Основные направления деятельности таможенных органов по противодействию коррупции

Основными направлениями деятельности по противодействию коррупции в таможенных органах являются:

1. Совершенствование ведомственной нормативной правовой базы, регламентирующей порядок организации проверки кандидатов при оформлении на должности в таможенных органах;

2. Организация работы должностных лиц этих органов в условиях Таможенного союза с учетом антикоррупционной составляющей;

3. Анализ правоприменительной практики по фактам преступлений коррупционной направленности в таможенном деле, эффективности предупреждения коррупционных действий участников ВЭД и должностных лиц таможенных органов; систематическое доведение результатов анализа до должностных лиц таможенных органов;

3. Обеспечение участников ВЭД объективной и полной информацией о деятельности таможенных органов по выполнению возложенных на них функций;

4. Разработка и внедрение в практическую деятельность таможенных органов системы адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы;

5. Повышение ответственности руководителей и должностных лиц таможенных органов за непринятие мер по устранению причин коррупции;

6. Организация и проведение региональных форумов и встреч с представителями органов власти, участниками ВЭД, общественных организаций для обсуждения вопросов противодействия коррупции;

7. Формирование совместно со средствами массовой информации и общественными организациями у должностных лиц таможенных органов антикоррупционного мировоззрения, популяризация антикоррупционной деятельности;

8. Создание единой автоматизированной базы данных о должностных лиц, привлеченных к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности;

9. Разработка и внедрение порядка осуществления ведомственного контроля за соблюдением законности при рассмотрении таможенными органами сообщений о совершенных преступлениях в таможенной сфере и обоснованности принимаемых таможенными органами процессуальных решений о прекращении или приостановлении уголовных дел;

10. Определение порядка хранения изъятых вещей и документов, являющихся вещественными доказательствами по делам об административных правонарушениях и доведение его до уполномоченных должностных лиц таможенных органов;

11. Совершенствование механизмов системы морального и материального поощрения за добросовестное исполнение должностных обязанностей;

12. Совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров по вопросам профилактики преступлений против государственной власти, в том числе коррупционных, привлечение к учебному процессу представителей прокуратуры и органов исполнения наказаний;

13. Усиление антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этических аспектов таможенной деятельности;

14. Воспитание у должностных лиц таможенных органов уважительного отношения к закону и формирование у них нетерпимости к коррупционному поведению;

15. Осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов таможенных органов и их проектов, а также внедряемых и совершенствуемых таможенных технологий;

16. Организация постоянного взаимодействия с подразделениями МВД России, ФСБ России в вопросах выявления, пресечения и предупреждения таможенных правонарушений, а также коррупционных проявлений среди должностных лиц таможенных органов;

17. Внедрение электронного декларирования, которое позволяет практически исключить непосредственное взаимодействие сотрудников таможенных органов и участников ВЭД при таможенном оформлении и таможенном контроле;

18. Периодическая ротация руководителей таможенных органов.

Необходимость ротации кадров на государственной службе была предусмотрена Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»[150], Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[151]. В зарубежных странах[152] также используется институт ротации в целях борьбы с коррупцией. Для реализации принципа ротации в таможенных органах должно быть зарезервировано определенное количество вакантных мест, в т.ч. в пограничных таможенных органах. Однако здесь есть существенные проблемы, связанные со сложностью в организации перемещения должностных лиц по стране, высокой рыночной стоимостью жилья, ограниченными возможностями получения образования и трудоустройства членов семей в отдаленных таможенных органах и пунктах пропуска.

Ведущая роль в борьбе с коррупцией в таможенных органах отводится подразделениям Службе собственной безопасности (далее – ССБ) таможенных органов. Основными направлениями деятельности ССБ являются:

- реализация системы общих и специальных мер по профилактике коррупции;

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений против интересов государственной службы;

- обеспечение безопасности таможенного дела путем выявления, предупреждения и пресечения использования технологий таможенного оформления и контроля, которые не соответствуют интересам экономической безопасности РФ и могут быть реализованы в корыстных и иных противоправных целях;

- выявление, предупреждение и пресечение проникновения преступных элементов в таможенные органы;

- проверка юридических и физических лиц при предоставлении и подтверждении полномочий на совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности в области таможенного дела.

В 2010 году по материалам подразделений ССБ возбуждено 556 уголовных дел (в 2009 году – 697), из них 371 дело о преступлениях против интересов государственной службы (в 2009 году – 516), в том числе - коррупционной направленности в отношении 197 должностных лиц таможенных органов (в 2009 году – 261) и 52 взяткодателей (в 2009 - 39).

Доля должностных преступлений сотрудников таможенных органов, выявленных подразделениями СБ, - 94 % от всех выявленных (в 2009 году – 96%).

По материалам подразделений СБ следственными органами было возбуждено 277 уголовных дел по тяжким и особо тяжким преступлениям, в том числе 54 дела в отношении взяткодателей.

В 2010 году за совершение преступлений, в том числе коррупционной направленности, осуждено 100 должностных лиц таможенных органов, 17 взяткодателей.

Количество уголовных дел по коррупционным преступлениям, возбужденных по материалам подразделений СБ, уменьшилось на 34 % по сравнению с 2009 годом. При этом удельный вес преступлений, выявленных подразделениями СБ таможенных органов, в общем числе преступлений коррупционной направленности в таможенной сфере уменьшилось на 2 %.

Наиболее распространенными видами преступлений коррупционной направленности в таможенных органах, выявленных подразделениями СБ, были дача и получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий.

Подразделениями СБ принимались меры по пресечению преступной деятельности не только инспекторского состава, но и руководителей подразделений таможенных органов. В 2010 году возбуждено 52 уголовных дела в отношении 37 должностных лиц из числа руководящего состава (в 2009 году – 87 уголовных дел в отношении 44 должностных лиц из числа руководящего состава).

В 2010 году подразделениями СБ таможенных органов осуществлена проверка 18 446 кандидатов на службу и вышестоящие должности (в 2009 году – 18 797), из которых по негативным обстоятельствам отведено 518 человек (в 2009 году – 621), в тои числе за связь с криминальными структурами – 41 человек (2009 году – 52).

Профилактика должностных правонарушений осуществлялась также путем проведения оперативного контроля за соблюдением таможенных технологий и процедур.

В 2010 году по фактам выявленных нарушений со стороны должностных лиц таможенных органов действующего законодательства, регулирующего правоотношения в таможенной сфере по инициативе и с участием подразделений СБ таможенных органов проведено 610 служебных проверок (в 2009 году – 803), по результатам которых к дисциплинарной ответственности привлечено 465 должностных лиц (в 2009 году – 633), уволено – 22 (в2009 году – 803), ротировано – 2 (в 2009 году – 9). Продолжены мероприятия по экспертизе и проверке информации о возможных фактах коррупции, указанных в обращениях граждан, поступающих в ФТС России.

В 2010 году в УСБ ФТС России поступило 381 обращение граждан, из них 163 обращения, содержащих информацию о коррупционных проявлениях в таможенных органах, а также возможных нарушениях и злоупотреблениях служебными полномочиями со стороны должностных лиц таможенных органов. В ходе проверочных мероприятий не нашла своего подтверждения информация, изложенная в 259 обращениях граждан.

Уделялось большое внимание вопросам предупреждения и профилактики указанных правонарушений среди должностных лиц ТО.

В целях противодействия коррупционным проявлениям в таможенных органах, устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию, ССБ были определены основные задачи борьбы с коррупцией в таможенных органах. Ими являются:

1. Формирование организационно-управленческого механизма борьбы с коррупцией. Данная задача представляет собой совокупность методов, средств, приемов и технологий воздействия аппарата управления ФТС России на подчиненные подразделения и сотрудников таможен как система борьбы с коррупцией с целью обеспечения эффективного функционирования и развития таможенной службы.

2. Разработка сопоставимых критериев оценки эффективности создаваемой системы противодействия коррупции. Данная оценка представляет собой слагаемое совокупных потерь от коррупции и совокупных затрат таможенных органов на защиту от неё. При последующем анализе планируется корректировка этих критериев в ходе функционирования системы на основе оценок работы таможенной службой и сведений, получаемых вне таможенной системы.

3. Устранение условий, способствующих проникновению криминальных элементов в таможенные органы и (или) их влиянию на принятие решений при проведении таможенных процедур, расследование уголовных и административных дел.

4. Повышение эффективности деятельности подразделений СБ с коррупционными преступлениями в таможенной сфере.

5. Реализация законодательно закрепленных прав должностных лиц таможенных органов на улучшении жилищных условий.

6. Развитие сети ведомственных медицинских, санаторно-курортных учреждений и подразделений.

Наряду с организационными мерами, осуществляемыми подразделениями СБ таможенных органов, необходимо вычленить предупредительно-профилактические, а также практическую деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений коррупционной направленности (прежде всего, взяточничества). Анализ деятельности указанных подразделений свидетельствует, что наиболее эффективным способом борьбы с вымогательством взяток в таможенных органах является организация и проведение ОРМ «оперативный эксперимент».

В процессе организации ОРД по выявлению, предупреждению и пресечению противоправной деятельности, связанной с вымогательством взяток, как правило, деятельность оперативного состава подразделений СБ ТО включает несколько этапов:

– получение сигнала (первичной информации)1, его оценка и выдвижение оперативных версий;

– организация проверки первичной информации путем планирования и осуществления ОРМ;

– документирование в процессе осуществления ОРМ и направление материалов в подразделения Следственного комитета (СК).

Получение и проверка сигналов является одной из основных форм ОРД подразделений СБ таможенных органов, так как обеспечивает поступление упреждающей информации о признаках и фактах противоправных деяний.

Поступившая первичная информацию может свидетельствовать о фактах либо о признаках противоправной деятельности, а по характеру полученных сведений зависит от места, участников произошедших событий и стадии совершенного преступления (умысел, приготовление, покушение, оконченное преступление). Правильная оценка первичной информации позволяет сосредоточивать основные усилия на вопросах, заслуживающих оперативного внимания, и не тратить время и силы на проверку малозначительной информации, а также целенаправленно планировать и проводить ОРМ по ее проверке.

Оценив поступившую информацию с точки зрения перечисленных критериев и убедившись, что она относится к компетенции подразделений СБ ТО, оперативный сотрудник приступает к выдвижению оперативных версий.

Под оперативными версиями понимаются обоснованные предположения, выдвигаемые для проверки в целях получения достоверного знания об оперативно значимом событии, составляющем сущность сигнала.

В целях выдвижения оперативных версий сотрудник СБ таможенного органа должен проанализировать полученную информацию, привести известные ему факты в единую систему с учетом причинно-следственных связей и непосредственно сформулировать оперативные версии, которые могут быть как обвинительные, так и оправдательные. Оперативных версий должно быть не менее двух, одна из них – обязательно оправдательная. Завершив выдвижение оперативных версий, сотрудник приступает к этапу проверки первичной информации путем планирования и осуществления ОРМ.

Основной задачей проверки первичной информации является подтверждение или опровержение факта или события преступления и выявление лиц, причастных к его подготовке и (или) совершению. В процессе решения этой задачи устанавливаются реальность угрозы совершения преступления или нанесения ущерба экономическим интересам государства или конкретным лицам, стадия совершения преступления, а также причины и условия, способствующие его совершению.

Тщательно проанализировав поступившую информацию и выдвинув оперативные версии, сотрудник СБ таможенного органа определяет мероприятия, необходимые для их проверки, очередность их проведения, а также силы, средства и методы, которые целесообразно применить в процессе работы по сигналу. Этот процесс, именуемый планированием ОРМ, позволяет провести проверку первичной информации более эффективно, полно и объективно.

В зависимости от результатов проведения ОРМ по проверке сигнала сотрудник СБ решает вопрос о:

– продолжении проверочных мероприятий;

– прекращении дальнейшей работы;

– инициировании служебной проверки в отношении должностного лица таможенного органа и проведении комплекса или отдельных предупредительно-профилактических мероприятий;

– направлении материалов в целях возбуждении уголовного дела по факту совершенного преступления.

Практика подразделений СБ таможенных органов свидетельствует, что следователю для обоснованного решения о возбуждении уголовного дела должны быть представлены материалы, свидетельствующие о признаках преступного деяния со стороны установленного или неустановленного лица. Как правило, эти материалы - оперативно-служебные документы, отражающие конкретные факты, которые потом возможно будет использовать в качестве доказательств. Таким образом, планирование и осуществление ОРМ должно базироваться на основах, заложенных уголовно-процессуальным законодательством, и в полной мере соответствовать требованиям Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности (далее – ФЗ об ОРД).

Следующим этапом деятельности сотрудника подразделения СБ таможенных органов является организация ОРМ «оперативный эксперимент» (п. 14 ст. 6 ФЗ об ОРД). При организации оперативного эксперимента необходимо помнить, что указанное ОРМ допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступления средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлений, а также в целях выявления и установления лиц, его подготавливающего, совершающего или совершившего, на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего ОРД.

Организуя и проводя ОРМ, подразделения СБ таможенных органов, как правило, используют разрешенные законом средства документирования. В их число входят диктофоны, видеокамеры, радиомикрофоны, радиовидеомикрофоны и т.п. (фиксирующая происходящие события аппаратура). Выдача и возврат фиксирующей происходящие события аппаратуры[153] осуществляется по актам, составляемым сотрудником подразделения СБ таможенных органов в присутствии, как правило, двух представителей общественности.

При проведении оперативного эксперимента возможно прибытие для получения взятки не должностного лица таможенных органов, ее вымогавшего, а иного лица по его просьбе (или посредника). Могут также иметь место факты, когда таможенником вымогаются деньги за решение вопросов, не входящих в пределы его компетенции. Для организации пресечения противоправных действий, которые могут квалифицироваться по иным статьям УК РФ (например, ст. 159 УК РФ «Мошенничество»), целесообразно к проведению оперативных мероприятий привлекать сотрудников подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями (БЭП). С этой целью руководителю подразделения БЭП направляется письмо с просьбой в порядке взаимодействия выделить сотрудников милиции для проведения ОРМ по пресечению противоправной деятельности лиц, вымогающих денежные средства. Количество и фамилии сотрудников внутренних дел для участия в оперативном эксперименте, как правило, оговариваются предварительно. В ответном письме на имя начальника подразделения СБ таможенных органов руководитель подразделения БЭП сообщает сведения о сотрудниках милиции, выделяемых для проведения ОРМ. Указанная переписка не является лишней, так как при необходимости в ходе следствия или в суде приходится объяснять, каким образом присутствующие при пресечении противоправного деяния должностные лица оказались на месте происшествия. Аналогично может организовываться взаимодействие с оперативными подразделениями ФСБ России. Кроме того, необходимо помнить, что доказательства о вымогательстве взятки должностным лицом таможенного органа могут быть собраны только следователем.

Возможность использования результатов ОРД[154], полученных в ходе оперативного эксперимента, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела[155], подготовки и осуществления следственных и судебных действий[156], использования в доказывании по уголовным делам[157] предусмотрена ст. 11 ФЗ об ОРД на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего ОРД (начальником или заместителем), в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами.

Безусловно, в большинстве таможенных органов принципиально и конструктивно относятся к проявлениям коррупции в собственных рядах. Активно работают подразделения СБ, налажено надлежащее взаимодействие с прокуратурой и Следственным комитетом, с другими правоохранительными органами.

Одним из основных направлений деятельности таможенных органов по противодействию коррупции является проведение экспертизы издаваемых ими нормативных правовых актов. Так, в течение 2010 г. подразделениями ССБ рассмотрено около 60 тысяч проектов ведомственных нормативных актов (в 2009 году – 51,4 тысячи), из которых 652 возвращены на доработку с замечаниями (в 2009 году – 568).

Экспертиза осуществляется правовыми подразделениями и Службой собственной безопасности таможенных органов[158]. Проводится экспертиза не только действующих приказов, распоряжений, инструкций и т.д., но и их проектов. Это позволяет исключить коррупциогенные признаки из нормативной базы и их использование. Иными словами, экспертиза позволяет предупредить создание «лазеек» для коррупции или лоббирования чьих-либо интересов. Не менее важна значимость экспертизы для исключения норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для вымогательства и других форм проявления коррупции.

ФТС России с марта 2005 приступила к осуществлению анализа коррупциогенности ведомственных нормативных правовых актов и, по сути, стала пионером этого вида деятельности среди других правоохранительных органов. Данная работа строится на основе приказа ФТС России от 3.03.2005 № 168 «Об обязательном согласовании с подразделениями собственной безопасности таможенных органов нормативных и иных правовых актов ФТС России»; методических рекомендаций «Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения», разработанных Центром стратегических разработок и Экспертным советом Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы Российской Федерации[159]. На базе ФТС России в 2006 г. Центром стратегических разработок при поддержке Всемирного банка был проведен тренинг по апробации этих методических указаний.

ФТС России разработан «Перспективный план работы по совершенствованию предупредительной и воспитательно-профилактической работы в борьбе с коррупционными проявлениями в таможенных органах РФ на 2007-2009 годы». На его основе Управлением собственной безопасности ФТС России были подготовлены и направлены в структурные подразделения ФТС России «Методические рекомендации по проведению первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов». Соответствующий план был принят и на следующий период – 2010-2012 гг.

Приказом ФТС России от 01.04.2008 № 350 «Об обязательном согласовании проектов отдельных решений таможенных органов по вопросам таможенного оформления и таможенного контроля с подразделениями собственной безопасности»[160] был установлен порядок такого согласования. Приказ конкретизировал ряд положений приказа ФТС России от 03.03.2005 № 168. Управление СБ ФТС России в результате анализа практики согласования (визирования) проектов правовых актов РТУ и таможен, относящихся к таможенному оформлению и таможенному контролю, было установлено, что зачастую в службу собственной безопасности проекты нормативных актов для проверки не представляются.

В нарушение действующего законодательства имели место случаи, когда издавались письма, являющиеся по сути нормативными правовыми актами, содержащими обязательные к исполнению правовые нормы. Однако, как известно, в соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 1009, и с п. 11 Положения о нормативных правовых актах Государственного таможенного комитета, утвержденного приказом ГТК России от 14.12.2000 № 1155, издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается.

На коррупциогенность проверяются проекты постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, писем, указаний, телеграмм и телетайпограмм по вопросам таможенного оформления и таможенного контроля. Проекты отдельных решений таможенных постов, содержащих указания нормативно-распорядительного характера, и устанавливающих или изменяющих существующий порядок таможенного оформления и таможенного контроля также подлежат контролю и согласованию с подразделениями СБ.

Службой собственной безопасности таможенных органов проверяются на коррупциогенность и правовые акты, принятые должностными лицами таможенных органов в отношении отдельных участников ВЭД и даже – проекты этих актов.

Имеются в виду акты, принятые, прежде всего, при осуществлении таможенных и специальных таможенных процедур в ходе таможенного оформления и таможенного контроля товаров, решении вопросов о начислении таможенных платежей, контроле таможенной стоимости товаров. Есть случаи, когда такие акты принимались при отсутствии оснований для принятия, неуполномоченными лицами, в отсутствии необходимых документов. Проверки актов или проектов актов завершается составлением письменного заключения, в которой излагаются результаты проверки.