Приобретение жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

За период с 2007 по 2013 год включительно было приобретено 819 квартир для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на сумму 1 114 928,0 тысяч рублей.

В 2014 году всего на приобретение квартир было предусмотрено 312,5 млн. рублей. Приобретено 192 квартиры (первоначально запланировано 155 квартир) для обеспечения детей-сирот жильем.

Судя по приведенным выше официальным данным, вопрос обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находится под постоянным вниманием властей региона, и дети-сироты ежегодно обеспечиваются жильем. Более того, жилья выделяется детям-сиротам с каждым годом больше.

Казалось бы, есть повод для радости, но, оказывается, такое впечатление не вполне соответствует действительному положению дел в этом вопросе.

Каждый год к Уполномоченному обращаются граждане из категории «дети-сироты», которые так и не смогли реализовать право на получение жилья.

В предыдущем докладе, освещая проблему обеспечения детей-сирот жильем, Уполномоченный отмечал необходимость активизации работы соответствующих органов по постинтернатному сопровождению детей-сирот в части соблюдения жилищных прав.

Если дети, не достигшие 18 лет, и, не имеющие жилого помещения, могут рассчитывать на поддержку со стороны органов социальной защиты, образования, Уполномоченного по правам ребенка, то дети, переступившие порог совершеннолетия, но так и не получившие заветные квадратные метры, к сожалению, выпадают из поля зрения контролирующих структур.

Особую озабоченность вызывает, так называемая возрастная группа, из числа детей оставшихся без попечения родителей и которым исполнилось 23 года и более.

Понимая, насколько тяжела и безрадостна жизнь детей-сирот (пусть и совершеннолетних на момент обращения), которым не с кем посоветоваться, Уполномоченный всегда с особым вниманием относится к таким обращениям.

В аппарат Уполномоченного обратилась гражданка И. с заявлением о защите нарушенных прав в части непредставления жилого помещения.

Поводом для обращения послужили следующие обстоятельства.

В 1998 году умерла мама заявительницы, и девочка в возрасте 15 лет осталась сиротой. Семья проживала на Украине в г. Донецке, где после смерти матери, за сиротой было закреплено жилое помещение. Тем временем, старшая сестра, проживающая на Сахалине, оформила опекунство и забрала девочку к себе. В 1999 году семья переехала в Южно-Сахалинск, постановлением мэра города была назначена выплата денежного содержания на подопечную.

При обращении в органы опеки и попечительства по вопросу предоставления жилого помещения, заявительнице всегда следовал один и тот же ответ: «У вас есть жилплощадь в Донецке, значит, жильем Вы обеспечены». По этой же причине, как сообщила заявитель, заявления о постановке на учет как нуждающейся в жилом помещении, у нее не принимались.

Время шло, вернуться на Украину возможности не было, решением Кировского районного суда г. Донецка, гражданка И. была признана утратившей право пользования квартирой, с формулировкой «ввиду длительного не вселения и не проживания на закрепленной жилой площади».

На очередное обращение в органы опеки г. Южно-Сахалинска, был получен ответ, из которого следовало, что с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении, заявитель не обращалась, в настоящее время, ввиду достижения возраста 23 лет, такое право утратила.

Базовым нормативным правовым актом, регулирующим право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), на обеспечение жилыми помещениями, является Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ), который определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки данной категории лиц.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 названного Федерального закона (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечивались органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Аналогичная норма содержалась и в подпункте 2 пункта 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).

При этом согласно правовой позиции Верховного Суда РФ (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20 ноября 2013 г.), юридически значимым и достаточным, признается установление того, что заявитель относился к категории лиц из числа детей-сироти детей, оставшихся без попечения родителей, имел в соответствии со статьей 8 Федерального закона № 159-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года) и пунктом 2 части 2 статьи 57 ЖК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года) право на внеочередное предоставление жилого помещения, такое право им не было реализовано, и на момент предъявления иска он нуждался в жилом помещении.

Таким образом, следуя логике законодателя, 23-х летний возраст не является предельным, в случае, если, во-первых, право не было реализовано, а во-вторых, наличие уважительных причин, по которым, заявитель не обращался в органы опеки с соответствующим заявлением.

В Обзоре Верховного Суда РФ от 20.11.2013 указано: «Вместе с тем отсутствие указанных лиц на учете нуждающихся в жилых помещениях без учета конкретных причин, приведших к этому, само по себе не может рассматриваться в качестве безусловного основания для отказа в удовлетворении требования таких лиц о предоставлении им вне очереди жилого помещения, поэтому суды выясняли причины, в силу которых, истец своевременно не встал (не был поставлен) на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. В случае признания таких причин уважительными, суды удовлетворяли требование истца об обеспечении его вне очереди жилым помещением по договору социального найма».

Среди наиболее распространенных причин несвоевременной постановки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа на учет нуждающихся в жилом помещении, признаваемыми судами уважительными и, как следствие, служащими основанием для защиты в судебном порядке права на внеочередное обеспечение жильем, Верховный суд выделяет, в том числе, ненадлежащее выполнение обязанностей по защите прав этих лиц в тот период, когда они были несовершеннолетними, их опекунами, попечителями, органами опеки и попечительства, образовательными и иными учреждениями, в которых обучались и (или) воспитывались истцы; незаконный отказ органа местного самоуправления в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении лиц, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не достигших возраста 23 лет; установление обстоятельств того, что лицо до достижения возраста 23 лет предпринимало попытки встать на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, но не было поставлено на учет из-за отсутствия всех необходимых документов.

Согласно части 1 статьи 57 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет. Между тем для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 57 ЖК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года), абзацу четвертому статьи 1 и пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года) дополнительные гарантии по социальной поддержке, в том числе, на внеочередное обеспечение жилым помещением по договору социального найма, распространялись на детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа до достижения ими возраста 23 лет.

Однако предоставление вне очереди жилого помещения по договору социального найма лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, носит заявительный характер и возможно при условии письменного обращения таких лиц в соответствующие органы для принятия их на учет нуждающихся в жилом помещении.

Жилищное законодательство Российской Федерации в части, касающейся предоставления жилых помещений по договору социального найма (как в порядке очередности, так и во внеочередном порядке), также базируется на заявительном характере учета лиц, нуждающихся в обеспечении жильем. Факт такого учета означает констатацию уполномоченным на то органом наличия предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, иным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации оснований для признания гражданина нуждающимся в жилом помещении и, как следствие, последующую реализацию права на предоставление жилого помещения по договору социального найма.

Следовательно, до достижения возраста 23 лет дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа, в целях реализации своего права на обеспечение вне очереди жилым помещением должны быть поставлены на учет нуждающихся в получении жилых помещений.

Посчитав, что ненадлежащее исполнение органами опеки и попечительства своих обязанностей по постановке на учет в качестве нуждающейся, фактически лишило заявителя права на получение жилой площади, сотрудниками аппарата Уполномоченного было подготовлено исковое заявление в суд.

Тот факт, что гражданка И. неоднократно обращалась с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении, подтверждался ответами администрации, из которых следовало, что заявление не было рассмотрено, в связи с тем, что соответствующая жилая площадь была закреплена в г.Донецке.

Указанные ответы, по мнению Уполномоченного, подтверждали, что заявителем предпринимались попытки по постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении до достижения возраста 23 лет.

Между тем, в нарушение требований законодательства, решение об отказе в предоставлении жилой площади по результатам рассмотрения заявления, принято не было.

Решением Южно-Сахалинского городского суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Не опровергая доводы заявителя о возможности получения жилья и после достижения 23-х летнего возраста, суд, между тем, в обоснование принятого решения, указал: «заявителем не представлено доказательств, подтверждающих, что в период до 2006 года были предприняты попытки по постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении».

В обоснование принятого решения, суд указал, что законом не предусмотрена обязанность органов опеки и попечительства подавать заявление о постановке на учет нуждающихся лиц, между тем, не дав оценку доводам заявителя о том, что соответствующее заявление должностными лицами у нее не принималось, мотивируя это тем, жилой площадью заявитель обеспечена в г.Донецке, в связи с чем, прав на получение жилой площади в Сахалинской области не имеет.

Департаментом образования не был принят во внимание тот факт, что заявитель не имел возможности вернуться в г.Донецк (отсутствие средств, проживание и обучение в Сахалинской области), то есть имели место обстоятельства, препятствующие вселению заявителя в закрепленное жилое помещение, расположенное на территории Украины.

Иным жильем по месту жительства (в Сахалинской области), заявитель обеспечен не был, то есть фактически, закрепленным жилым помещение не обладал.

Из содержания абзаца второго пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в редакции, действовавшей до 1 января 2013 года) следовало, что лица указанной категории при наличии предусмотренных законом оснований должны были быть обеспечены вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм органами исполнительной власти по месту жительства.

Следовательно, одним из существенных обстоятельств, связанных с реализацией детьми-сиротами права на обеспечение жилым помещением, является правильное разрешение вопроса о месте жительства детей-сирот.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Единственным критерием, по которому следует определять место предоставления жилого помещения детям-сиротам, согласно правовой позиции ВС РФ, федеральным законодателем названо место жительства этих лиц.

Документы, представленные в материалы дела, свидетельствовали о том, что с 1998 года заявитель проживала в Сахалинской области, и, соответственно, имела право на получение жилья по месту жительства, а не по месту рождения.

По мнению суда апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно исходил из того, что обстоятельств, свидетельствующих о бездействии и непринятии мер органами опеки и попечительства к постановке заявителя на учет для предоставления жилого помещения вне очереди как в несовершеннолетнем возрасте, так и до достижения 23-х лет, не установлено.

Кроме того, суд указал: «Между тем, реализация права на предоставление жилья ограничена возрастом 23 лет и носит заявительный характер».

Таким образом, доказать, что заявитель обращался в органы с просьбой о постановку на учет в качестве нуждающейся, но под предлогом наличия жилья на Украине ей было неправомерно отказано, не удалось.

В ответах на запросы, направленных в адрес органа следует, что заявитель имеет закрепленное жилое помещение в г.Донецке.

Доказать, что заявления о постановке на учет попросту могли быть не приняты, и не зарегистрированы в надлежащем порядке, практически невозможно.

Работа Уполномоченного по данному обращению выявила ряд правоприменительных проблем, требующих незамедлительного разрешения.

Практика учета детей-сирот в субъектах РФ до 1.01.2013 г. складывалась неодинаково, а упущения в работе органов опеки и попечительства, иных органов, ответственных за выявление и учет льготников, не учитывались как уважительное основание для восстановления права детей-сирот, лиц из их числа на жилищное обеспечение.

Считаю, что правило о том, что включение в список нуждающихся не может зависеть от действий самих льготников, а органы государственной власти в области защиты прав детей-сирот, в частности, органы опеки и попечительства, обязаны предпринимать все меры по выявлению и включению ребенка в соответствующий список, должно найти закрепление на уровнях как федерального закона так и регионального законодательства.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, согласно статье 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" признаются находящимися в трудной жизненной ситуации и поэтому нуждающимися в особой поддержке со стороны общества и государства.

На уровне актов федерального законодательства право детей-сирот и лиц из их числа на бесплатное получение жилого помещения в пользование, закреплено:

- Жилищным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (далее - Жилищный кодекс),

- Семейным кодексом Российской Федерации от 29.12.2005 № 223-ФЗ (далее - Семейный кодекс),

- Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей") (далее - Федеральный закон № 159-ФЗ).

Таким образом, для детей-сирот и лиц из их числа установлена федеральная гарантия обеспечения жильем.

С 1 января 2013 года действует новый порядок предоставления жилья детям-сиротам и лицам из их числа.

Согласно нововведениям на государственные органы субъектов Российской Федерации возлагается активная роль в решении жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа.

Субъекты Российской Федерации должны:

- сформировать полноценный и достаточный для решения жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа жилищный фонд и установить порядок формирования такого фонда;

- своевременно предоставлять жилые помещения из указанного жилищного фонда детям-сиротам и лицам из их числа, чтобы указанным лицам обеспечивался достойный уровень жизни и надлежащая социальная среда сразу же при вступлении детей во взрослую жизнь и прекращении попечительства со стороны государства (специализированные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) или назначенных лиц (попечители, приемные родители), а в определенных случаях ранее возраста совершеннолетия детей,

- осуществлять управление и контроль за сохранность и использованием жилых помещений жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа.

Выполнение указанных функций осуществляется субъектами Российской Федерации за счет собственных средств при финансовой помощи Российской Федерации, реализуемой в форме субсидий из федерального бюджета.

С 1 января 2013 года жилые помещения должны предоставляться детям-сиротам и лицам из их числа не из фонда социального использования по договорам социального найма во внеочередном порядке по договору социального найма, как это было предусмотрено пунктом 2 части 2 статьи 57 ЖК РФ, а из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по договору специализированного найма по достижении ребенком определенного возраста или наступлении установленных обстоятельств. После окончания срока договора специализированного найма с нанимателем указанной категории граждан заключается договор социального найма в отношении этого же жилого помещения.

При этом с 01.01.2013 действуют:

- в главе 9 Жилищного кодекса "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" - положения пункта 8 части 1 статьи 92 Жилищного кодекса, в соответствии с которым в число видов жилых помещений специализированного жилищного фонда включен такой вид, как жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- в главе 9 Жилищного кодекса "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" - новая статья 98.1 Жилищного кодекса "Назначение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- в главе 10 Жилищного кодекса "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" - новая статья 109.1 Жилищного кодекса "Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

- в главе 10 Жилищного кодекса "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" - новая часть 5 статьи 103 Жилищного кодекса о недопустимости выселения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта;

- новая редакция статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ, устанавливающая основания и порядок предоставления указанным лицам жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; основания и порядок заключения договора социального найма после окончания срока действия договора специализированного найма; вопросы, подлежащие регулированию на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

С 1 января 2013 г. для решения жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа должна применяться следующая форма (способ) обеспечении жилым помещением: предоставление жилого помещения из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по договору специализированного найма, с последующим, после окончания срока договора специализированного найма заключением договора социального найма в отношении того же (занимаемого нанимателем) жилого помещения.

В то же время, субъекты Российской Федерации за счет собственного финансирования могут установить, помимо предусмотренной федеральной гарантии решения жилищной проблемы указанной категории лиц, дополнительные гарантии, например, предоставление жилых помещений по нормам большим по площади, чем установлено для предоставления из указанного жилищного фонда; льгот (субсидий) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; проведение ремонта жилого помещения и т.п.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации можно устанавливать дополнительные гарантии жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа, например:

- предоставление новых жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа (вновь построенные жилые помещения в населенных пунктах с развитой инфраструктурой);

-представление гражданам льготной категории права выбора вариантов предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа на территории субъекта Российской Федерации (не менее трех вариантов);

- предоставление жилых помещений по норме предоставления на гражданина, относящегося к льготной категории, а также его несовершеннолетних членов семьи;

- оснащение предоставляемых по договору найма жилых помещений из специализированного жилищного фонда для детей-сирот, лиц из их числа, предметами мебели, санитарно-технического оборудования, иными предметами бытового использования первой необходимости для удовлетворения личных, семейных, бытовых нужд, связанных с проживанием в жилом помещении;

- освобождение от платы за жилое помещение и/или коммунальные услуги или установление льгот (субсидий);

- обеспечение проведения текущего (капитального) ремонта, реконструкции, перепланировки (переустройства) в ранее занимаемых детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из их числа, жилых помещениях с целью обеспечения возвращения указанных лиц в жилые помещения и возможности использования их по назначению;

- предоставление денежной компенсации (субсидии) расходов на переезд, вселение в предоставляемое (или возвращаемое) жилое помещение, приобретение предметов первой необходимости для удовлетворения бытовых нужд, связанных с проживанием (мебель, санитарно-техническое оборудование, бытовая техника и т.п.).

Право на обеспечение жилыми помещениями из указанного специализированного жилищного фонда сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями (ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ).

Таким образом, новый порядок обеспечения жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда распространяется на лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от возраста указанных лиц.

Считаю, что лица из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, которые на 1 января 2013 г., не были обеспечены жилыми помещениями по Федеральному закону № 159-ФЗ, сохраняют право на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с новым порядком, установленным Федеральным законом № 15-ФЗ с 1 января 2013 г., независимо от возраста указных лиц.

В частности, препятствием к обеспечению жильем лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, не может являться то обстоятельство, что указанные граждане не состояли ранее,до вступления в силу Федерального закона № 15-ФЗ, до 1 января 2013 г., на учете как нуждающиеся в жилье.

С принятием Федерального закона № 15-ФЗ детям-сиротам и лицам из их числа жилье предоставляется из специализированного жилищного фонда по договору найма специализированных жилых помещений вместо социального найма, в связи с чем, им не вменяется обязанность становиться на учет как нуждающимся в жилом помещении в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, дети-сироты и лица из их числа независимо от достижения возраста 23 лет, не реализовавшие свое право на обеспечение жилыми помещениями во внеочередном порядке по договорам социального найма до 1 января 2013 года, должны обеспечиваться жилыми помещениями по договорам найма специализированного жилого помещения после 1 января 2013 года в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 159-ФЗ в редакции Федерального закона N 15-ФЗ, с учетом нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок обеспечения жилыми помещениями лиц указанной категории.

Указанное не означает, что не следует учитывать предельный возраст лиц из числа детей-сирот, не реализовавших право на жилищное обеспечение, которые вправе обратиться за предоставлением жилых помещений согласно Федеральному закону № 159-ФЗ в редакции Федерального закона № 15-ФЗ с 1 января 2013 года.

Право на жилищное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, было введено Жилищным кодексом РСФСР 1983 года, введенным в действие с 1 января 1984 года (далее - Жилищный кодекс РСФСР). Поэтому, если гарантия на предоставление жилья возникла у лица в период действия Жилищного кодекса РСФСР, но так и не была реализована им до 1 января 2013 года, полагаю целесообразным рассматривать вопрос жилищного обеспечения таких лиц с учетом закрепления указанного права в Федеральном законе № 15-ФЗ.

В Докладе Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год" указано: "На практике возникают ситуации, когда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выносят различные решения, зачастую ограничивающие возможность реализации такого права. Указанные решения, как правило, обосновываются тем, что лица из числа детей-сирот, не вставшие на учет по обеспечению жилой площадью до достижения возраста 23 лет, по мнению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, лишаются такого права, поскольку утрачивают статус данной категории лиц. Вместе с тем законом не предусмотрено аналогичного права для лиц из числа детей-сирот в возрасте до 23 лет. В результате органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выносят решения, в соответствии с которыми лица из числа детей-сирот, не вставшие на учет по обеспечению жилой площадью до достижения возраста 23 лет, лишаются права на обеспечение жилой площадью как не принадлежащие к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством). Исходя из существа вопроса представляется правильным считать, что право лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по тем или иным причинам не реализованное до указанного в Федеральном законе от 21 декабря 1996 № 159-ФЗ возраста, сохраняется и должно быть обеспечено на законодательном уровне".

С 01.01.2013 "возрастные" лица из числа детей-сирот напрямую обращаются в суд с исками о предоставлении им жилого помещения, на которое имеют право независимо от того, состояли лица на учете до 01.01.2013 или нет и, соответственно, включены они в региональный список с 01.01.2013 или нет. В судебной практике, складывающейся уже с 01.01.2013, суды опираются на правовую позицию КС РФ, высказанную в Определении от 05.03.2009 N 376-О-П, согласно которой значение имеет объективная нуждаемость детей-сирот в предоставлении жилья. В качестве примеров судебной практики с учетом нового порядка жилищного обеспечения можно привести Определение Приморского краевого суда от 15.01.2013 N 33-11477; Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 19.03.2013 N 33-802/2013; Определение Ленинградского областного суда от 06.03.2013 N 33-982/2013. Однако же о формировании практики говорить преждевременно.

Поскольку право "возрастных" лиц из числа детей-сирот законом закреплено, целесообразным представляется установление в региональном законодательстве порядка включения "возрастных" лиц из числа детей-сирот в региональный список для планирования денежных средств на приобретение жилья, более эффективного механизма реализации жилищного обеспечения таких лиц, установления внесудебного порядка оснований нуждаемости.

Передача в компетенцию субъектов РФ регулирования процедурных вопросов как раз призвана ускорить, упростить процесс, адаптировать его к региональной системе исполнительных органов, в том числе органов опеки и попечительства, особенностям бюджетного процесса и т.п., чтобы не ждать жестко регламентированной процедуры по каждому вопросу от федерального законодателя. Поэтому, если в законе субъекта РФ согласно ФЗ N 15-ФЗ с 01.01.2013 устанавливается процедура включения таких лиц в список, эта процедура должна создаваться исключительно для реализации гарантированного федеральным законом права таких лиц, а не для создания очередных формальных препятствий, для отказа в реализации права или установления избирательного подхода.

В то же время сложность в решении отмеченного вопроса добавляет не только та часть "возрастных" лиц из числа детей-сирот, которые не состояли на учете до 01.01.2013, но и те граждане, в отношении которых вынесены отказные судебные решения. Для правильного решения вопроса жилищного обеспечения таких лиц следует выяснять, по каким основаниям суд вынес отказное решение. Если основания отказа не связаны с нуждаемостью, а касаются организационных моментов учета/обращения гражданина за предоставлением жилья, право на получение жилого помещения согласно новому порядку, действующему с 01.01.2013, должно признаваться при наличии у лица нуждаемости в предоставлении жилого помещения, которая возникла до достижения им возраста 23 лет. Если лицо из числа детей-сирот, достигшее 23 лет, самостоятельно приобрело жилое помещение и не нуждается в его предоставлении, право на реализацию гарантии по ФЗ N 159-ФЗ гражданин утрачивает. Такая позиция подтверждается Определением КС РФ от 24.01.2013 N 120-О.

При этом субъекту Российской Федерации не запрещено выработать критерии восстановления (признания) такого права за взрослыми лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учитывая упущения в выявлении и учете таких граждан, как не имеющих попечения родителей; нарушения при закреплении за ними жилья и оформлении возвращения в такое жилое помещение после окончания пребывания в специализированных учреждениях или приемных семьях, у попечителей; неопределенность статуса указанных лиц, как оставшихся без попечения родителей; зависимость детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в реализации своих прав от законных представителей; иные обстоятельства, которые не позволили указанным лицам реализовать свое право, включая несовершенство правового регулирования, недобросовестность законных представителей и иных контролирующих органов.

Такое определение категорий граждан, имеющих право на обеспечение жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда, основано на праве на обеспечение жилыми помещениями из указанного жилищного фонда сохраняется за лицами из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями (ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ). В контексте данной нормы достижение лицом возраста 23 лет не ограничивает его право на обращение за предоставлением жилого помещения.

Кроме того, действие положений статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ и ЖК РФ распространяется на правоотношения, возникшие до 01.01.2013 в случае, если дети-сироты и лица из их числа не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до 01.01.2013.

Спорным остается вопрос об обеспечении жилыми помещениями специализированного жилищного фонда детей-сирот и лиц из их числа, являющихся гражданами Российской Федерации, но обеспеченных жилыми помещениями на территории иностранного государства и не имеющими жилых помещений в Российской Федерации. Такиеслучаи Федеральным законом № 159-ФЗ прямо не регламентированы.

Считаю, что до внесения соответствующих изменений в ЖК РФ и Федеральный закон № 159-ФЗ наличие у лиц указанной категории жилых помещений на территории иностранного государства, не должно являться обстоятельством, исключающим их право быть обеспеченными жилыми помещениями на территории Российской Федерации.

Государственная гарантия обеспечения детей-сирот и лиц из их числа распространяется на граждан Российской Федерации и заключается в предоставлении им жилых помещений на территории Российской Федерации, которые должны стать местом их жительства. Поэтому наличие у детей-сирот и лиц из их числа жилого помещения на территории иностранного государства не может ограничивать или отменять их право как граждан Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями на территории Российской Федерации.

Следует отметить, что новый ФЗ № 15-ФЗ, вступивший в силу с 1.01.2013 года был принят 29.02.2012 года еще до утверждения Указом Президента РФ № 761 от 1.06.2012 Национальной Стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы (далее – Стратегия).

При этом нововведения полностью вписались в указанную Стратегию.

В качестве мер, направленных на защиту прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей в Стратегии предусмотрено совершенствование законодательства РФ в области защиты имущественных и неимущественных (личных) прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе своевременное обеспечение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями.

В таком совершенствовании уже нуждается новый механизм жилищного обеспечения детей-сирот, реализация которого началась с 1.01.2013года.

Несмотря на целый ряд важных и эффективных правовых гарантий, новый порядок не учел все необходимые моменты и не устранил коллизии, которые в рамках предыдущего подхода, разрешались с учетом практики Конституционного и Верхового Судов Российской Федерации.

Основные недостатки, отмеченные правоведами, сводятся к следующему:

1. Не установлен срок, в течение которого дети, при наступлении предусмотренных в законе обстоятельств, имеют право на получение жилья.

Ранее в ст. 57 ЖК РФ предусматривался внеочередной порядок предоставления жилого помещений, и даже несмотря на это формировалась задолженность по жилищному обеспечению. С 1.01.2013 г. действует особый порядок целевого предоставления жилья из специализированного жилищного фонда, который, по смыслу правовой гарантии, подразумевает немедленное предоставление жилья при наступлении установленных обстоятельств. Однако отсутствие закрепленного в законе срока вносит серьезную неопределенность в реализацию жилищной гарантии и позволяет органам власти злоупотреблять своими обеспечительными функциями.

2. Норма предоставления жилого помещения.

Практика предоставления жилья до 01.01.2013 по договорам социального найма детям-сиротам (приравненным лицам) из расчета нормы предоставления на льготника или на всю семью льготника также сложилась неоднозначная. Общим правилом для договора социального найма является предоставление жилых помещений установленным категориям граждан, признанным нуждающимися в жилом помещении, по норме предоставления из расчета членов семьи (ч. 2 ст. 51, ч. 5 ст. 57, ст. 58 ЖК РФ).

Незадолго до введения нового порядка указанная практика стала меняться, основой чему явилось Определение ВС РФ от 11.05.2011 по делу № 43-Г11-9, в котором судебная коллегия ВС РФ признала необходимым распространять на детей-сирот (приравненных лиц), как и на других льготников, нормы ЖК РФ, предусматривающие предоставление жилого помещения с учетом состава семьи. Недопустимым ВС РФ посчитал уменьшение этих гарантий в законодательстве субъектов РФ.

Однако уже в Обзоре судебной практики ВС РФ за IV квартал 2012 г. (вопрос № 1) сделан прямо противоположный вывод о том, что гарантия жилищного обеспечения является адресной для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, поэтому может распространяться только на лиц указанной категории без учета членов семьи. Подтверждена указанная позиция применения льготы только к установленной категории граждан в Определении КС РФ N 36-О от 17.01.2013, причем вывод сделан уже с учетом нового порядка жилищного обеспечения по договорам специализированного найма. Семья в жилищном праве имеет особое субъектное значение, традиционно институт предоставления гражданам постоянного жилья распространял свое действие на всех членов семьи. Нормы жилищного законодательства всегда в этом вопросе учитывали принципы семейного права, создавая условия удовлетворения потребности в жилье семьи в целом, а не ее членов отдельно друг от друга. Странно представить, что члены семьи, проживающие вместе, имеющие общее хозяйство, быт, должны обеспечиваться жилыми помещениями отдельно друг от друга, а затем объединять их в единое целое. Поскольку предоставление специализированного жилого помещения является формой обеспечения ребенка постоянным жильем, тезис, высказанный в Определении КС РФ от 17.01.2013 № 36-О, о том, что члены семьи ребенка не лишены возможности получения иного жилого помещения в случае нуждаемости в нем, является крайне сомнительным, противоречит принципам жилищного обеспечения граждан постоянным жильем и нарушает принципы семейного права.

В отношении детей-сирот (приравненных к ним лиц) вопрос семьи является особым, поэтому нормы жилищного обеспечения никак не могут быть дискриминационными для семьи ребенка-сироты (приравненных к нему лиц) по сравнению с нормами для всех иных семей, получающих постоянное жилье.

При этом совершенно не учитывается, что в ФЗ № 15-ФЗ смысл нового подхода к жилищному обеспечению детей-сирот заключается в промежуточном предоставлении жилья, как специализированного (благодаря ограниченному режиму использования помещения), с закреплением в дальнейшем этого же жилого помещения на условиях социального найма. Таким образом, конченая цель гарантии, как и прежде, обеспечение постоянным жильем детей-сирот. Напротив, получается, что ФЗ № 15-ФЗ, который был направлен на повышение правовых гарантий в области жилищного обеспечения детей-сирот, привел к ущемлению их прав в части размера предоставляемого жилья и обеспечения всей семьи ребенка – сироты жилым помещением.Такое конституционное истолкование нового подхода констатирует ущемление в новом законе правовых гарантий детей-сирот по сравнению с ранее действовавшей редакций ЖК РФ и ФЗ № 159-ФЗ, что само по себе не может соответствовать Конституции РФ. Представляется, что такой подход вдвойне циничен в отношении детей, итак оставшихся без попечения родителей, и в обеспечении жильем вынужденных оставаться одинокими гражданами. В то время как иные льготные категории граждан обеспечиваются постоянным жильем с учетом членов своей семьи. Кончено корень возникшей коллизии находится в тексте ФЗ № 15-ФЗ, в котором прямо не регламентирована норма предоставления жилья (сначала по договору специализированного найма, затем социального).

3. Не решен вопрос об учете жилых помещений, находящихся в пользовании или собственности детей-сирот на территории иностранного государства в целях установления нуждаемости в предоставлении жилья на территории РФ.

Отсутствие требуемой регламентации приводит к ущемлению прав детей-сирот, имеющих жилье за пределами РФ, и получающим на этом основании отказ в предоставлении жилья на территории РФ. В то время как порядок проверки качества такого жилья отсутствует, а ребенок вынуждается к переезду за пределы РФ, не получая, как гражданин РФ, жилье на территории РФ.

Следует отметить, что ряд из отмеченных дополнений включен в Законопроект № 141318-6 о внесении изменений в ст. 1 ФЗ № 15-ФЗ, подготовленный еще в сентябре 2012 г., до начала реализации нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот.

Однако указанный законопроект остается без движения до настоящего времени, при том, что направлен на совершенствование столь важного механизма жилищного обеспечения детей-сирот и позволит избежать развития негативной практики в субъектах РФ, предотвратит ущемление прав детей-сирот в связи с некоторыми упущениями ФЗ № 15-ФЗ.

Правомерно возникает вопрос: что делать, и как решать проблему жилья для детей-сирот?

Помимо вышеизложенных предложений в части необходимости совершенствования законодательства, предлагаю следующие направления решения проблемы, связанной с обеспечением жильем детей – сирот, а также лиц, ранее имевших статус «сирота»:

Министерству образования Сахалинской области:

- рассмотреть вопрос о разработке нормативных актов о полном учете всех лиц из категории дети-сироты, которые проживают на территории Сахалинской области и до сих пор не реализовали свое право на получение жилья независимо от возраста;

- в целях сокращения очередности на получение жилья из числа детей-сирот усилить контроль за работой органов опеки и попечительства и руководителей образовательных учреждений по сохранению закрепленного за сиротами жилья, сдачи их внаем, проведению ремонта, погашению задолженности по оплате коммунальных услуг;

- организовать правовое просвещение детей-сирот в части своевременного доведения до них информации о порядке реализации их права на обеспечение жилыми помещениями.

Сахалинской областной Думе:

- рассмотреть вопрос обеспечения детей-сирот жилыми помещениями специализированного жилищного фонда области по договорам найма на своих заседаниях в целях подготовки к обсуждению проекта на 2016 год; проработать вопрос о возможности установления размера ежемесячной денежной компенсации оплаты найма (поднайма) жилого помещения, принадлежащего гражданам и юридическим лицам, в целях социальной защиты детей-сирот.

Управлению ФССП по Сахалинской области совместно с главами муниципальных образований:

- провести сверку по исполнительным производствам на предмет выявления исполнительных производств, в рамках которых решение суда не исполнено.

Прокуратуре Сахалинской области:

-рассмотреть вопрос о возможности проведения проверки на предмет правильности постановки на учет детей-сирот, в целях обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда в муниципальных образованиях области.

Одним из социально-значимых приоритетов на сегодня должна стать проблема обеспечения жильем детей-сирот. Именно такого же подхода придерживается и Президент РФ В.В. Путин, который, касаясь этой проблемы заявил: «Конечно, всегда можно ссылаться на бюджетные проблемы, на отсутствие средств. Это всегда вопрос приоритета - на что направить деньги. В результате почти 14 тысяч судебных постановлений по защите жилищных прав сирот не исполнены. Прошу вас совместно с властями регионов сосредоточиться на решении этой чувствительной проблемы».

И о том, что это должно быть так, свидетельствует сложившаяся в этом вопросе острая ситуация, когда сотни детей-сирот годами вынуждены ждать положенного им по закону жилья.