с переходной экономикой характерна разбалансированность Государственного Бюджета. Правительство имеет возможность финансировать бюджетный дефицит несколькими способами:

- кредитно-денежная эмиссия;

- увеличение налоговых поступлений в бюджет;

- выпуск государственных займов.

Первый вариант требует увеличения денежной массы в экономике. монетизация дефицита означает получение государством дохода виде инфляционного налога, а издерки денежной эмиссии незначительны по сравнению с покупательной способностью новых денег. Однако. Если темп роста денежной массы превышает рост спроса на деньги инфляционный налог становиться импульсом в нарастании инфляционных процессов в экономике. возникает такое явление как «сеньораж». В результате того, что экономические агенты вынуждены платить своеобразный инфляционный налог, часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены. В то же время сеньораж не является исключительно доходом государства: часть средств от его попадает в банковский сектор, а в случае предоставления банками кредитов по ставкам ниже рыночных, поступления могут перераспределяться в пользу хозяйствующих субъектов и населения.

Кроме того, проявляется эффект «Оливера-Танзи», потому, что нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для откладывания уплаты налогов, т.к. за это время происходит обесценивание денег, в результате налогоплательщик выигрывает. Одновременно дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы возрастает, что ограничивает возможности инфляционного налога.

С одной стороны, более высокие темпы денежной экспансии способствуют росту номинального уровня процентных ставок, стимулирует повышение уровня инфляционного налога и увеличивают поступления от него. С другой стороны, вследствие роста инфляции происходит снижение реального спроса на деньги и бегство от национальной валюты. Сокращение реальных денежных ресурсов способствует сжатию реальной базы инфляционного налога. Для получения того же объема поступлений необходимо увеличить инфляцию. Кроме того, падает склонность к сбережению.

Второй способ финансирования дефицита – это увеличение налоговых поступлений. Он решается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы. Цель реформы – заключается в снижении ставок и расширения базы налогообложения. Этот способ можно назвать самым сложнореализуемым, но во многих переходных экономиках назревает необходимость изменения налогового законодательства, и такой вариант покрытия дефицита становиться возможным.

Третий способ финансирования бюджетного дефицита рассматривается как наиболее рыночный – это покрытие его за счет рынка государственных ценных бумаг. Если страна имеет ограниченный доступ к международным финансовым рынкам, то ей остается только внутренняя эмиссия долга. Однако, необходимым условием создания рынка государственных долговых обязательств являются: снижение инфляции, восстановление доверия к национальной валюте, укрепление банковского сектора.

Заимствование средств в небанковском секторе позволяет правительству в течение короткого времени финансировать бюджетный дефицит без увеличения монетарной базы. Поэтому, эмиссия государственных ценных бумаг считается средством, позволяющим избежать инфляции. Однако в этом случае возникают другие опасности. Если отсутствует контроль за увеличением прироста внутренней задолженности произойдет временное снижение инфляции с возможностью ее резкого взрыва в будущем.

Перенасыщенность рынка государственных ценных бумаг ведет к необходимости роста их доходности, что вступает в противоречие с задачами макроэкономической стабилизации и облегчения бремени государственного долга. При высокой доходности ГКО банковская система работает, прежде всего, с государственными облигациями, а не с реальным сектором экономики. Таким образом, через механизм ГКО из реального сектора экономики перекачиваются значительные капиталы, которые могли бы быть инвестированы в экономику.

Необходим постоянный контроль за тем, чтобы эмиссия ценных бумаг оставалась в границах, не подрывающих инвестирование народного хозяйства, т.е. не должно возникать ситуации, когда производство не увеличивается, а погашение ценных бумаг происходит за счет новых выпусков.

4.Квазифискальная деятельность государства

Центробанк и другие государственные финансовые и нефинансовые учреждения имеют возможность влиять на баланс государственного сектора, не воздействуя при этом на измеряемый в общепринятом порядке бюджетный дефицит. Это такие виды деятельности, осуществляются в русле решения «тактических» задач, но не финансируются непосредственно из бюджета. Возникает скрытый дефицит бюджета, который снижает величину формального дефицита и государственного долга.

Классификация квазифискальных операций

Операции в финансовой системе:

А. субсидирование кредитов:

- административное установление процента по кредитам ниже рыночного уровня.

Б. преференциальная политика:

- кредиты для предприятий и банков с недостаточным обеспечением и сомнительные в плане возврата кредиты;

- кредитные гарантии;

- принуждение коммерческих банков к хранению своих резервов на беспроцентном счете в Центральном банке;

- лимиты кредитования;

- операции по санации.

2) Операции, касающиеся валютного курса:

- приобретение иностранной валюты в системе множественности курсов;

- депозиты на покупку иностранных активов;

- гарантии валютного курса; субсидирование страхования от изменения валютного курса.

3) операции касающиеся реального сектора:

- взимание выплат по тарифам ниже рыночных;

- предоставление некоммерческих услуг, например, социальных;

- ценовая политика, подчиненная бюджетным доходам;

- оплата поставщиков по ценам выше коммерческих;

- задолженность предприятий бюджету.

Квазифискальные операции оказывают негативное влияние на экономику, поэтому можно выделить несколько основных причин, по которым они заслуживают отдельного внимания:

Эти операции изменяют распределение ресурсов, увеличивая долю государственного сектора в экономике;

Убытки внебюджетных учреждений, вследствие квазифискальных операций. Могут повлиять на стабильность финансовых рынков;

В долгосрочном периоде квазифискальные операции являются помехой в проведении структурных реформ.

Поэтому для более реальной оценки сбалансированности государственного сектора в бюджете необходимо делать поправку на административный ресурс учреждений имеющих право на обложение налогами и на эмиссию платежных средств.

Квазифискальные операции Центробанка можно разделить на две группы:

К первой относятся те операции, результаты которых отражаются на балансе банка – займы коммерческим банкам, которые финансируются за счет денежной эмиссии.

Ко второй относятся такие операции, которые влияют на счет прибылей и убытков, например, рефинансированный кредит для экспортеров.

Квазифискальные операции сокращают объем прибыли Центробанка, но при условии перевода 100% прибыли в бюджет, ЦБ покрывает убыток за счет сокращения резервного фонда.

К квазифискальным операциям Центробанка относится также предоставление кредитов с преференциальным начислением процентов – это одна из форм субсидирования субъектов с повышенным риском.

В условиях, когда Центробанк не имеет свободы действий, он часто бывает вынужден выдавать кредиты банковскому сектору для нужд льготного кредитования, так называемых, «приоритетных» отраслей экономики.

Операции по санации банков также относятся к квазифискальным операциям Центробанка. По сути, это все дополнительные государственные обязательства и расходы. Они оказывают влияние на экономику страны и ее финансовую устойчивость, но не имеют отражения в бюджете.

В переходной экономике в условиях неразвитого финансового рынка дефицит ГБ финансируется главным образом путем кредитования Центробанком, что является квазифискальной операцией. Есть три формы прямого финансирования правительства Центробанком: овердрафт на счете бюджета, прямые займы и покупка государственных ценных бумаг на первичном рынке.

Кредитование правительства увеличивает денежную базу, поэтому, для избегания инфляции ЦБ вынужден прибегать к стерилизации чрезмерного роста денежной массы и обычно за счет ограничения кредита для негосударственного сектора, что тоже есть квзифискальная операция.

Центробанк может снижать процент по кредитам для правительства так же косвенным путем, например, устанавливая высокую норму обязательного резервирования для банков с обязательным условием хранения на беспроцентных счетах. ЦБ ссужает эти резервы правительству поставке ниже рыночной. Другой пример – это предоставление права банкам держать часть банковских обязательных резервов в государственных ценных бумагах, позволяет снижать их доходность.

В реальном секторе квазифискальная деятельность может заключаться в ослаблении платежной дисциплины для некоторых субъектов хозяйствования, обычно это крупные государственные промышленные предприятия, ЖКХ и сельхозпроизводители. В Республике Беларусь правительство поддерживает платежную дисциплину нетрадиционными способами, например, взысканием дебиторской задолженности, предоставлением налоговых преференций виде отсрочек уплаты налогов или налогового кредита. Широко применяется такая разновидность квазифискальных операций, как – льготное кредитование «приоритетных» отраслей экономики, например, сельского хозяйства и жилищного строительства. Эти кредиты относятся к трудновозвращаемым и Нацбанк вынужден рекапитализировать коммерческие банки, попадающие в затруднительное положение.

Следующая разновидность квазифискальных операций – это существование внебюджетных фондов: различные инновационные фонды, налог с несуществующей выручки по факту отгрузки товара, а не после его оплаты. Это отрицательно влияет на финансовую устойчивость предприятий.

Перекрестное финансирование коммунальных услуг, социальные расходы промышленных и сельхоз предприятий, которые вынуждены финансировать социальную сферу, льготные цены на топливо для сельхозпроизводителей.

Квазифискальная деятельность Белорусского государства дает основание судить, что его обязательства не соответствуют его ресурсам. Это является свидетельством избыточного государственного вмешательства в экономику и отсутствия координальных реформ в реальном секторе, в результате чего хозяйственные субъекты нуждаются в дотациях государства.

С учетом всего объема квазифискальных операций реальные размеры расходов и обязательств государства и соответственно финансового дефицита будут превышать официальные показатели бюджета. Это может стать причиной неплатежеспособности или неисполнения государственных обязательств будущем, а так же объясняет серьезные проблемы в реальном секторе экономики и достаточно напряженное исполнение бюджета.

Особенности бюджетной политики Республики Беларусь

Хотя практически во всех странах планирование расходов бюджета основывается на средне- долгосрочных вариантах сценарного развития экономики, в РБ долгосрочное планирование показателей Госбюджета не практикуется. Практикуется только основные направления бюджетно-налоговой политики в основе соответствующих разделов программ социально-экономического развития страны. Детальный же расчет бюджета производится на один финансовый год.

Формирование госбюджета осуществляется по методу – «от достигнутого». Размеры ассигнований по статьям определяются на основе анализа заявок министерств и ведомств, местных органов власти без четкой привязки к конечным результатам осуществляемых расходов.

Взаимодействие с ведомствами, регионами, законодательной властью не основано на оценке эффективности бюджетных расходов. Вместо объективного анализа экономической целесообразности существует своего рода в торг, который, в конечном счете, определяет выбор и объем финансируемых обязательств государства.

В Беларуси за исполнением бюджета преобладает внешний контроль, осуществляемый контроль-ревизионными органами, Министерством Финансов и службами ведомственного контроля. В соответствии с действующими правовыми актами основное внимание обращается на соответствие исполнения бюджета заложенным в законе показателям, т.е., в первую очередь, на целевое использование бюджетных средств. На оценку эффективности государственных расходов не хватает ни материальных, ни профессиональных ресурсов.

ВОПРОСЫ СЕМИНАРА

Государственный бюджет и бюджетная политика, ее цели и задачи.

Концепция бюджета балансируемого на ежегодной основе.

Концепция сбалансированности бюджета на долгосрочной основе.

Концепция функциональных финансов.

Бюджетирование нацеленное на результат.

Дефицит государственного бюджета и методы его финансирования.

Квазифискальная деятельность государства.

Квазифискальные операции Центробанка.

Квазифискальные операции в реальном секторе.

Государственный бюджет и бюджетная политика в Республике Беларусь.

ТЕМЫ СОМОСТОЯТЕЛЬНЫХ РАБОТ

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА СТРАН С РАЗВИТОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

КОНЦЕПЦИЯ «ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ» И ЕЕ ПРИМЕНЕНИЕ В РАЗЛИЧНЫХ ОБЛАСТЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ, ЕГО ПРИЧИНЫ И МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ

ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ КРИЗИСА РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1998 ГОДУ

КВАЗИФИСКАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА: ЦЕЛИ, ВИДЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ